一、中美国家审计模式比较
国家审计机关由中央审计机构和地方审计机构组成，审计机关的隶属关系主要取决于各国的政治体制，由于政治、经济、法律等审计环境各不相同，各个国家中央审计机构以及中央审计机构和地方审计机构两者关系也差别较大。
（一）国家审计模式不同
审计模式的一个重要方面是中央最高审计机关的独立程度，而独立程度是通过最高审计机关的隶属关系表现出来的。
1.美国的立法型国家审计模式。美国作为联邦制国家，实行的是议会民主制度，立法、行政和司法三权分立并相互制衡。立法机关建立国家审计制度的目的是强化政府部门的公共经济责任，确保公共资金的合法、有效使用。因而国家审计实质上是用来维系三权分立、互相制衡机制的一个重要手段，这种政治背景使美国推行立法型的国家审计制度。该模式的特征是中央最高审计机构隶属于国家立法部门，由议会领导，并向议会提交审计报告。因而，国家审计机关能够协助立法部门对总统及其下属行政部门独立行使监督权，并为立法部门提供信息，对其宏观决策提供参考依据。该模式的国家审计制度必须以强有力的立法体系和较为健全的法律法规为保障。
2.中国的行政型国家审计模式。我国是社会主义国家，政府担负着规划、调控整个国民经济的职能。立法机关的权力相对较小，缺乏控制国家公共资金合理使用的能力，对政府部门也无监督能力。在这种政治体制下，审计机关只能隶属于政府部门，为政府部门调控国民经济服务，属于行政型国家审计模式。该模式的特点是国家审计机关作为政府的一个部或特别行政机构，能为其服务但无法对其进行监督。
（二）国家审计领导体制不同
1.美国的分级分权型国家审计领导体制。政治体制的联邦制导致了美国采用分级分权型国家审计领导体制。中央和地方分别建立审计机关，各自负责本级政府的审计工作。最高审计机关与地方审计局之间分工明确，没有直接的上下级领导关系和行政隶属关系，有利于更好地为各自权力机构提供良好服务。
2.中国的双重型国家审计领导体制。国家审计署作为我国最高的审计机关，隶属于国务院，对地方审计厅、审计局具有领导和指导权。因而，地方审计机关实行双重领导体制，即受本级政府和上级审计机关的双重领导。审计业务以上一级审计机关领导为主，而行政则受本级政府首长的领导。上级审计机关不仅可以直接向下一级审计机关下达审计工作任务，还可对下级审计机关的主要负责人的任命发表意见。
二、审计模式对审计独立性的影响比较
审计要很好地履行客观公正的鉴证作用，审计人员或机构必须独立于委托人和受托人。完整的审计独立性包括形式独立和精神独立，前者指审计人、被审计人、委托人之间除授权委托书外，不存在任何利害关系和利益关系，该独立性可从组织、工作、经费等各方面直观观察得出结论；后者指一种精神态度，属于审计人员自身素质和职业道德范畴。国家审计机关代表国家进行审计，其独立性主要表现在：审计机关在组织上、人事上和经费上与被审计对象无依存或利害关系。国家审计机关无论采用哪一种模式，要履行其客观公正的鉴证作用都必须具有独立性，但不同模式的国家审计，其独立性的表现形式及强弱不同。
（一）美国国家审计的独立性较强
联邦制美国所采用的立法型国家审计的独立性较强，主要表现在以下两个方面：
1.领导具有超然地位，有效地保证其能独立地开展工作。美国会计总署的最高领导为主审计长，其任命由国会提名审计长候选人并交参议院选举，根据最终选举结果，由总统正式任命；审计长任期时间长，且不得随意罢免，任期为15年，不因政府更迭和国会换届而易人，只有当参议院、众议院两院联合提议并且总统签署命令时才能罢免审计长；审计长工薪待遇高，享受高于一般部长的待遇，审计长退休时薪金不减。
2.有独立的经费来源，确保审计机关有效履行监督职责。美国最高审计机关独立于使用公共资金、承担受托经济责任的行政当局，经费由议会确定，直接向国家预算机关申请所需要的款项，并在自己的职责范围内使用预算拨款而不受政府控制和行政当局的干预。正因为如此，世界上多数发达国家和发展中国家都选择了立法型的国家审计制度。
（二）中国行政型国家审计的独立性较弱
中国行政型国家审计严重影响了审计独立性，与美国相比相对较弱。主要表现在：
1.审计机关的主要负责人地位相对较低。按照我国的法律规定，审计署审计长由国务院总理提名，全国人大决定人选，国家主席任免，任期与政府同届，副审计长由国务院任免。组织上，审计机关隶属于行政系统，与被审计单位共同由一个行政领导人负责，因而审计机关主要负责人的提名和任免，受到本级人民政府的左右和决定，严重影响审计人员的独立性。
2.没有充足独立的专项经费。拥有充足的专项经费是国家审计机关保持良好独立性的重要保证。而我国审计署隶属于国务院，在国务院总理的领导下，主管全国的审计工作。从国家审计所具备的监督职能来看，审计机关与财政部门是监督与被监督的关系。但目前我国审计机关的经费由同级被监督的财政部门审批。经费不独立、得不到保障，就会影响并制约审计工作，难以保证审计机关对财政部门发挥监督作用。
三、创新具有中国特色的国家审计模式
通过中美国家审计模式比较及其对独立性的影响，发现立法型国家审计独立性相对较强。凡选择立法型审计的国家，基本上都是采取“三权分立”的政治结构，而我国是共产党领导下的无产阶级专政的国家，立法、行政、司法之间并非相互制约的平衡关系，不适宜采用美国式的立法型国家审计。但是立法型国家审计模式有值得借鉴的地方。为进一步提高我国国家审计独立性，可在借鉴美国模式成功经验的基础上，创新适合中国国情的国家审计组织机构模式。
（一）建立隶属于人民代表大会的国家审计体制
根据我国国情，人民代表大会作为我国的最高权力机关，行使立法权和重大问题的决策权，并对执行情况进行监督。国务院只是作为国家最高权力机关的执行机关，负责管理国民经济和其他社会工作，并根据宪法和法律，规定行政措施。由于提高最高审计机关的地位可提高国家审计的独立性，我国国家审计机关应采用直接隶属于人民代表大会这一模式，而非隶属于国务院。在人民代表大会内设立一个专职的审计委员会，代替其行使立法和监督权，审计长由国家主席提名、全国人民代表大会决定、国家主席任免。审计机关接受人民代表大会的委托，作为独立的经济监督者对各级政府及其所管辖部门的经济活动进行监督。从而，实现国家审计机关与政府行政机构的完全剥离，在客观上保证审计组织的独立性。
（二）建立人大审计委员会领导下的中央审计机关垂直领导体制
在各级人民代表大会下设立审计院，直接对全国人民代表大会和地方各级人民代表大会负责，使中央和地方审计机关有统一的机构设置，地方各级审计机关接受上一级审计机关的业务领导，在人、财、物等方面实行垂直领导。同时保证审计署和地方审计部门的地位应高于同级政府行政部门，以便能够更好地实施财政预算执行审计活动。审计署对派出机构的任职期限，应长于政府任期。省、市、区级审计机关负责人经审计长提出候选人名单后，由国务院任命。对县级审计机关要因地制宜开展工作，并受上一级审计机关垂直领导。
（三）建立垂直的经费划拨体制
与组织上的垂直领导体制相适应，经费上也实行垂直划拨体制。每年由全国人大指派有关机构核定中央和地方各级审计机关所需的经费总额，统一列入中央预算，财政部将所需款额直接拨付给国家审计院作为专项的审计经费。根据各级人大核准的数额逐级将审计经费核拨到地方各级审计机关，使各级审计机关摆脱各级政府对审计经费的制约，对维护审计机关的独立性、保障审计机关依法有效地履行审计监督职责起重要作用。
（作者单位：河北农业大学商学院）
