——对交通财会管理系统模式的思考之二
［摘 要］本文进一步探讨在交通公共政策的制度基础和运行机制中，如何构建为交通公共政策服务的交通财会管理系统，运用系统科学原理，从系统运行规律着手，论述了交通财会管理系统的运行规律、目标模式、结构模式和运行模式；进一步论述了交通财会管理系统是以省级政府交通主管部门为主的管理系统，是省级政府交通经济管理巨系统的一个子系统，功能应该定位于国有资本的管理尤其是新建交通基础设施的资本管理。
［关键词］交通财会管理系统 自组织系统 复杂巨系统 资本管理
在交通公共政策的制度基础和运行机制中，交通财会管理系统处于重要地位，是交通公共政策运行的重要信号源，又是交通公共政策作用的利益反映与调节器，如何构建为交通公共政策服务的交通财会管理系统，这是本文要进一步探讨的问题。本文以下论述所指的交通财会管理系统，仅指以省级政府交通主管部门为主的交通财会管理系统。
在交通公共管理大前提下，交通财会管理系统是交通公共政策的制度基础，其性质是为交通公共政策服务的，是交通公共管理系统的子系统。交通财会管理系统的运行遵循什么样的规律才能达到为交通公共政策服务的目的，交通财会管理系统要成为什么样的模式，才能达到为交通公共政策服务的目的？作者认为，交通财会管理系统要从系统运行规律着手，进而从目标、结构、运行三个方面来考虑其系统模式。
一、交通财会管理系统的运行规律
（一）交通财会管理系统应该按照自组织系统的规律来运行
在系统科学理论里，组织分为自组织与被组织（或者是他组织）。协同学的创始人哈肯准确地定义“自组织”为：“ 如果一个体系在获得空间的、时间的或功能的结构过程中，没有外界的特定干涉，我们便说该体系是自组织的。这里‘特定’一词是指，那种结构或功能并非外界强加给体系的，而且外界是以非特定的方式作用于体系的。”反之，在外界特定干涉和介入之下形成的组织称为被组织。系统科学认为，被组织也是可以按照自组织系统规律来运行的。
首先，自组织是一个具有耗散结构的系统。所谓耗散结构（dissipative structure），是指“包含多组分多层次的开放系统处于远离平衡态时在涨落的触发下从无序突变为有序而形成的一种时间结构、空间结构或时间——空间结构。”
其次，自组织是一个具有协同作用的系统。所谓协同作用，是指系统内各个子系统之间的共同工作使系统从无序走向有序的相互作用。自组织还是一个不断从渐变向突变发展的系统。
从远离平衡的多组分多层次的开放系统特征来看，交通财会管理系统是具有耗散结构的系统，也是具有子系统相互协同作用的、能够从渐变向突变发展的系统。交通财会管理系统的运行证明，它是一个开放的系统，其持续产生的能量流、资金流、信息流，是与国家经济管理其他子系统相互交换的。尤其是它的能量流、资金流、信息流，在预算管理的支配之下，不断地从无序走向有序，不断地从不平衡走向平衡、又从新的不平衡走向另一个新的平衡，并且能够从渐变向突变发展，循环往复不已。
（二）交通财会管理系统应该按照开放的复杂巨系统规律来运行
系统科学的理论发展到今天，我国以钱学森为首的一大批科学家，按照系统规模大小，把系统划分为小系统、大系统构成的简单系统和巨系统，而一切巨系统都是自组织系统。再考虑复杂性因素，又有简单巨系统和复杂巨系统之分。社会经济系统就是最典型的复杂巨系统，其组成不仅多层次而且分区域，相互之间结构复杂、关系复杂、种类复杂。后来，又提出开放的复杂巨系统概念，在社会经济系统中，国家经济管理子系统也是开放的复杂巨系统。交通财会管理系统作为国家经济管理系统的一部分，理当为开放的复杂巨系统。
对开放的复杂巨系统的运行规律，我国科学家首创了综合集成法。中国科学院院士、研究员戴汝为指出：“综合集成法，就其实质而言，是将专家（各种有关的专家）、数据和各种信息与计算机技术有机结合起来，把各种学科的科学理论和人的经验知识结合起来，采取人机结合、以人为主的方式对开放的复杂巨系统的有关问题进行研究和处理。”经过研究和实践，综合集成法进一步发展为“人机结合、从定性到定量的综合集成研讨厅体系”。综合集成研讨厅体系不但强调专家个体以人机结合的方式进行工作，而且要把多个专家组织起来，形成专家群体，通过研讨的方式共同对问题进行研究。
事实上，随着财税体制改革步步深化而出现的国家部委财务管理集中化的新发展趋势，这种综合集成研讨厅体系开始付诸实践了。目前，国内大型会计电算化软件公司认为政府财务管理正在进入全面信息化时代，即政府财务管理将与电子政务有机融合，以财务为核心，加强政府预决算管理、资金管理，并与财政、内审、人事、行政、“十二金”工程等电子政务工程有机结合，实现财务部门与其他业务部门间的协同办公。他们还提出了“上下级财政一体化，同级财政一体化，单位内部财务信息的一体化。预算、核算与决算一体化是政府财务管理走向全面信息化的必然途径。”可以预料，政府部门集中管理的迫切需求与软件公司的升级开发之间的互动，势必迅速地推动政府财会管理系统全面地实现新一代的综合集成式的信息化。交通财会管理系统应该在这新的全面信息化的过程中，得到升级更新，方能适应今后国家改革之后的财政管理体制。
（三）交通财会管理系统应该按照财权与事权相结合的系统规律来运行
在十六届五中全会通过的“中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议”中指出：“合理界定各级政府的事权，调整和规范中央与地方、地方各级政府间的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制”，“继续深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理制度改革。实行有利于增长方式转变、科技进步和能源资源节约的财税制度”，“深化投资体制改革，完善投资核准和备案制度，规范政府投资行为，健全政府投资决策责任制度”。这几段话，明确地揭示了财权要与事权相匹配、相结合的规律。
交通财会管理系统是省级地方政府财税体制的一个重要子系统，它的运行也应该遵循财权与事权相匹配、相结合的规律。省级地方政府承担着繁重的公共管理的服务职能，在相当长一个时期，首要任务是提供支撑经济发展的、完善的、必要的交通基础设施。而规划、建设交通基础设施是省级地方政府交通主管部门的投资任务，也是交通主管部门代表省级地方政府的投资行为。省级地方政府的财权肯定要与此事权相匹配、相结合，具体体现在交通主管部门，交通财会管理系统作为省级地方政府管理系统的一个子系统，既要与中央部委相衔接，又要与地方政府的财政部门相连接，形成一个相互协同的、和谐运行的完善系统。
二、交通财会管理系统的模式概述
（一）交通财会管理系统目标模式
自组织系统呈现的整体性，或者叫做整体突现性质，即其各个组分和层次按照一定方式组成系统之后，整体表现出来的新性质，是原先固有的一个个组分和层次所不具备的。从这个整体突现原理出发，可以确立交通财会管理系统目标模式。这个目标，是分散的交通财会人员、分散的核算、分析、预算、监管等层次所不能具备的。
交通财会管理系统要真正成为交通公共政策作用的利益反映与调节器，服务于交通公共政策的运行机制，最主要的目标是以公开、公平、公正为原则，以会计诚信为根本，着重于真实完整地核算交通财务资金，全面实施资金收支预算管理，有效监督交通财务资金的使用，为交通公共政策提供决策分析，从而为实现交通公共政策调节各方面利益分配发挥自身的作用。
（二）交通财会管理系统结构模式
交通财会管理系统属于开放的复杂巨系统，必须要有贯穿纵横的、多功能的、分区域的、分部门的系统结构。交通财务管理系统的结构又是由其目标模式所决定，即为交通公共政策提供决策分析，从而能够实现交通公共政策调节利益分配的目的。
从系统功能上， 交通财务会计核算系统、交通财务收支预算系统、交通财会监督管理系统、交通财务决策分析系统，是交通财会管理总系统的四个主要子系统。从系统层次上，省级交通部门财会管理系统、交通事业单位财会管理系统、交通建设财会管理系统、交通区县财会管理系统、交通基层财会管理系统，是交通财会管理总系统的五个主要子系统。系统功能子系统与系统层次子系统纵横交错，相互作用，能够为交通公共政策发挥调节作用形成一个深厚而广泛的财会信息源基础。
（三）交通财会管理系统运行模式
对于开放的复杂巨系统，按照从定性到定量的综合集成法，即集专家智力、信息资源、微机网络于一体，才是有效的运行模式。交通财会管理系统是国家宏观经济管理的复杂巨系统的子系统，是在系统开放的条件下运行的，其能量流、资金流、信息流与其他子系统相互作用，是不可能孤立的。尤其是交通公共政策是面向社会公众的，更不可能是封闭的。
立足于交通公共政策，交通财会管理系统运行势必以现代计算机网络技术为基础，以现代管理信息系统为骨架，以网络互联、人机对话的布局为操作方式，纵向与国家财政、交通主管部门、各所属行政事业部门、直属企业相连，横向与省级财政部门相连，不仅要将交通财会人员的财会核算管理，而且还要将各方面财会、金融等专家的智力，完全纳入开放的、共享的、复杂的经济管理巨系统。只有这样，才能达到交通财会管理系统的目标，为制定和推行交通公共政策奠定深厚的财会制度基础。
三、构建交通财会管理系统的资本管理功能
按照上述目标模式、结构模式和运行模式，本文所论的交通财会管理系统是以省级政府交通主管部门为主的管理系统，是省级政府交通经济管理巨系统的一个子系统。这个系统的主要管理目标在于真实完整地核算交通财务资金，全面实施资金收支预算管理，有效监督交通财务资金的使用，为交通公共政策提供决策分析。这里所说的资金，不是企业经营的资金，而是指初始投入、形成国有资本金的资金，既有投入新建交通基础设施的资金，又有投入维护现存交通基础设施的资金，两部分资金形成了交通基础设施实物资产，并体现为国有资本金的价值形态。这就决定了交通财会管理系统的功能，应该定位于国有资本的管理。以下论述重点是投入新建交通基础设施的资本管理。
（一）为何交通财会管理系统具有资本管理功能
1.财务会计管理的实质就是资本管理
上世纪八十年代，我国著名会计学家杨纪琬、阎达五教授曾提出了“会计管理活动论”，提出了“价值链会计”的概念。所谓价值链会计，亦即通过会计管理，收集、加工、存储、提供并利用会计信息，实施对企业价值链的控制和管理。上世纪末，阎达五、杜胜利教授又进一步提出了“市场经济条件下会计管理的实质和核心是资本管理”的著名论断。我国会计工作是包括财务与会计在内的混合体制，即财务、会计的机构、人员、管理均混为一体的体制机制。实际上，上面的论断就等于是说“市场经济条件下财会管理的实质和核心是资本管理”。
2.出资所有者资本管理是和企业管理者资本管理不同的资本管理
随着走向现代企业制度，资本管理也呈现出两种互有差别又互相联系的类型。企业法人财产权的明确，企业存在自身的资本管理，就是以资产保值增值管理为其核心，独立核算，自主经营，自负盈亏，自我发展。同时，出资人所有权的明确，国家或者其他投资人也存在自身的资本管理。从国家政府的角度来讲，就是从宏观、中观、微观三个层次，建立国有资本管理、出资所有者资本管理和出资所有者资本控制的完整体系。从产权角度来看，出资所有者的资本管理包括：资本投资和调整配置，形成出资人与企业法人的产权关系。资本经营及其保值增值，维持出资人与企业法人的产权关系。资本运作及其重组并购，又会改变出资人与企业法人的产权关系。当然，出资所有者资本管理是和企业管理者资本管理紧密相联系的，不再详述。
3.交通财会管理系统功能实质是出资所有者资本管理功能
交通财会管理系统是以省级政府交通主管部门为主的管理系统，其资本管理的功能取决于交通主管部门所承担的职责和任务。“八五”、“九五”、“十五”三个规划期中，国家大规模地进行了交通基础设施建设，取得了显著成效。“十一五”规划期，“加强基础产业基础设施建设”仍然是一个重要任务，还要“加快发展铁路、城市轨道交通，进一步完善公路网络，发展航空、水运和管道运输”，“形成便捷、通畅、高效、安全的综合交通运输体系。”出于公共管理的需求，省级交通主管部门代表政府进行交通建设的投资行为，从资本投入的初始阶段到资本运营阶段到资本重组盘活阶段，都肩负着资本管理的职责。
（二）何谓交通财会管理系统的资本管理功能
1.交通财会管理系统的资本管理主体
资本管理是有不同的管理主体的。对于企业法人而言，它的管理者就是其资本管理的主体。对于交通财会管理系统而言，谁是管理的主体？在中央关于制定十一五规划的建议中，明确指出：“深化投资体制改革，完善投资核准和备案制度，规范政府投资行为，健全政府投资决策责任制度。”这段论述是在政府作为投资主体的前提下才成立的。谁投资，谁负责，毫无疑问，政府应当作为所投入资本金的管理主体，要为本地区交通建设投入资本的决策和运营负责。
交通职能部门是省级政府交通建设规划、交通行业管理任务的具体执行者，交通财会管理系统是交通经济管理系统的一个子系统，运行其中的资本金就是财会管理的重要对象。这些资金不仅来自地方财政所创财政收入，而且还来自中央财政通过地方财政的拨款补助。换句话说，在政府领导的主导之下，交通职能部门与地方计划、财政、审计等部门共同行使资本管理权。很明确，地方政府不仅是交通基础设施的投资主体，而且是所投入资本的管理主体，具体行使资本管理的是地方计划、财政、审计部门与交通职能部门。因此，交通财会管理系统的资本管理主体就是省级地方政府。
2.交通财会管理系统的资本管理目标
人民政府主要的职能是要为社会公众服务，通过公共政策实施，进行社会公共管理。提供完善的交通基础设施，就是政府公共管理职能的一个重要方面。为此，政府要制定和实施交通建设的长远规划和计划，要筹措巨额资本金进行交通基础设施建设投资，管理维护好交通基础设施。
政府交通职能部门具体实施交通建设的长远规划和计划，与计划、财政部门一起，交通财会管理系统具体行使资本管理权，主要管理目标是有效使用政府资本金，以完善的交通基础设施造福于社会经济发展，发挥其最优的社会效益，从而使资本投资效益最大化。与企业管理者追求的资本投资效益有所不同，政府交通建设投资不是追求直接的最大利润，而首要的是社会效益的最优化，立足于社会效益促使企业效益普遍提升，落脚于社会经济的整体发展，最终达到自身的最佳的资本投资效益。
3.交通财会管理系统的资本管理方式
省级地方政府作为资本管理主体，掌握有综合集成的手段以施之于资本管理。对政府交通建设资本金的投入、运用和调整配置，可以通过建设规划、投资计划、预算管理、资本控制、资产监管等等方式，进行综合性管理。其中，各个子系统之间的能量流、资金流、信息流均在其管理范围。这种管理系统本质上仍属于自组织系统，其支配性的要素就是资本是为公共基础设施而投入和运行的，系统整体要围绕这个要素有序运行。
对于交通财会管理系统而言，重点在于资本的初始投入阶段即建设阶段，要保证资本能够准确地、完整地、及时地投入到交通建设项目中。为此，在资本管理上应以内部控制为原则，采取资本金决策控制、货币资金控制与出资资本控制相结合的管理方式。一是资本金决策控制，在政府规划与目标统驭之下，交通职能部门与计划、财政、审计部门共同实行年度投资计划、年度支出计划、年度资本金预算“三计划”统筹安排；二是货币资金控制，在财政资金到达后资金拨付实行建设进度、投资进度和资金预算进度“三进度”协同安排；三是出资资本控制，实行按年度决算审计核定、到位实收资本核定、资本投资社会绩效核定的“三核定”综合评价。通过上述三个方面的资本管理，达到建立交通基础设施资本产权体系、确立国有产权（股权）为主的管理关系。
（三）保证交通财会管理系统的资本管理功能
1.维系交通财会管理系统的资本流动
交通财会管理系统是一个开放的系统，其持续产生的能量流、资金流、信息流，是与政府及其交通经济管理其他子系统相互交换的。资本流动体现在使用价值方面就是能量流，体现在价值方面就是资金流，体现在数据方面就是会计信息流。资本不断流入流出，才有交通财会管理系统的耗散结构，才有其自组织系统的有序运行。而资本的不平衡态是流动的根本动力，也就是系统生命的源泉。当然，在某一个特定的时点，可以截取“流”的断面，观察资产、负债和净资产的存量状况。这动态和静态两方面是对立统一的，但动态则总是绝对的，静态毕竟是相对的。
在政府经济管理巨系统中，一方面，只要还有交通财会管理系统这个子系统存在，为了维系它与其它子系统的能量流、资金流、信息流持续交换，就势必要保持它的资本流动。另一方面，交通财会管理系统是其中的一个子系统，与计划投资、财政预算、审计监管等政府管理部门是密不可分的，共同构成政府对资本的管理主体，实施对国有交通建设资本的保全和监管。
2.改进交通财会管理系统的子系统功能
（1）关于交通财务会计核算对象问题
在《行政单位会计制度》中规定 “会计核算应当以行政单位发生的各项经济业务为对象，记录和反映行政单位自身的各项经济活动。行政单位的各项资金和财产，均应纳入行政单位会计核算”。其中“各项经济业务”主要指经费支出时所发生的各项经济业务。针对行政单位自身的经费开支，这样规定是恰当的。
实际上，省级交通主管部门承担了规划、建设、养护交通基础设施的任务，即有代表地方政府出资的投资行为，或者说承担了大规模进行交通公共建设的事权，势必要产生地方政府出资的经济业务及其资金流。这部分财政拨款不属于经费性质，基本上是按照基建财务管理要求进行基建会计核算，每年终了还要进行地方级和中央级基建财务决算。除此而外，有的省级交通主管部门，还直接进行了融资，尤其是承担了向金融机构贷款举债的任务。这就意味着，在省级交通主管部门中，从资本金到负债，已经存在大量的资金活动，需要进行会计核算。
这样，在省级交通财会管理系统中，就有了经费资金和建设资金两大类现金流。而一般来说在省级交通财会管理系统中，财会机构只有一个，就涉及到交通财务会计核算子系统要统筹考虑这两大类资金的会计核算。
（2）关于交通财务资本金预算及其绩效问题
在《行政单位财务规则》中规定“向同级财政部门报领经费，并对下一级预算单位核拨经费的行政单位，为主管预算单位”。 针对行政单位自身的经费开支，这样规定也是恰当的。
实际上，省级交通主管部门还有管理交通建设资本金的功能，尤其是重点管理控制初始资本投入的准确性完整性及时性。按照资本金决策控制、货币资金控制与出资资本控制相结合的管理方式，充分运用预算控制手段，管理好政府资本金，是很有必要的。因此，应当构建政府资本金预算与交通建设单位全面预算相结合的资本金预算管理体制，纳入部门预算体系，从资本金拨付、实收资本确认、资本投资社会绩效，进行完整的监督管理。
这样，在省级交通财会管理系统中，不仅有了经费收支的预算管理，而且也有了建设资本金的预算管理。而一般来说在省级交通财会管理系统中，财会机构只有一个，就涉及到交通财务会计收支预算子系统，要统筹考虑这两大类资金的预算管理。
（收稿日期：2006-03-22）
[作者简介] 禹培文，男，汉族，重庆市人，中共党员，1948年出生，大学本科，高级会计师，现任重庆市交通委员会助理巡视员。从1972年开始从事交通财会工作至今，曾任重庆市交通局、重庆市交通委员会财务处副处长、处长。1995年，任重庆市交通会计学会会长至今。论文《交通建设资本金运行系统论》获1996年四川省第七次会计科学优秀科研成果三等奖，《论交通建设的财务结构与资本结构及其政策研究》获2001年新世纪中国交通运输业财务与会计学术研讨会三等奖，《交通基础设施资源配置的公共政策选择和执行》获新世纪第三届中国交通运输业财务与会计学术研讨会三等奖。
