［摘 要］本文针对目前基层预算单位编制部门预算中存在的问题分析，就如何提高基层部门预算编制的准确性、完整性和科学性，提出一些建议和设想。
［关键词］基层预算单位 部门预算编制 思考
目前基层预算单位编制部门预算存在预算编制过于粗糙、编制的预算极其宽松；采取的方法仍是粗略估算，尤其是项目预算的编制更是“宽打窄用”，前期工作不到位，预算编制的质量低等问题。比如有的基层预算单位依法理财意识不强，预算编制不科学，存在拍脑袋现象。主要是因为有的基层预算单位日常对部门预算改革宣传的力度不够，认为部门预算改革仅只是改变了预算编制的方式和程序，而忽视了实行部门预算改革的实质是政府职能的转变，是政府为了控制或降低支出增长幅度，减少公共财政支出的重要措施；再加上有的基层预算单位人员变动频繁，管理上侧重于以业务为主，各相关部门人员普遍认为部门预算编制单纯是属于财务部门工作，不愿介入；造成基层预算单位在编制部门预算时无法及时收集到相应的信息基础资料，无法根据本单位本系统事业发展规划合理地编制部门预算，而只能凭借以往编制的经验，结合往年的财务决算数据资料进行大体的估算或象征性地征询各业务部门的意见，进行粗略测算。而实际上对于每一细目预算具体用于哪些人员，什么项目却常含糊不清，对于公用经费尤其是业务经费、会议费、差旅费的答复往往说是去年或这两年已经开支了多少多少，今年起码要多少。
针对当前基层预算单位存在以上几个问题，笔者认为通过以下几方面可予以解决。
一、建立预算编制“回头看”制度，再树预算的权威性。
在严格执行“两上两下”部门预算编制程序的基础上，主管部门审核批复的部门预算细目应与基层预算单位上报的预算细目建立一一对应的关系，年终决算再按批复的部门预算细目逐一落实预算执行情况，将基层预算单位部门预算的编制与执行形成链接，改变基层预算单位预算编制与预算的执行相游离的局面，在预算编制、预算执行和预算结果三环节中形成以预算编制为核心的系统运行状态。例如有的基层预算单位各细目的预算编制数与对应细目的决算数竟然相差几倍甚至好几十倍，预算编制的随意性可见一斑。若每年我们在年终决算编制完毕，再对原预算编制数及相关的测算依据资料进行“回头看”，及时找出预算编制与执行结果的差距及预算编制的漏洞，认真进行原因分析，改进部门预算编制方法，逐渐缩小预算编制与现实的偏差，不仅有助于基层预算单位为下一次科学、准确地编制部门预算提供可资借鉴的丰富经验，进而提高预算编制的准确性和完整性；也有助于基层预算单位加强和完善有关预算编制的制度建设，强化预算编制管理，增强预算编制的计划性和严肃性，从而为下一步国库集中支付的实施和政府收支分类改革的顺利进行夯实基础。
二、建立人员资产数据资料滚动管理库，逐步实现人员经费预算的逐人核定，分类分档核定公用经费。
利用现代化网络技术和信息集成方法，充分建立人员资产资料信息库，人员信息基本资料由基层预算单位负责编集录入，并即时更新，动态掌握，其主管部门通过网络可以随时调用，并只需要设立国家现行的工资政策、社会保障的有关政策、规定和开支标准，形成相对应的政策库，需要时可逐一统计全局每个人员的实际工资数，及相应的社会保障费等人员经费预算。在部分日常公用经费预算的编制可以分类分档按定额编制预算，如对会议费的编制，可根据每年会议计划，编制每一次会议预算经费，也可以依托信息化建设的平台，减少差旅费会议费等部分经费的支出，充分利用在信息化建设上的巨大投资，取得真正的回报，获得应有的成效，进一步提高预算编制的科学性。同时做好日常资料库原始数据的及时收集补充、修改与更新等工作，每年7、8月需要编制部门预算时，不仅能利用这些最原始的数据资料较为准确地进行部分细目的预算，在一定程度上缓解部门预算编制时间紧迫的问题，而且各主管部门的相关部门也能通过网络信息技术时时查询与审核有关预算编制的基础资料。这样一来，各种信息技术的使用不仅可提高预算编制的准确度，而且有助于提升预算编制效率，逐步拓展部门预算的覆盖面，并为预算执行的审查监督和追踪评价创造了良好的基础。
三、拓展基层预算单位实施部门预算管理的范围，将各单位提取的修购基金纳入预算管理，有利于支出的统一安排。
根据《事业单位财务规则》，事业单位按照事业收入和经营收入的一定比例提取修购基金，在修缮费和设备购置费中列支，用于事业单位固定资产维修和购置的资金。各基层预算单位在编制部门预算时已按规定提取，并将该部分资金列入单位的日常公用支出预算。但在实际操作上，有的单位从各自利益出发，往往将每年的购置与维修计划尽可能地列入部门项目预算或一次性的补助专款，而将每年提取的修购基金作为自有资金，用于超预算或没有预算安排的固定资产维修或购置支出，使这部分资金游离于部门预算之外。如此一来，势必造成各基层预算单位在编制部门支出预算时存在项目不足资金有依赖的心理，难以做到周详考虑或是各基层预算单位沉淀相当部分的修购基金，在一定程度上不仅造成财政资金的浪费，而且也容易使部门预算偏离实际，使一部分没有预算安排的项目也有了资金来源渠道。
四、合理制定收入预算，加强各基层预算单位自行组织的其他收入的管理。
目前，基层预算单位资金来源除中央财政拨款和财政预算外资金补助外，还有部分资金来源于单位固定资产出租收入、对外投资收益、银行利息等，资金来源渠道多元化。但在实际工作中存在对上级拨款管得严，其他资金管理较为宽松的现象，其他资金往往年终可直接用于弥补基本支出或作为结余资金，直接按事业结余资金分配，形成单位的福利基金和事业基金，因此各基层预算单位常从本位主义出发，在编制部门预算时，经常不能认真合理测算预算收入，而是以最保守方法或是刻意少编这部分收入。
五、建立考核奖惩制度，提升各基层预算单位编制部门预算的主动性。
在次年批复部门预算中将部门预算编制的及时准确性以及预算编制是否与本部门本系统中短期规划目标相一致作为一项奖惩指标，并制定相应的考核奖惩办法，激励基层预算单位编制部门预算的主动性和积极性，督促基层预算单位将部门预算编制作为一项日常工作来抓，主动在细化预算编制上下功夫，强化预算的约束。这样不仅有助于扭转基层预算单位“重决算、轻预算”的局面，而且有助于基层预算单位编制的部门预算与部门预算的批复、执行等各环节紧紧相扣。
六、成立部门预算编制小组，群策群力做好部门预算编制工作。
部门预算的编制并不是财务部门的独角戏，它是各部门调研沟通的产物，是财务部门与其他部门协调沟通的产物，各种有可能影响预算的因素，不论是归口哪个部门负责都应该在部门预算编制中予以考虑，一个行之有效的部门预算，往往要经过各部门的反复推敲，协调一致才能酝酿而成。因此，基层预算单位有必要成立由财务部门和预算经费归口管理部门组成的部门预算编制小组，财务部门牵头，组织预算的编制，并负责对各部门提供的预算经费尤其是项目支出预算草案进行必要的审查、协调和综合平衡等工作。通过各部门的沟通与通力合作，一方面可以加强预测、提高预算编制的准确度；另一方面还可以提高资源配置的合理性。（收稿日期：2006-05-20）
