［摘 要］本文通过对收费公路权益转让的形式、程序、价格及评估方法的分析，探讨保证收费公路权益转让行为法制化、规范化的相关问题。
［关键词］收费公路 权益转让 问题研究
我国的收费公路经过二十多年的发展，总里程已突破12万公里，形成了一定的规模。在东南沿海经济较发达的省份，收费公路发展更快，并具有“二高一多”的特点，即收费公路的里程占二级以上公路总里程的比例高，收费公路中的经营性项目比重高，投资结构与经营方式呈现多元化发展趋势。据不完全统计，目前浙江省收费公路的里程占二级以上公路总里程的比例已超过50%；收费公路中的经营性项目（尚不包括实质是政府还贷公路而形式为经营性的项目）比重已接近58%；参与投资收费公路的有内资、外资，有国有资本、民营资本；经营方式有境内（外）上市、国内有限责任公司或实行政府还贷形式等等。在市场化运作程度如此高的状况下，投资者通过盘活存量资产，进行资本运作也就成为必然趋势，于是各种形式的公路收费权益转让行为纷纷涌现。由于国家关于收费公路权益转让的政策制定相对滞后，因此在转让中各地均遇到了不少问题，有的甚至出现法律纠纷。2004年11月1日开始实施的《收费公路管理条例》（以下简称《条例》），对收费公路权益的转让仍未作出具体、详细、可操作的规定。因此如何使公路收费权益的转让行为走上法制化、规范化的路子，使该项工作的开展有章可循、有法可依，这是收费公路发展到今天所迫切需要解决的问题，也是各级交通主管部门所期盼的。本文针对收费公路权益转让中的若干问题展开探讨。
一、关于公路收费权
《条例》第三章第二十条对收费公路权益作了如下定义：收费公路的权益，包括收费权、广告经营权、服务设施经营权。在同一章第二十一条、二十二条中，对收费权益中的收费权转让作出了一系列前置性的规定，如“转让政府还贷公路权益中的收费权，可以申请延长收费期限，但延长的期限不得超过5年”、“转让经营性公路权益中的收费权，不得延长收费期限”，并对不能满足《条例》规定的建设规模和技术等级标准的收费公路项目，其“权益中的收费权不得转让”。从《条例》对收费公路权益的定义及相关的规定中可以看出，收费权转让是收费公路权益转让的核心内容。
行使公路收费权必须具备三个要素：即公路收费站点的设置、收费标准的确定和收费年限的核准，对这三个要素《条例》明确规定，其审批权限在省、自治区、直辖市人民政府。这就无疑表明，公路收费权是政府特许的一种权利，且这种权利存在一定的时效性。投资者在取得这种权利后，必须根据政府审批确定的三个要素，有限地行使这种权利。对投资者来说，它在收费权的三个要素上没有任何可以自由选择的余地与空间，这就决定了收费权本身不具有“经营”的内涵，它只能在规定的地点、按规定的标准，在许可的期限内，通过收取车辆通行费，以达到还本付息，并取得合理回报。
二、关于收费公路权益转让的形式
《条例》对收费公路权益转让形式归纳为两大类，即转让政府还贷公路权益和转让经营性公路权益。政府还贷公路权益转让形式比较单一，但由国内外经济组织投资建设的经营性公路，或由国内外经济组织受让政府还贷公路收费权益组建的经营性公路，其收费权益转让的形式却呈现出复杂多样性，大致表现为下面四种形式：
（一）有国有交通投资企业（或交通事业单位）参股的，并已建成运营的经营性公路，在运营期间将国家所享有的权益转让给公司内其它非国有股东，或公司外的国内外经济组织。
（二）由非国有经济组织投资建设的，并已建成运营的经营性公路，在运营期间股东之间，或股东向公司外的国内外经济组织转让其所享有的权益。
（三）境内外上市的经营性公路公司，其股票的买卖构成事实上的权益转让。
（四）个别因国家公路建设规划的重大变更，地方政府在运营期间协议受让经营性公路中非国有经济组织所享有的权益。
当然，事实上还有涉及到未建成运营的收费公路项目在建设过程中的一些经济活动。如：1.部分地方政府在还来不及招商引资，或在招商引资未果的情况下，由于建设进度需要，先以指挥部、管委会等临时机构的形式启动，一旦招商引资成功，政府在建设中期退出，由国内外经济组织接盘；2.地方政府通过招商引资，由其指定的地方国有公司与非国有经济组织共同出资组建有限责任公司建设收费公路。但在建设期间，由于各种原因，地方政府将地方国有公司在收费公路有限责任公司中所占的股份，转让给公司内的其它非国有股东，或转让给公司外的国内外经济组织。对于以上两种情况，笔者认为，第一种情况仍应属于招商引资范畴；而第二种情况，从股权转让的角度考虑，这是《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）赋予股东的权利，无可非议。但是否属于收费权益的转让行为，目前尚无任何法律、法规和规章予以明确，是个值得探讨的问题。从理论上讲，由于收费公路在建设过程中，尚未正式取得政府特许的收费权，而且收费的年限和标准尚不明朗，因此并不具备收费权益转让的基本条件。
对于上述各种收费公路权益转让（包括建设过程中的股权转让）的形式，笔者认为，这是市场经济活跃的体现，也是投资者进行资本运作的有效手段，政府部门理应予以支持，创造环境，搭建平台，但重要的是尽快制定游戏规则，建立健全相关的法规、规章，使这一类经济活动走上规范、有序的轨道。
三、关于收费公路权益转让的程序
回顾这些年来的收费公路权益转让活动，我们发现，在《条例》出台前，政府还贷公路的收费权益转让活动，一般都能按《公路法》和交通部《公路经营权有偿转让管理办法》（以下简称“9号令”）的相关精神和规定，走相应完备的程序。其中一个重要的原因是出、受让双方都十分清楚，要使双方约定转让的收费年限得到省级人民政府的批准，必须按相应的程序办理转让审批手续。但经营性公路的收费权益转让活动相对就复杂得多，事实表明，绝大多数的转让活动，都没有经过省级人民政府及交通主管部门，而更多的是地方相关的部门依据《公司法》或《中华人民共和国中外合作经营企业法》，按一般的股权变更，办理登记或股东变更手续，从而使收费权益转让行为得到确认。当然收费公路上市公司的股票买卖，则是更加特殊的例子。笔者认为，经营性公路的收费权益转让活动绕过省级人民政府及交通主管部门的这一环节，其客观原因是这一类转让活动一般并未改变国家原确定的项目收费年限（或在尚未核定收费年限以前），也就是说，大多数均在原确定的收费年限框架内进行权益转让。由于不涉及到收费年限的变化，就简单地按《公司法》关于股权变更的有关规定，完成了收费权益的转让。但笔者认为，由于收费权益转让的法规、规章制定相对滞后，现有的法律、法规之间存在脱节、空白与不通融性，使政府各相关部门对经营性公路的收费权能否再次转让，特别是对国内外经济组织受让政府还贷公路收费权益后成立的经营性公司，它或其中的股东能否继续再进行收费权转让的看法有重大分歧。事实上其它一些部门，大都认为根据《公司法》可以进行转让；而我们交通部门绝大部分认为不能继续转让，或必须有条件的进行转让。这种认识上的分歧，是造成经营性公路收费权益转让活动在程序上避开交通主管部门的一个十分重要的因素。
从全国范围看，由于经营性公路收费权益转让的无序性，已产生一系列不良的后果，不仅给进一步贯彻落实《条例》留下了很多后遗症，也不断导致经济纠纷。最近浙江省的一例收费公路权益纠纷案，前后已持续将近两年，此案不仅涉及到权益转让法人主体的合法性及转让程序的合规性，还牵涉到由于权益转让程序的混乱造成国有资产流失等重大问题。由于转让程序的混乱，同时出现了三地法院多头执法。虽然目前这场官司尚未尘埃落定，但笔者认为规范收费权益转让程序的问题已迫在眉睫。鉴于公路收费权的特殊性，其转让有别与一般股权的转让，因此有必要在《公司法》规定的一般程序上增设相关的附加条件，如参照《中华人民共和国拍卖法》第二章第八条规定的“依照法律或者按照国务院规定需经审批才能转让的物品或财产权利，在拍卖前，应当依法办理审批手续”的精神，对公路收费权益的转让程序，根据不同形式，在转让前设置需经省级人民政府交通主管部门“审批，或审核，或核准，或报备”等必要环节，确保转让程序合法、规范、有序。
四、关于公路收费权转让的价格
公路收费权是依附在公路有形资产上的一种无形资产。但公路的基本属性，即公共性和公益性又决定了公路收费权具有双重性。即根据《公路法》第六十五条的精神，公路的有形资产，不论由谁投资，均属国家所有。而作为无形资产的公路收费权，它是投资者经政府特许、有偿取得并具有时效性的一种权利。因此收费权的转让，是双方约定在一定时期内的权利转让，而不是其所依附的公路有形资产的转让。决定收费权转让价格的依据，是在拥有这种权利的一定时期内所形成的收益，而不是这种权利所依附的公路有形资产本身的价值。这就是公路收费权转让价格的评估方式为什么采用收益现值法，而不是资产重置法的根本所在。
以上表述，笔者旨在阐述这样一个观点：公路收费权转让的价格与这种权利在一定年限内的获利能力密切相关，而与其所依附的公路有形资产的价值无关；与公路有形资产价值直接相关的，是投资者投资建设收费公路后所能获准的收费年限。
但事实上，我们不得不承认，对这个问题的认识远没有这样简单，仍有很多人将公路收费权的转让活动等同于卖路，并以该收费权所依附的公路有形资产的价值来衡量收费权转让价格，诸如“这条路卖的价钱不足以收回投资，造成国有资产严重流失”等认识仍成为不少人的定式思维。于是为了避嫌“国有资产流失”，很多单位和部门往往采取延长转让的收费年限，使转让的价格确保大于建设总投资。这是以牺牲车辆使用者的利益为代价的一种很无奈的做法，不仅有悖于国家出台收费公路政策的初衷，也不利于收费公路事业健康有序的发展。笔者认为，对于这个问题，必须从理论上澄清观念，正本清源，还收费权转让价格一个真实的面目，真正做到利国利民。笔者曾经突然产生过这样一个念头：如果投资者在现金上一时调不过头寸，依法合规地有偿转让一年的收费权，以盘活现金流量，这有何不可？这又与收费权所依附的公路有形资产的价值有何关联？
五、关于公路收费权转让的评估方法
相关行业主管部门和社会中介机构这些年来一直在探索和研究采用哪种合适的方法，能客观公正地评估公路收费权的价值，对此最早作出规定的是1996年交通部颁布的九号令，明确“采用收益现值法与重置成本法相结合的方法进行”评估。经过多年的实践，及参照国际上对权利评估的通常做法，目前普遍认为采用收益现值法评估公路收费权较为适合，因为在收益现值标准下评估出的是资产产出价格，而在重置成本标准下评估出的是资产投入价格，收益现值法通过估算所获得的权利在今后一定时期内的预期收益并折算成现值，以此确定被评估权利的转让价值，显示了客观公正。这在理论上是完全成立的，因此目前中介机构在对公路收费权转让价格的评估时，均采用收益现值法，同时也得到了国有资产管理部门在核准或报备时的认可。但事实上，在用收益现值法对公路收费权益进行评估进行实践过程中，有关部门和机构却碰到了不少的棘手问题，面临着众多的困惑。
采用收益现值法评估收费权利的价值，其重要的参数是：基年交通流量及以后的发展趋势、转让的年限、收费的标准、折现率的水平及营运成本等等。在这几个参数中，基年交通流量是可以根据已掌握的实际资料，转让年限是双方约定的，收费的标准也是相对稳定的，这些都不成问题。但对于交通流量发展的趋势预测、折现率水平的确定和可能发生的营运成本，则要通过对未来某一时期的预测进行假设。而这些需通过预测而假设的参数，恰恰在决定转让价格上具有相当的权重。由于这些参数在预测过程中面临众多难以确定的因素，因此往往使中介机构在评估工作中感到十分棘手，不时陷入困境，同样也使国有资产管理部门在评估报告的核准、报备审核工作中，难以对参数的科学性、价格的合理性发表明确的意见。这种状况的出现，笔者认为并非中介机构无能，也不是管理部门有意回避，而完全是由于公路收费权转让的特殊性、复杂性所决定的。
（一）交通流量发展趋势的不可预测性
决定交通流量发展趋势的因素有：该收费项目在公路网络上的地位、相关区域的社会经济发展趋势、相关区域内新建或改建公路的规划及与其同方向的新建收费公路的收费标准等等。其中关于收费项目在公路网络上的地位和相关区域社会经济发展趋势对交通流量的影响，一般在可行性研究阶段，根据地区社会经济发展趋势及交通量OD调查等资料，已作了一定深度的研究分析，这里暂且不论。但涉及到相关区域在一定的时期内（一般东部地区收费公路短则15年，长则25年），将会制订怎样的公路新建、改建规划，并是否会发生变动，就我国目前的管理体制，这实在是无法预料。由于我国公共事业发展的规划制订远没有走上法治的轨道，频繁地修改规划已是十分正常的事，因此要对今后十多年，乃至二十多年时间里的变化进行预测，显然是不现实的，即使有结论也确实难以让人信服；另外地方政府为方便人民群众出行，努力发展地方交通，不断完善地方道路网的宗旨与收费公路项目为确保依法足额收取通行费，防止车辆绕道逃票的经营理念本身就是一对不可调和的矛盾，这个矛盾决定了收费公路必将面对车流量被分流，或出现车辆绕道逃票的状况。如我省境内某段320国道以“经营性公路”形式改建成一级公路还不到三年时间，由于地方政府重新修编规划，在与320国道相隔不到一公里处平行新建了一条高速公路。高速公路建成通车后，320国道上相关收费公路项目的车流量就直线下降，并不同程度地出现收不抵支的状况，使得收费项目在原立项时预测的交通流量成为纸上谈兵。
（二）确定折现率水平的复杂性
折现率实质是一种资本投资的收益率，它一般由三部分组成：即安全利率、风险报酬率、通货膨胀率。安全利率常规可以参照一年期银行存款利率（也可以参照一年期国库券利率）；风险报酬率一般根据所投资行业的状况，经分析后确定机会成本（也称期望收益率）及风险附加值。所投行业风险较大的，可采用较大的风险附加值，风险较小的，则采用较小的风险附加值；通货膨胀率一般根据以往的通货膨胀率水平以及对未来通货膨胀率的预期而确定。对短期的折现率水平确定相对较为容易，但要确定较长时期的折现率水平，则就困难得多。回顾历史，我国近二十年来银行存款利率及通货膨胀率变化之大，令人咋舌。如一年期银行存款利率，从1988年至今，最高达到11.34%（1989年），最低跌到1.98%（2002年），高低惊人的悬殊；通货膨胀率全国因地区不同而不同，以浙江省为例，在1982年至1997年16年间，最高到达22.1%，最低降到0.3%，虽然平均值为8.98%，但变异系数居然达到7.63；至于风险报酬率，由于收费公路在我国只有二十多年的历史，尚属新生事物，因此其投资风险究竟有多少，没有现成的经验可以借鉴，特别是普通收费公路的风险附加值究竟应该确定为多少，更是因为受到各种因素的影响，情况各异。可见在确定折现率水平时，存在着许多不确定、或不可预见的因素，这对于评估者或审核者来说，确实无法做到心中有数。
公路的公共性与公益性，决定了公路收费权的特殊性。而对公路收费权转让的评估又涉及到时间跨度长、不确定因素多等现实问题，因此简单地套用对一般权利的评估方法评估公路收费权，出现上述的状况也就不难理解了。在实践中我们也发现，收益现值法这种评估方法本身带有很大的主观性，而在对公路收费权转让进行评估时，又存在着极大的局限性。毫无疑问，采用这种评估方法，对出让、受让双方来说，都潜在着一定的风险。
（收稿日期：2006-05-10）
