一、我国现行个人所得税制存在的主要问题
1994年的税制改革，将原有的个人所得税、个人收入分配调节税和城乡个体工商户所得税合并为现行个人所得税。从10多年的运行效果看，现行个人所得税制在增加国家财政收入、调节社会收入分配、完善税收杠杆调控体系等方面，都发挥了很好的作用，基本形成了一套较为完善的制度。然而，随着经济体制改革的不断深入，个人所得税制度在运行过程中也逐渐暴露出一些弊端，与当前的社会经济生活不相适应，严重妨碍了应有功能的有效发挥。主要表现在：
（一）分类课税模式弊端多我国目前的个人所得税采用分类所得税制。这种模式将应税项目划分为11大项，采用9套税率，有的采用按月征收；有的采用按月预缴，年终汇算清缴；有的则采用按次征收方式。属于同一纳税人的各种不同类型所得，如工资薪金所得、劳务报酬所得、财产租赁所得等，都要以各自独立的方式分别纳税。虽然这种课税模式具有纳税人无需申报、源泉扣缴、税务工作量小、课征方便等优点，但在实际运行中却暴露出不少问题。一是缺乏公平性，不能全面反映纳税人的真实纳税能力，难以体现量能负担和公平税负的原则。相同收入额的纳税人会由于他们取得收入的类型（项目）不同而承担不同的税负。二是容易诱发逃税和避税行为，导致税款流失。三是费用扣除标准不合理。我国个人所得税的费用扣除实行综合扣除办法，即定额扣除与定率扣除相结合。现行个人所得税制没有充分考虑纳税人的各种负担，自然也就不能按照纳税人的负担能力，贯彻税收公平的原则。
（二）征管权归属不当首先，个人所得税具有调节收入分配的功能。公平分配的职能应主要属于中央政府而非地方政府。征管权归属地方，显然不利于收入分配职能的实现。其次，个人所得税是国际税收涉及的主要税种，归地方征管不利于维护国家的税收管辖权和处理国家与国家之间的税收分配关系。最后，个人所得税的纳税人和征税对象流动性大，税收来源在地区间纵横交错，将它划归地方，不仅增加地方征管的难度，而且会造成税源流失和地区间税负不公平。
（三）税收征管不力个人所得税是所有税种中纳税人最多的税种，征管工作量相当大，必须有一套严密的征管制度来保证。我国目前实行的代扣代缴和自行申报纳税两种征收方法，在实际操作中出现一些问题：一是代扣代缴难落实。近年来全国税务专项检查和国务院开展的财政税务大检查都揭示，个人所得税征管中的代扣代缴问题严重，一些代缴义务人向税务机关作虚假申报，或公然不履行代扣代缴义务，以致出现“逢查必有漏”的现象。二是自行申报制度不健全。目前还没有健全的可操作的个人申报法规和个人财产登记核查制度，许多达到征税标准的纳税人，只要不“自行申报”，又无人检举揭发，就可以轻易地逃避纳税。
二、国外个人所得税制度的发展趋势个人所得税制度是税收制度的重要组成部分，它的发展是一种经济制度的成长和完善过程。尽管各国经济发展程度不同，社会制度和政治体制各异，个人所得税的政策目标也有差别，但个人所得税的发展趋势却相似。集中表现在以下几个方面：
（一）由分类所得税模式发展到综合所得税模式美国是典型的一直实行综合所得税的国家。法国、德国等最初采用分类所得税，后来仿效美国，将所得税改为综合所得税。从欧洲的现状看，所有西欧国家的个人所得税课税模式均为综合所得税制，二战末期，葡萄牙、意大利、比利时、西班牙、希腊等国实行过分类综合所得税制，但先后转向了综合所得税制。随着综合税制在欧洲各国普通推行，拉美地区的一些国家也纷纷转向综合课税模式，亚洲、大洋洲的国家，绝大部分实行综合所得税课税制度。
（二）征管权一般归中央在以所得税为主体税制结构模式的国家中，个人所得税的立法权和征收权都集中于中央政府，其主要原因是：（1）国家加强宏观调控的需要。几乎所有国家都把个人所得税作为宏观调控的重要工具，中央政府在全社会范围内通过个人所得税制的运用，发挥其调节收入分配的作用。（2）协调国际税收关系的需要。个人所得税是国际税收关系涉及的主要税种之一，只有中央政府才能代表国家维护国家主权，处理国家之间的税收分配关系。（3）实行分税制划分税种的需要。个人所得税纳税人流动性大、税基宽广、税源充足，归中央政府统一组织征收管理，不但可以提高征管效率，还可以避免造成相同所得税而不同地区的纳税人税负不同。
（三）费用扣除标准和办法越来越科学合理关于个人所得税的费用扣除项目与方法，各国做法不一，扣除项目大体包括：与获取所得直接有关的费用，与获取所得必须的各项生活开支，以及意外损失、慈善性与公益性捐赠和其他必要的费用等。但综观各国的通行做法，扣除项目一般包括成本费用和生计费用两部分内容。成本费用的扣除形式多采用按实列支或在限额内列支的方式，只允许扣除与取得收入有关的正常和必要的费用；生计费用是扣除制度的核心内容，各国大多根据赡养人口及状况、已婚未婚、年龄大小等因素进行扣除。同时，扣除项目数额都采用指数化的办法，避免通货膨胀对个人生活水平的影响。
（四）自行申报模式得以普遍应用个人所得税的征收办法可以分为自行申报制和源泉扣缴制。大多数发达国家以自行申报制为主要征收方式，同时坚持由雇主扣缴个人所得税和纳税人分期预付税款的制度。许多发展中国家在实行源泉扣缴制的同时，逐步加大了自行申报纳税的实施力度。个人纳税申报表一般由计算机网络处理，报表的稽核由税务部门采用抽样选择的方式来进行，形成了由源泉扣缴、分期预付税款、自行申报和税务部门稽核构成的征收模式———自行申报模式。
三、改革和完善我国个人所得税的基本对策针对我国个人所得税运行中出现的一些弊端，必须采取行之有效的对策，在借鉴国际上多种做法的基础上对其进行改进，再加以规范化和标准化，主要包括：
（一）适时采用综合课税模式从个人所得税征管模式演变过程来看，发达国家大体经历了由分类课征到综合课征两个阶段。综合所得税制是指将纳税人在一定时期内（1年）各种不同来源的所得综合起来，减去法定减免和扣除项目的数额后，就其余额按累进税率计征所得税的一种课征制度。综合所得税制的优点，在于它最能体现纳税人的实际负担水平，同时还不缩小其税基，体现支付能力或量能课税原则。我国税制模式的选择必须和现阶段的实际情况相适应。我们应该选择的综合所得课税模式也是在分类课税基础上的综合。具体设想是，对个人的各项所得，先以预缴税款的方式征收分类所得税，在纳税年度终了后再综合其全年所得实行汇算清缴，多退少补，对应税所得超过一定数量以上的部分，则按超额累进税率计征。这种课税模式，既可以保持我国传统上的源泉扣缴方法，简化征收手续，又能对高收入者进行监控，以双保险机制强化个人所得税的征管。
（二）把征管权划归中央，使之成为中央税或共享税将个人所得税划归国家税务局征管，使之成为中央税或中央地方共享税，从理论上看，这是适应实行分税制税收管理体制，划分中央税和地方税应遵循的原则，即效率原则、适应原则和恰当原则的要求。从国际惯例看，实行分税制的国家都把个人所得税列为中央税或中央地方共享税，由中央政府负责征收。因为个人所得税不仅具有调节分配公平和稳定经济的作用，而且涉及国际税收权益的协调，尤其是加入WTO后，这种协调显得更为重要。
（三）规范费用扣除标准和方法在个人所得税制建设中，费用扣除是一个至关重要的问题。一般来看，个人所得税的费用扣除大体上分为两个部分：一是生存和发展所必需的生计费；二是为取得收入必须支付的有关费用。改革的目标是采用综合扣除法。在源泉扣缴时，各项所得应依其性质分别进行必要费用扣除，可采取标准扣除和分项扣除相结合的方法；在综合所得合并纳税时，应进行定额生计扣除，主要通过考虑赡养人口数量、年龄和健康状况等因素加以确定，并可根据经济发展状况实行物价指数调整，使其免受通货膨胀的影响。此外，还可以规定一些特殊扣除，如医药费、教育费等，以体现量能负担。
（四）改进征管方式，健全各种配套措施普遍推行个人所得税自行申报制度，建立源泉扣缴和自行申报制相结合的征管模式，除了平时按月或按次预扣外，年终还要自行申报纳税。这是世界各国普遍采用的模式，是税收征管模式的国际发展趋势和方向。我国实行的个人存款实名制为个人所得税的自行申报制度奠定了基础，但在推行过程中，还应做好以下工作：（1）建立个人所得税法及有关补充规定的公开制度，增进税法的透明度。（2）建立完善税务代理制度，为推行自行申报纳税制度提供社会化或专业化服务。（3）加快计算机税收信息系统的开发步伐，建立以电脑化为主要标志的现代化管理系统。（4）进一步调整偷逃个人所得税行为的标准，从重处罚那些不申报者或申报不实者。
（作者单位：广东嘉应学院）
