［摘 要］本文结合湖北省的实际情况，对农村公路建设项目现行政策、现状及发展规划进行了分析，提出了项目建议总体方案，对项目可行性进行了论证，提出了融资方案。
［关键词］农村公路 公路融资 信用结构
前 言
根据中央建设社会主义新农村的战略部署和交通部的规划，农村公路建设已成为“十一五”公路建设的重要内容，中央一号文件也强调了提高农业生产能力的重要性，明确了农业和农村工作的总体要求，是当前和今后一个时期指导农业和农村工作的纲领性文件。2006年1月20日，交通部部长李盛霖赴湖北省调研农村公路建设时强调，“十一五”期间，湖北农村公路建设的任务仍然十分艰巨，在总结过去经验的同时，需进一步加快农村公路建设。湖北省交通厅作为地方交通主管部门，编制了本地区的“十一五”农村公路发展规划，并向国家开发银行提出80亿元的贷款申请，用于湖北省“十一五”期间农村公路建设。
湖北省交通厅与国家开发银行合作多年，且一直是国家开发银行优质客户，双方有着良好的合作基础和前景。鉴于湖北省交通项目处于快速发展时期，融资需求较大，国家开发银行将充分发挥开发性金融优势，为湖北省“十一五”农村公路的建设和发展提供全面、优质的金融服务。
一、项目背景
（一）现行政策
1.国家政策
农村公路建设是建设社会主义新农村战略的重要内容，是当前和“十一五”交通建设的重中之重。2005年，为规范中央车购税投资补助农村公路建设计划管理，确保国家资金的安全和有效使用，交通部出台了《中央车购税投资补助农村公路建设计划管理暂行办法》，贯彻“以地方政府为主，中央扶持，社会各方参与”的方针，按照“统筹规划，分级负责；因地制宜，分类指导；村民自愿，民主决策；建养并重，协调发展”的原则组织实施。同时，交通部和国家发展改革委员会联合发布了《农村公路改造工程管理办法》，要求农村公路改造工程实行分级、分类管理，遵循权责一致的原则，加强农村公路改造工程管理，确保工程质量。
今年，交通部颁布的《农村公路建设管理办法》是第一部专门规范农村公路建设管理的行政规章，为依法加强农村公路建设管理提供了依据。国家政策的相继出台，对加快农村公路建设、促进农村公路健康持续发展、服务社会主义新农村建设具有十分重要的意义。
2.湖北省政策
今年2月29日，湖北省人民政府召开了关于加快农村公路建设的专题会议，会议决定：
（1）坚持科学规划，分阶段、有重点地稳步推进农村公路建设。规划的节约是最大的节约，农村公路建设一定要有科学的规划，要通过优化公路网络，花最少的钱把事情办好。
（2）严格建设标准，合理确定建设规模。通村公路路面宽度原则上按3.5米控制，一般以油路为主，确需修水泥路的也要通过加强管理控制投资，以减轻地方政府承担缺口资金的压力。
（3）统一通村公路补助政策。对纳入省规划内的通村公路建设项目，统一按10万元/公里的标准进行补助。省交通厅要按这个标准进行核算，根据资金缺口来确定筹资规模和渠道。
（4）切实加大对农村公路建设的政策支持力度。凡是外省出台的有利于农村公路发展的政策，我们都要借鉴。为解决农村公路建设资金缺口问题，一是原则同意适当提高全省高速公路通行费的收费标准，按照不高于周边省份的原则，按约10%左右的幅度进行调整。二是同意对经批准的农村公路建设贷款实行统贷统还政策。三是同意实行农村公路建设资金预拨制度，每年由省财政厅调度2亿元资金给省交通厅，由省交通厅对农村公路建设按每公里2万元的标准预拨资金，省交通厅年底归还。四是市县政府财政应根据财力，对通村公路建设实行补助。
（5）规范农村公路建设管理。省交通厅会同有关部门研究制定一套农村公路建设、资金、质量、养护管理办法，以此推进农村公路建设的规范、有序进行。
3.国家开发银行政策
近年来，国家开发银行作为国家的开发性金融机构，以融资推进市场建设，打通瓶颈制约，在继续支持国家“两基一支”等重要领域的同时，也不断探索支持新农村建设等富民领域的发展。今年4月4日，国家开发银行与交通部签订了《“十一五”期间支持交通基础设施建设和交通科技创新开发性金融合作协议》，根据协议和中央1号文件精神，高速公路、国省干线公路网、沿海港口、内河水运和交通科技等交通“十一五”规划重点，将是今后双方合作的主要领域。特别是农村公路建设，要确保国家“十一五”交通规划的顺利实施和产业政策的贯彻落实，在湖北重点支持城乡道路。
（二）湖北省农村公路建设现状
湖北省位于我国中部，与河南、安徽、湖南、江西、重庆、陕西等六个省市接壤，是全国重要的粮、棉、水产品生产基地，是农业大省。“十五”期间，农村公路建设取得突破性进展。截止2005年底，湖北省农村公路达17.3万公里，其中：县道1.6万公里、乡道5.92万公里、村道9.78万公里。全省基本实现乡乡通沥青（水泥）路，97.1%的行政村通公路，行政村通沥青（水泥）路率达到41.7%，较“九五”末增长20.7个百分点；结束了759个行政村不通公路和259个乡、5935个行政村不通沥青（水泥）路的历史；乡（镇）和行政村通客运班车率分别达到98%和69%.农村公路通达深度与晴雨通车能力得到了较大提高。
但是湖北省农村公路建设同农村经济发展的需要相比还有较大的差距，主要表现在：
1.公路技术等级低，路况差：农村公路中没有路面铺装的土路占比为75%，等级以外公路占比为45.1%，有57%的行政村没有通沥青（水泥）路（2.9%的行政村不通公路）。
2.地区间发展不平衡：武汉市及鄂州市已实现村村通沥青（水泥）路，而鄂西地区行政村沥青（水泥）路通达率不足40%.
3.渡口、渡船年久失修，更新改造相对滞后，资金投入明显不足，存在重大事故隐患。
（三）湖北省“十一五”农村公路发展规划及目标
“十一五”期间，湖北省将着力推进社会主义新农村“通达、通畅工程”，打造“网络村镇、安全经济、人便于行、货畅其流”的交通环境。
一是进一步加大农村交通投入。农村交通投资规模约为233亿元，其中农村公路建设229亿元，乡镇渡口改造3亿元，乡镇客运站、候车棚和招呼站建设1亿元。到2010年，全省乡乡通等级沥青（水泥）路，80%以上的行政村通沥青（水泥）路；乡镇渡口达标率达到100%；全省90%以上的乡镇建有等级客运站，95%以上的行政村建有候轢棚或招呼站，基本实现“村村通公路、村村通客车”。
二是加快农村公路建设。新改建通乡沥青（水泥）路4150公里，新建通村公路4600公里，建设通行政村沥青（水泥）路6.8万公里，全省行政村沥青（水泥）路通达率2007年达到63%，2010年达到80%；国家商品粮基地行政村沥青（水泥）路通达率2007年达到72%，2010年达到95%.
三是加快乡镇渡口改造。对学生渡口、重要风景旅游区渡口、客流集中的渡口以及三峡库区新增渡口重点实话达标改造，积极采取撤渡建桥措施，消除安全隐患。全面完成2200处乡镇渡口改造任务，让农民群众乘上平安渡、坐上放心船。
四是加快路运一体化进程。解决好农村乘车难、候车难的问题，真正做到“客车通到村口，货车通到田头”。
（四）湖北省农村公路建设管理体制
湖北省农村公路建设是按照“统筹规划、分级负责”的原则，以地方政府为主体进行建设和管理。省政府成立农村公路建设领导小组，负责决定、协调、解决重大问题，落实配套政策。各县市人民政府负责组建农村公路建设项目业主，组织实施辖区内农村公路建设，具体负责项目实施中的征地拆迁、资金筹措、前期工作等，负责项目的进度、质量、资金、安全管理及廉政建设等工作。其中乡道由所在乡（镇）人民政府负责建设，村道由村民委员会在当地人民政府指导下，按照村民自愿、民主决策、一事一议的方式组织建设。省交通厅主管全省农村公路建设，同时为农村公路建设筹集一部分资金，按各地市的建设计划下拨。省公路局受交通厅委托负责全省农村公路建设行业管理，负责农村公路建设技术指导和工程管理，协调解决建设过程中的重大事项，确保工程进度、工程质量、施工安全和资金安全，总结交流经验，收集、整理和反馈建设信息。
目前，湖北省交通厅制定了《湖北省路网改善工程管理办法》、《湖北省县际及县乡公路改造工程管理实施办法》和《湖北省通村公路改造工程实施意见》等一系列规章制度，各市州、县市交通公路部门履行管理职责，负责对本辖区内农村公路建设进行业务和技术指导。
二、项目建设总体方案
（一）项目建设的必要性
农村公路建设是建设社会主义新农村的重要组成部分，是新时期党中央、国务院部署的一项重要政治任务，是全国公路交通工作的重点。本项目建设是增加湖北省农民收入的有效途径，是扩大需求、拉动经济增长的重要措施，对建设全省便捷、通畅、高效、安全的交通网络和运输服务体系更是具有重要意义。
（二）项目主要建设内容及建设规模
湖北省交通厅结合国家规划及本省的实际情况，在通过采用GPS系统普查全省公路情况的基础上，制定了《湖北省 “十一五”农村公路发展规划》，发展目标如下。建设努力实现“四个基本翻番”：一是等级公路里程基本翻一番，由9.5万公里增长到近16万公里；二是有铺装、简易铺装路面里程翻一番以上，由4.3万公里增长到11.5万公里；三是行政村沥青（水泥）路通达率翻一番，由43%增加到90%；四是渡口达标建设规模翻一番，由达标渡口621处到新增1500处。
建设内容具体如下：
1.县、乡道二级公路1506公里
该部分工程总投资240960万元，建设内容为将交通量较大的县道乡道从原来的三、四级公路改扩建为二级公路，即由原来的低等级公路改造为高等级公路。
2.县、乡道等级公路改造4230公里
这部分工程总投资190350万元，建设内容是将原来的等级以外的县道乡道改扩建为三、四级公路。
3.省际出口及断头路4900公里
该部分工程总投资367500万元，建设内容为贯通湖北省与外省之间及省内的县际、乡际公路（除国道、省道外），完善省内农村路网，消除断头路。
4.通村公路（通达工程）4600公里
该部分工程总投资92000万元，为国家的通达工程一部分，解决部分行政村不通公路的问题，该部分公路按四级公路标准建设。
5.通行政村沥青（水泥）路70800公里
该部分工程总投资1416000万元，为改善通行政村公路的路况，主要为将原有的土路改造为沥青（水泥）路。
6.农村公路渡口改桥27000延米
该部分工程总投资54000万元，为在部分公路渡口建造桥梁，改善公路的通行条件。
项目覆盖湖北全省16个地市州及林区，具体如表1.
（三）项目建设资金筹措方案
“十一五”期间湖北省农村公路全部建设项目预计总投资236.1亿元（涵盖了建设期利息），其中资本金156.1亿元，占总投资的比例为66%，申请银行贷款80亿元，占总投资的比例为34%.筹资方案如表2.
（四） 国家开发银行贷款承诺情况
今年年初，湖北省交通厅以《关于就湖北省“十一五”农村公路建设项目申请国家开发银行贷款的函》向国家开发银行提出贷款申请。为支持湖北省农村公路建设，国家开发银行就农村公路贷款问题开展了一系列研究和开发工作，通过与湖北省交通厅的多次座谈和现场调查，共同探索现行体制下农村公路发展的途径，以推进农村公路建设的进程。经过国家开发银行总行2006年第6期贷款委员会审议，同意有条件承诺贷款50亿元，贷款期限20年（含宽限期3年）。另外30亿元贷款，待项目贷款条件成熟后另报。湖北省交通厅承诺以湖北省高速公路通行费收费标准提高10%的收费权作质押担保，同时承诺以交通规费或“费改税”后财政划拨的交通专项资金偿还国家开发银行贷款本息。
三、项目资本金来源可靠性分析
（一）可靠性分析
在资本金的构成中，交通部农村公路建设补贴资金523000万元，占资本金的比例为33.5%，各地市自筹资金1037810万元，占资本金的比例为66.5%.
（1）交通部农村公路建设补助资金523000万元
交通部制定的《农村公路建设发展规划》中明确，在“十一五”期间国家每年用于农村公路的建设资金在200亿以上。该笔资金通常以投资补助的形式补贴各省公路建设，湖北省申请将通村公路（通达工程）4600公里、通行政村沥青（水泥）路45000公里、农村公路渡口改桥27000延米列入交通部投资补助计划，交通部已原则同意。根据现行补助标准，通村公路（通达工程）每公里补助10万元，通行政村沥青（水泥）路每公里补助10万元，农村公路渡口改桥每延米补助1万元。以上三项可落实交通部农村公路建设补助资金523000万元。
（2）各市州自筹资金1037810万元
本项目覆盖湖北全省16个地方州及林区，按湖北省目前的运作模式，农村公路建设由地方人民政府负责，其中乡道由所在乡（镇）人民政府负责，村道在当地政府的指导下，由村民委员会按照“村民自愿、民主决策、一事一议”的方式组织建设。项目沿线征地拆迁、青苗补偿、路基工程所需资金均由相关地（市、州）政府筹集投入。省公路管理局负责核定单项工程形象进度，依据项目建设进度及资本金到位情况按比例拨付补助资金。
农村公路建设是建设社会主义新农村的重要内容，是湖北省各级政府的工作重点。目前湖北省交通厅与省政府拟采取以下措施增强地方政府自筹资金的出资能力。
1.争取省人大立法，从各级地方财政收入中拿出一定比例资金用于农村公路建设和养护。
2.将农村公路建设规划纳入各级党委、政府建设社会主义新农村的整体规划之中，把部门建设的目标变成政府管理目标。
3.捆绑使用以工代赈、扶贫资金、对口支援资金和社会捐资等各方面资金用于农村公路建设和养护。
4.交通、水利、厂矿等重点工程施工便道与通村公路规划结合起来统一组织实施。
5.在城市近郊，通过增值土地置换，筹集农村公路建设资金。
（二）风险分析
本项目需要地方政府落实的自筹资金较多，落实存在一定的难度，湖北省交通厅对农村公路项目的规划、建设、监督管理、收费等全过程负责，对项目的实施和落实地方自筹资金有一定优势。为确保地方自筹资金的落实，各级政府的投入及动员社会各方力量是前提。
四、项目市场分析
本项目为公益项目，不收费，需要从湖北省全省收费公路范围总体考虑市场风险。
（一）湖北省客货运输状况和经济发展水平
湖北省是我国重要的交通枢纽省份，地理优势、产业优势明显。国家公路交通干线在湖北境内纵横交错，起着连接东西、贯穿南北的重要作用。湖北省公路交通一直呈持续发展的趋势，“十五”期间，湖北省公路完成旅客运量、客运周转量、货运量、货运周转量为30.4亿人次、1610亿人公里、15.5亿吨、1144亿吨公里，分别较“九五”增长14.3％、22.6％、10.7％和17.7％；根据趋势预测至2010年，湖北省客运量、客运周转量、货运量、货运周转量可达7.93亿人次、503亿人公里、4.2亿吨、3485亿吨公里，对道路的使用需求非常大。
（二）收费标准的分析确定
1.高速公路项目
目前湖北省高速公路现行收费标准为0.4元/公里（标准小客车，下同）。与周边省份收费标准处于同一水平，低于沿海经济较发达省份。影响收费标准变化的因素主要有项目的建设投资规模、贷款期限、还款要求、交通量和道路使用者受益及经济承受能力等。参考目前全国高速公路平均收费标准及湖北省经济增长水平，收费标准有一定的上调趋势，但涨幅不会过大。
2.一、二级公路收费标准
湖北省现有一、二级公路收费标准为0.25元/公里，与周边省份相比，有一定的上调空间。
（三）风险分析
随着建设社会主义新农村战略的实施，湖北省经济发展速度将进一步加快，人们的经济活动和交通出行也会更加频繁，因此本项目的建设对于湖北省收费公路交通量的增长具有一定的促进作用。项目市场风险表现主要有以下两点。
1.由于预测时间较长，区域内交通量的实现程度、实现时间有一定的不确定性。
2.现有公路收费标准虽具有上调空间，但随着公路网结构的完善和经营模式的变化，收费标准上调的幅度和实现的时间有一定的不确定性。
五、项目偿债能力分析
（一）还款资金来源
本项目贷款由交通厅统借统还，还款来源为交通厅综合收入，包括通行费收入、规费收入，以及湖北省政府给予优惠政策所产生收入等等。
目前，为解决该省农村公路建设资金问题，省政府拟给予一定的优惠政策，主要有以下几个方面：
1.将全省高速公路收费标准提高10%，由此产生的增收部分专项用于农村公路建设，2005年湖北省高速公路收费总计约31.5亿元，则该部分资金今后每年至少可达3亿元。
2.省交通厅拟报请省政府批准，以2005年度全省经营性收费高速公路营业税收入总额为基数，将以后年度营业税收入增加部分予以返还，专款用于农村公路建设。
3.暂缓交纳水利基金（应上缴省财政并由其支配），应缴部分用于农村公路建设。
2、3两项每年可筹资金约0.7～0.8亿元。
（二）还款能力测算
项目自身无还款能力，贷款偿还能力测算为交通厅综合还款能力测算。
1.测算原则
（1）测算根据交通厅近几年收支水平进行预测。
（2）在测算中综合考虑了包括交通厅现有项目、本次农村公路建设项目、“十一五”拟建高速公路和干线路网项目在内的总体出资情况和负债情况。
（3）在测算中充分考虑了省交通厅在公路（含农村公路）管理和养护方面的各项支出。
（4）项目贷款期限的测算以20年（含宽限期3年）考虑。
（5）对于偿债能力的测算主要使用“可用资金”这一指标，其含义是指交通厅的规费（含通行费）收入之和扣除事业支出、养护工程与征收管理支出、客货运场站等设施建设支出、运输行业管理支出、当年除本项目外的还本付息额和其它支出后的剩余部分，由交通厅自由支配，可用于本项目的还本付息及当年建设项目资本金。
2.交通厅综合偿债能力测算
2005年底湖北省公路项目中长期负债余额429亿元，其中交通厅负债141.9亿元，所属公路管理局及项目建设单位负债284.1亿元。按照省政府统贷统还政策，上述负债都需要由交通厅安排规费和通行费收入偿还。依据交通厅1999-2005年的实际收支、在建及“十一五”期间拟建项目负债情况预测，由于需集中还款等原因，交通厅在2011年～2014年存在一定的还款压力，可用资金的88%需用来偿还本项目贷款（最高为2011年，需90%），2015年后，随着公路目标建设的实现和交通规费、通行费的持续增长，预计资金支出及还款压力逐渐减小，保证偿还贷款和项目持续建设能力逐年提高。
（三）风险分析
项目自身无还款能力，项目贷款偿债资金来源为交通厅综合收入。近年来，湖北省公路建设任务较重，交通厅负债增长比较迅速，并且“十一五”期间贷款余额将进一步增长，随着建设社会主义新农村战略的实施，湖北省政府为解决农村公路建设资金及贷款偿还问题，拟出台一系列政策增加交通厅的收入的措施，湖北省经济发展速度将进一步加快，但通过测算，交通厅2011年至2014年还款压力仍然较大。
六、融资方案建议
面对空前规模的修路运动，湖北省农村公路建设必须形成并逐步完善以政府为主体，多渠道、多层次、多元化的投融资体系。针对湖北省农村公路实际情况，建议湖北省交通厅在“十一五”农村公路建设中应关注以下内容。
（一）以信用建设为基础，发挥组织优势，强化风险意识，规范和健全“借、用、还”机制，提高交通依法行政能力。
信用建设的基本原则对信用法律制度的创立和整个信用体系的建设实践起着至关重要的统率作用。坚持以下几具关键点将有利于推进湖北省农村公路建设：
一是立法先行。结合各县市实际情况，修订或制定地方性法规，配套制定相应的政府规章，形成比较完备的湖北交通地方法规规章体系，防止出现政出多门、各行其是的混乱格局。
二是示范激励。从信用结构来看，由于农村公路项目不能收取通行费，自己本身无还款能力，政府信用就成了关键，因此，加强信用体系建设，必须坚持以重塑政府信用为重点，充分发挥地方政府信用在整个信用建设中的无可替代的示范激励作用。为此，政府职能的基本定位要迅速从“权力政府”转变为“责任政府”，强化风险意识，加强行政执法监督，解决好依法行政，诚信行政的问题；要将信用环境的建设列入地方政府政绩考核目标，规范和健全“借、用、还”机制。
三是“德”、“法”并举。经济信用的培育很大程度上有赖于伦理信用的推动。因此，要通过各种方式和途径不断地强化各级政府及其公职人员的信用观念和信用意识。然而，今天的信用缺失很大程度上也离不开制度缺陷。我们的经济活动事先没有透明可靠的信息可供查询，事后对犯规的人又缺乏有效的制裁，在这样的制度环境下，伦理信用与经济信用的流失是十分自然，并且难以完全避免的。所以，加强社会信用体系建设，除了必须高度重视“德治”，即不断强化对社会主体的信用人格教育培养之外，还必须特别突出“法治”，即努力形成完备的法律体系与必要的制度安排，严惩各种形式的失信行为。
（二）转变思想，坚持多元化发展，多渠道筹集资金。
“要想富先修路”，但目前在广大农村地区，作为干线路网支撑的县际公路和农村公路发展相对滞后，总量不足，资金问题是农村公路建设的主要瓶颈，建设资金来源一直窄且难。政府财政投入仍然是农村公路建设的主要融资方式，但要发展农村公路建设，单靠政府投放和老百姓自己掏口袋有如杯水车薪，远不能满足资金需求。因此，寻找一个稳定的资金来源是探寻农村公路建设融资方式的目标。
1.增加政府财政投入方式，提高农村公路建设项目的资本金比例，减少公路部门的债务压力。
（1）允许发行地方政府债券。我们可以借鉴国外地方政府债券融资的成功经验。在美国，地方公路建设的主要资金来源于地方债券，地方债券以地方税收及其他经常性收入作为偿债资金来源，而对经济效益好的项目则以项目收入作为偿债资金来源。在我国，应建立规范的地方政府公路债券制度，允许地方政府发行统一的债券筹集地方公路偿债资金。这是因为要彻底解决公路债务问题就必须扩大地方政府的偿债责任，发行地方政府债券可以分散政府债务风险和财政风险，而且我国居民储蓄的持续增长是地方政府发行统一的债券筹资的物质基础。允许地方政府发行统一的债券筹集地方公路偿债资金，增强地方政府还债与发展能力，是有效避免债务风险和财政风险，加快地方公路建设的有效手段。
（2）增加财政补贴，实行民工建勤。民工建勤是社会办交通的重要手段，依据《公路法》组织动员农民改善自己的生存和生活条件，在我国有很多成功的例子。《中华人民共和国公路管理条例》也明确提出了公路建设可以采用民工建勤的方法。因此，对于湖北省的农村公路建设可以大力推行这一办法，同时政府部门依据有关条例对民工实行补助。
2.筹集民间资金，提高民间投资积极性。
传统的农村公路建设一般遵循“谁受益谁修建”、“自己路自己修”的原则，发动村民主动捐款修路。由于这种捐款既没有回收也没有回报，使得本来就经济困难的农民燃不起捐款的热情，因此“搭便车”现象普遍。而且村民捐款数量多少不定，一般为小额捐款，很难筹集大笔资金。这就需要改变从村民手里拿钱的方式，改捐款为借款。村民借出去的钱不仅能收回，还能把自己盼了多年的路修好，同时还可以通过拍卖路桥冠名权、出让林地使用权等方式激起村民的投资热情，既公平又有效。
3.灵活招商引资，推动区域经济发展。
引进内资和外资是区域经济发展的推动剂，能为区域经济注入生命力，是现代经济发展的重要手段。湖北省各县市应根据各自不同的优势招商引资，发展公路建设，发展经济，包括农产品、矿产资源、旅游资源等优势。
生产特色农产品的地区可以此吸引外来资金，发展当地经济。旅游资源丰富的地区可以以开发当地旅游资源的一定权力作为筹码，鼓励并吸引外来资金在当地投资修路。矿产资源在丰富的地区也可以一定的矿产资源开发权，来换取当地的公路建设和经济建设。
招商引资是有效的融资方式，但在使用以资源换公路的策略时，一定要把握好“度”的问题。如果外来资金对当地的资源掠夺过度，就会影响该地区经济的可持续增长，因此，在制定这方面的策略时要有远见，要权衡利弊大小后谨慎行事，政府在这方面起重要作用。
4.探讨农村特色的BOT、BT融资
公路建设BOT方式是指政府授予项目投资者以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营公路建设项目，并准许其通过融资建设和经营公路建设项目，并准许其通过收费或开发沿线服务设施的经营以清偿贷款，回收投资并赚取利润。特许权期限届满时，将该公路基础设施项目无偿移交给政府。
BT意为“建设-转让”，是由国内外投资商从委托人手中获得建设公路基础设施的特许权后投资建设，竣工验收完成移交国家，由国家在约定年限内分期分批偿还投资商投资本息的方法。
目前我国BOT的相关投资法律体系还不很完善。但作为一种在国外已被证实是非常有效的新型融资方式，不仅应在我国的高速公路和城市道路建设中积极运用，而且也应在我国的农村公路建设中积极探讨。
（三）加强制度建设，确保农村公路项目建设的顺利实施和工程质量。
为了确保农村公路的顺利实施并竣工，省交通厅应该设计一套完整的确保地市自筹资金投入农村公路的管理办法。在采取动态管理的方式，保证项目的地方配套资金到位的同时，注重工程质量，强化资金监管。
1.落实高速公路收费标准提高10%的增收部分的具体运作模式
虽然湖北省政府以会议纪要的形式决定将全省高速公路收费标准提高10%的增收部分作为农村公路建设专项资金，但由于该项资金省交通厅不掌握，涉及省高速公路集团有限公司和一些独立项目法人公司，资金的扣除和运作模式有一定难度，建议由省政府进行协调，尽快确定高速公路收费标准提高10%的增收部分用于农村公路建设的具体模式，将该项资金落到实处。
2.研究制定农村公路资金使用管理办法
省人民政府明确：湖北省交通厅要会同有关部门研究制定一套农村公路建设、资金、质量、养护管理办法。我们认为，这项工作是非常必要的。
（1）湖北省农村公路建设任务主要在2010年前，由于在此期间无法筹措到足够的省补资金，需要银行贷款予以支持，因此，项目建成后，仍需继续筹措还款资金。由于农村公路不收取车辆通行费，因此，其贷款属于财政负债性质，在农村公路资金使用管理办法中应该明确其偿还资金的来源、规模等，并纳入省级预算管理。
（2）农村公路的管理体制在地方人民政府，由于不收取通行费，只能靠掌握的养路费用于养护，随着农村公路的大规模建设，地方人民政府根本无法完成所承担的养护任务。农村公路建设是一个方面，养护也是一个重要的方面。管理养护主体不明确、责任不落实，养护资金缺少稳定渠道、投入严重不足，养护机制缺乏活力、养护质量不高等，直接影响农村公路正常使用、行车安全和长远发展。因此，适当改革养护管理体制，建立稳定的养护资金渠道，才能保证建成的农村公路发挥应有的作用。
3.研究制定增加省补资金标准的预案
按照省政府的决定，对纳入省规划内的通村公路建设项目，统一按10万元/公里的标准进行补助。我们认为这样可能会造成经济较发达的平原地区造价低，补助比例高，而相对经济欠发达的山区的补助比例低的现象。综合分析目前的方案，预计对于一些欠发达地区、建设难度大的山区和建设任务重的地市，资金落实将出现困难。会出现以下问题：拖欠施工单位建设资金、项目无法建成、减少建设规模，无论哪种情况都会影响整体建设进度。
因此，建议做好调整省补贴标准的预案，并充分考虑如下情况：增加单位里程投资规模；各地市资金筹措能力；各地市建设任务。真正将省政府的决定落到实处。
4.分阶段用足用好财政补贴
建议省交通厅公路局负责对农村公路建设和养护管理进行检查和指导，并组织相关人员按规定比例进行抽查。对县、乡公路建设，按项目执行前、执行中和抽验后分别拨付30%、50%和20%的办法执行；对村道公路建设补助款采取实施前拨总量的30%，实施过程中拨50%，项目完工并经检查验收合格后拨付剩余的20%资金。
5.精心组织实施，严格工程质量监控
农村公路修的好不好，工程质量是关键。建议对农村公路建设实行倒计时制度，将年度任务分解到每季度、每月、每周，落实到项目，细化到人头。县委、政府建立季度汇报、亮点展示、定期通报制度，并与干部政绩考核挂钩，确保工程建设高效率、高质量。同时全面落实工程招投标制度和质量终身负责制，县上统一制定标准，做到规划设计、建设标准、材料管理、检查验收“四统一”；在建设中实行领导和工程技术人员包质量的双重责任制，健全多层次、全方位的监理、监督体系，各乡镇由一名领导挂帅，选取人民代表、村委会中坚持原则、有一定经验的同志和县通乡办对每条路派出的工程监理人员组成质量监理、监督组，严格工程质量监控。
6.探索农村公路养护管理新机制
养护管理的根本问题在于体制和资金。首先，目前农村公路的养护体制是不太适宜的，应该进行一定范围的改革，可以纳入省公路局的管理范围，也可以由地市、县管理，但农村公路的养护队伍和管理机构必须是专业或准专业的，必须有一套完善的规章制度保证路况标准。其次，农村公路养护的最大障碍是缺乏资金，而财政资金在养护方面是责无旁贷的，靠“一事一议”等，只是权益之计，必须明确财政资金在养护方面的作用，坚持实行“建、管、养”并举的原则。
结束语
湖北省交通厅作为国家国家开发银行的优质大客户，国家国家开发银行对湖北省交通厅拟投资建设的项目提供金融服务是一项系统工程，非本建议书所能完全涵盖，国家国家开发银行将根据不同阶段的具体需求提供相应的金融服务，并希望与湖北省交通厅充分交流与互动，最大限度地提升金融服务的效能，为湖北省交通行业作出应有的贡献。（收稿日期：2006-06-10）
