一、问题的提出
2006年3月，交通部组织制定了《交通财务“十一五”重点工作规划纲要》，提出为适应社会主义市场经济体制、财政改革和交通发展的需要，各级交通部门需进一步完善“统一领导、分级管理、重点联系、分类指导”财务管理模式的内涵，构建和谐的理财环境。同时为了适应部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线管理、政府收支分类、非税收入收缴制度等财政改革要求，在积极推进各项改革工作的同时，必须及时调整内部组织机构，修订管理职责和工作程序，顺应财政改革的需要。
交通部门在实施部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线管理、政府收支分类、非税收入收缴制度等财政改革方案过程中，财务管理遇到了许多新问题，现行的财务管理模式基本上是按原来的财政管理要求设置的，在财务管理方式和工作中形成的习惯做法与部门预算、国库集中收付制度、政府采购制度、政府收支分类制度等新要求不适应。同时，公路建设负债压力巨大，普通收费公路还本付息能力明显不足；高速公路建设资本金和农村公路建设资金严重短缺等等，主要存在以下问题：
（一）部门预算的组织机构建立问题
部门预算是市场经济国家财政预算管理的基本组织形式，更是国库集中收付、政府采购等制度的基础。没有科学、合理、细化的预算，交通部门就很难保证一切工作正常有序的进行。好预算的编制，必须有好的组织机构作保证，目前，交通部门由于受国家人员编制的限制，尚未成立专门从事预算管理的组织机构。
（二）收费公路资金管理的问题
随着公路建设特别是收费公路的不断发展，普通收费公路还贷压力明显增大。交通部门为了保证收费公路平衡还贷，从资金集中管理入手，相应创建或应用多种收费公路还贷模式。虽然，在还贷上起到一定程度的作用。但是，由于收费公路管理体制不顺，统贷统还收费公路的范围尚未界定，导致收费公路贷款责任主体无法确定。要求交通部门必须高度重视收费公路资金管理模式研究，及时制定统贷统还收费公路管理相关政策与制度，确保收费公路可持续发展。
（三）农村公路养护模式的创新问题
随着农村公路建设进程的不断加快，农村公路里程的迅速发展，养护需求与养护能力之间的矛盾愈显突出。针对性做好农村公路养、管工作，这就要求交通部门在农村公路养管的责任主体、养管的方式、养管的资金来源等方面适应新环境变化，在做好部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线的标准程序上，不断创新农村公路养护模式，从制度上规范我们的行为，以较快较好的工作程序适应社会主义新农村建设的要求，圆满和谐地完成农村公路的建设与养护任务。
二、财政改革与政策要求
（一）部门预算改革的基本要求
部门预算是指将该部门在预算年度内行使职能所取得的所有收入和所需要的全部支出统一纳入到一本预算内，实行零基预算的方法，按照基本预算支出和项目预算支出，按照定员定编和规定的标准，采用统一政策，统一标准，统一范围，统一口径，统一使用预算外资金，统一公共财政收支科目的方法编制的预算。部门预算作为公共财政运行的载体以及市场规范和制约部门财政行为的基本途径，为了使部门活动不偏离“公共”的轨道、确保其符合市场的根本利益，公共财政下的部门预算至少应具备以下基本要求：
1.统一性
“公共财政”背景下，部门预算制度首先必须具有“统一性”的特征，即部门所有的收支必须全部纳入部门预算统一进行管理。部门预算制度的统一性实际上反映着市场通过部门预算对整个部门活动进行全面监督和控制的要求。无论是发达国家还是发展中国家，只要建立了公共财政体制，都将预算内、外收支纳入部门预算进行统一的管理，基本上做到了预算管理的“统一性”。
2.公开性
预算管理的整个流程，即从预算草案的编制、审议到预算的执行以及执行中的调整，都应保持一定的透明度。而且部门预算也应当成为公开的文件，而不应只为少数人所了解和掌握，除少数涉及国家机密外，其它都应向社会公布。
3.法律性
部门预算是通过相应的法律程序确立的，一经批准就具有法律的权威性。任何违反部门预算的行为都是违法的。即使是部门要对预算法案进行调整，也必须经过相应的法律程序才行。这就改变原部门预算能随意调整的习惯做法，使部门预算调整具有刚性。部门预算通过法律程序批准后，部门预算调整的可能性不大。这就要求部门预算编制要做到全面细化、科学合理。
4.综合性
我国部门的收支不仅有预算内、外之分，而且还有制度内、外之分。综合性就是将预算外收支逐步归并到部门预算中去，实现部门预算“统一性”的这项措施，它不仅仅是一个简单的管理问题，其根本要害在于规范部门的行为。我们应充分认识到综合预算改革的必要性和紧迫性，突破部门本位利益的障碍，将其彻底深入下去。
（二）国库集中支付制度改革的基本要求
国库集中支付制度，也称国库单一账户制度，它是世界上大多数市场经济国家采用的财政资金管理制度。这一制度的基本内涵是：建立国库单一账户，所有财政性资金都纳入国库单一账户管理，收入直接缴入国库，支出由国库单一账户支付到商品和劳务供应者或用款单位。
国库集中支付制度的基本思路是：改变资金管理方式，改变资金收入和支付方式。国库集中支付制度是在所有行政事业单位只设财政国库账户体系，记录所有收入与支出。它是我国财政收支管理制度和预算执行管理制度的一次重大变革。对加强预算监督，提高资金使用效率、确保预算资金专款专用起到重要作用。国库集中支付制度具有以下基本要求：
1.单一性
国库集中支付制度是国库单一账户制度的一个方面，是将交通部门所有财政性资金（包括预算内和预算外部分）都集中纳入国库单一账户体系管理，各单位实行国库零余额账户管理，取消了各单位在银行的各类收支账户，国库收付局起到财政性资金总出纳作用。这就要求我们各级交通部门改变原已习惯的自收自支做法，适应国库集中支付的要求。
2.集中性
各预算单位的各项支付业务集中在财政部门设立的国库收付局具体操作。国库收付局根据各预算单位用款计划和支付申请，对其审核无误后，开具“财政直接支付汇总清算额度通知单”和“财政直接支付凭证”，经财政部门国库管理机构加盖印章签发后，分别送中国人民银行和代理银行，代理银行根据“财政直接支付凭证”及时将资金直接支付给收款人或用款单位。这就要求我们各级交通部门改变原已习惯的资金支付管理做法，适应国库集中支付的要求。
3.直接性
国库集中支付的资金要求直达到最终的使用者和项目，取消资金的中间周转环节。这就要求我们各级交通部门改变原已习惯的支付逐级审批，逐级拨付的做法，适应国库支付直达的要求。
（三）政府采购改革的基本要求
所谓政府采购，也称公共采购，是指凡是以财政性资金购买、租赁等获得货物、工程和服务，在政府规定的目录范围内，通过政府招标实行集中采购。政府采购是公共支出管理的有效手段。这一制度的建立，要求交通部门的公共支出要以法定的程序，主要通过竞争性招标采购的方式从市场上采购商品、工程和服务。交通部门如何做好政府采购工作至少应适应以下基本要求：
1.公开性
政府采购制度是将单位购买货物、工程和服务的行为公开化、规范化和程序化的一项阳光工程。交通部门的政府采购是在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序（按国际规范一般应以竞争性招标采购为主要方式），从国内、国际市场上为政府部门或所属公共部门购买所需商品和劳务的行为。实行政府采购后，对于行政单位专项支出经费，财政部门不再简单地按照预算下拨经费给行政事业单位，而应当按照批准的预算和采购活动的履约情况直接向供应商拨付货款。
2.市场性
许多国家的实践证明，现代政府采购制度是强化财政支出管理的一种有效手段。政府采购制度的实质是将市场竞争机制和财政预算支出管理有机结合起来，一方面使政府可以得到价廉物美的商品和服务，实现物有所值的基本目标；另一方面使预算资金管理从价值形态延伸到实物形态，节约公共资金，提高资金使用效益。
3.竞争性
招标是采用市场化的方式，政府采购是通过竞争性的招标来引导财政资金的使用，以提高财政资金的使用效益，对所有财政资金实行竞争、择优、公正、公开、公平的方式进行采购，杜绝财政资金使用的浪费和腐败。
（四）政府收支分类改革方案的基本要求
政府收支分类的改革，主要是针对现行收支分类体系的主要问题，对政府收支分类三个方面的内容进行改革，即收入分类、支出功能分类和支出经济分类进行改革。
我国现行的政府预算收支分类体系，是参照原苏联财政管理模式设计的，是与计划经济体制下的建设型财政管理体制相适应的。几十年来，根据不同时期财政经济运行情况和特点，作过一些小的调整，但基本分类方法和体系没有大的改变。随着社会主义市场经济的发展和公共财政体制的建立，以及部门预算、国库集中收付、政府采购等各项财政改革的不断深入，现行科目体系存在的与市场经济体制下的政府职能转变不相适应及不能清晰反映政府职能活动等问题，不利于财政管理的科学化和信息化，与国民经济核算体系和国际通行做法不相适应。交通部门在调整预算会计科目时至少应适应以下基本要求：
1.规范性
政府收支分类的改革，是对政府收支分类三个方面的内容进行规范，按照科学标准和国际通行做法进行分类，这为进一步规范收入管理和数据统计分析创造了有利条件。
2.功能性
这是政府收支分类改革的核心。从分类方法和结构上看，原支出分类主要是按经费性质设置的，如基建费、科技三项费、事业费等。新的支出功能分类根据政府管理和部门预算的要求，总体上统一按支出功能设置类、款、项三级科目，类级科目综合反映政府职能活动，款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面的工作，项级科目反映为完成某一方面工作所发生的具体支出事项。
3.实用性
按照简便、实用的原则，主要是对原来的支出目级科目作了扩充和调整，支出经济分类科目设类、款两级，类级科目包括工资福利、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、转移支付、基本建设支出等。款级科目是对类级科目的细化，体现了部门预算编制和单位财务管理等方面的要求，使部门预算和会计科目相一致，实用性得以提高。
三、交通部门财务管理模式创新建议
（一）交通部门预算管理模式创新
随着国家对交通部门的各项资金管理力度的加大，按照财政资金管理的要求，“十一五”将全面实施部门预算改革、实行国库集中支付制度和推行规范化的政府采购制度和资金收支两条线制度。部门预算是基础，国库集中收付和政府采购是手段，收支两条线管理是关键。根据交通部门具有管理点多线长，条块结合、管理层次分明，管理权限、级次交差，既有行政管理、又有交通基础建设、养护、管理并重，单位性质多元化，会计制度多样化等特点，建议交通部门在财务管理模式上进行适当调整，组建预算管理中心、资产管理中心、会计管理中心、综合管理中心，从组织上保证对财政预算资金实施统一管理。实现部门预算管理的科学化、规范化、制度化、程序化，确保部门预算、国库集中支付和政府采购有序进行，从组织上确保交通资金及时到位，提升交通部门的理财水平。
1.建立预算管理中心理由与模式
（1）建立预算管理中心理由
首先，建立预算管理中心，对组织贯彻落实部门预算管理有关制度和办法建立创造了组织条件。
其次，建立预算管理中心，使交通专项资金和部门预算资金统一管理，使各级交通行政事业单位高度重视预算管理，使单位的财务管理更加科学化，促进交通部门财务管理的规范化、制度化。
再次，建立预算管理中心，有利于交通部门科学编制预算，克服预算编制过程中出现的预算编制范围不完整、预算编制过粗、预算编制程序不规范等问题。
最后，随着社会主义市场经济的发展和公共财政体制的建立，以及部门预算、国库集中收付、政府采购等各项财政改革的不断深入，我国政府预算收支分类体系出现了越来越多的问题。建立预算管理中心，有利于适应政府收支分类体系改革的需要，促进财政管理的科学化和信息化，强化交通部门预算管理和监督职能。
（2）预算管理中心的模式
鉴于以上建立预算管理中心原因分析，包括对目前交通行政事业单位存在的问题的探究、建立的条件分析等。我们建议在交通财务部门中设立预算管理中心，其具体模式如下：
首先，预算管理中心是一个预算管理的日常工作管理机构，专门负责每年全省交通部门预算工作布置、预算定额管理修订、预算方案编制和初审的日常工作和非贸易、非经营购汇人民币限额预算；负责建立和管理交通厅预算项目库；负责拟定、修订交通部门预算定额标准；负责拟定所管公路、水路专项资金使用管理办法；归口管理非运输价格和有关费收工作；负责相关交通规费征收和使用的监督管理工作；组织研究、拟定行业融资政策；负责落实厅属单位体制改革相关的财务配套改革工作。
然后，中心应该有一个高水平的预评审核的小组。定期对交通部门预算方案进行评审。预评审核小组的成员由财务部门、计划部门和其他有关人员、资产管理等部门相关人员组成，这些人员应由各级交通行政事业单位的负责人和对交通行业熟悉的专家组成。
最后，中心应该有一个预算的终审和调整的小组。定期对交通部门预算方案进行终审和调整。终审和调整的小组的成员可由单位领导成员组成。
2.建立资产管理中心理由与模式
（1）建立资产管理中心理由
首先，与社会主义市场经济体制要求相适应的政府采购制度框架初步形成，而且政府采购的经济效益和社会效益明显提高，我国政府采购管理制度改革已经取得的巨大成就，为交通部门建立资产管理中心创造了条件。
其次，按照公共财政支出的要求，要合理调整财政支出结构，新增国有资产应集中投向公共产品领域，以形成国有非经营性资产。同时，也提出了从国有资产管理到公共产品和服务或公共财产管理的要求。资产管理中心正是为了满足社会主义市场经济体制的需要而建立的。
最后，在交通部门建立资产管理中心有利于克服国有资产管理中存在的问题，提高国有资产的使用效率，加强国有资产管理，避免资产闲置，资源浪费。
（2）建立资产管理中心的模式
根据上述分析，我们建议在交通财务部门中设立资产管理中心。资产管理中心的工作主要负责全省国有资产的配置、使用、处置、资产统计报告、资产产权登记、界定、变动和纠纷调处、资产保全、使用效益考核评价、资产的清查、监管、政府采购、非经营性资产转经营性资产监督和管理等。负责拟定交通部门国有资本金和权益管理的规章制度并监督实施；负责制定政府采购实施办法，编制政府采购实施计划；组织实施部门集中采购项目，并对所属单位的政府采购活动实施管理；负责政府采购有关统计工作；负责公路收费权有偿转让的审批管理工作；负责承办含有中央投资的公路、水路项目进行股份制改造的资产重组、股权设置、资产处置等工作；负责清产核资、产权管理、国有资本金统计分析和产权纠纷调处、资产处置及使用管理工作；组织实施有关资产的评估工作；负责相关交通规费使用及预算内外交通建设资金的监督检查工作。
资产管理中心还要做到以下几点：
一是建立健全交通行政事业单位国有资产管理的规章制度，即产权登记制度、资产处置、资产报告和资产监督等，促进规范化管理；
二是要实施集体行政事业单位国有资产产权化管理，通过产权界定、产权登记等形式，明确行政事业单位国有资产的国家所有权和行政事业单位的占有使用权。
三是保证交通行政事业单位国有资产的安全和完整，防止国有资产流失是交通行政事业单位国有资产管理的基本任务。各级交通行政事业单位要建立完整的资产管理监督制度，全面反映国有资产的存量和变动情况，并及时解决国有资产管理中出现的问题，确保国有资产的安全。
四是国有资产的全面配置和优化，合理配置和优化交通行政事业单位的国有资产，以发挥交通行政事业单位国有资产的最大效益。对于闲置或者浪费的资产要合理调配，保证国有资产价值最大化和国有资产使用最优化。
五是开展日常的政府采购工作。
3.建立会计管理中心理由与模式
（1）建立会计管理中心理由
在交通部门建立会计管理中心是根据实际情况，按照财政部颁布的《会计基础工作规范》要求抓好会计基础工作；结合国家现行财政法规，健全各项财务规章制度，保证工作有章可循，有法可依，提高建设项目会计核算质量和财务管理工作水平。
会计管理中心的建立有利于精兵简政，提高工作效率，最大限度地保证了会计核算的规范性和会计信息的有效性，避免了做假账现象的发生，有利于理顺交通行政事业单位的会计核算。
（2）建立会计管理中心的模式
根据上述分析，我们建议在交通财务部门中设立会计管理中心，其主要职责是具体负责办理各级交通行政事业单位的会计账务管理，集中办理国库资金结算、会计核算、会计监督、会计档案管理和会计事务等工作。
要把各级交通行政事业单位都纳入到会计管理中心管理。负责所属单位银行账户管理工作；负责各项资金的请领、缴拨、清算等管理工作；负责全部会计核算工作；负责编报部门决算及其他各项财务决算的审核、报批及批复工作；负责厅属单位、驻外机构的会计基础工作，指导交通行业的会计核算工作。
会计管理中心还要做到以下几点：
一是加强对各级交通行政事业单位支出的监督管理，并使其职能从核算型向管理型转化。会计管理中心应是各级交通行政事业单位会计核算的承担者，经营状况的分析者，资金运行的监控者，国库关系的协调者，即融核算、管理、监控、协调于一身，充分发挥其应有的职能。
二是认真执行会计集中核算制度。会计管理中心应将各级交通行政事业单位的财务核算集中起来，使交通部门对各级单位的财务监督从事后转变为事前、事中、事后全过程监督，这有利于财经纪律的贯彻执行，对加强财政监督起到了较大的作用。
三是会计管理中心应用网络技术实现预算型会计管理。在会计管理过程中，中心应更加关注预算，要使用会计管理软件，以发挥其在预算管理方面的功能，会计管理中心通过应用新一代的预算型会计软件，实现对各级交通行政事业单位预算编制、执行的多角度、灵活的管理和监控。
四是中心要妥善管理好会计档案。
4.建立综合管理中心理由与模式
（1）建立综合管理中心理由
建立综合管理中心对交通部门的财务管理具有重要的意义，具体有以下几点：
①利用综合管理中心可以实现不同中心（包括预算管理中心、资产管理中心、会计管理中心）以及各级交通行政事业单位之间的信息共享，优化管理，提高交通部门的财务管理水平。
②利用综合管理中心加强各个中心之间的合作与协调。各个中心不是各自为政，而是相互紧密联系的。在国有资产管理方面，部门预算改革要求资产管理与预算管理相结合，增量的确定要以存量的多少为依据，做到预算编制科学；政府采购制度要求进行资产配置要按照政府采购的规定进行等。
③通过综合管理中心与财政部门、审计等相关的管理机构的沟通与协作，更好的完善我省各级交通行政事业的预算管理、国有资产管理以及会计管理。
④利用综合管理中心为政府及有关部门、社会、公众提供需要相关信息，以得到其各方面的支持和有效监督。
⑤综合管理中心可以提供一个为各个中心的相关人员（包括管理人员、会计人员等）进行交流与沟通的良好平台。
⑥综合管理中心可以利用网络技术开发，为各个中心提供适合各个中心特点的信息管理系统，而且使用综合信息管理系统对各个中心进行综合管理。
（2）建立综合管理中心的模式
由此，在交通内部建立预算管理中心、资产管理中心以及会计管理中心的同时，根据上述分析，我们建议在交通财务部门中设立综合管理中心。
综合管理中心在交通财务部门中有综合管理的功能，对各个中心以及各个交通行政事业单位在实际工作中，产生的一些与现行的财务法规和制度不相吻合的地方，可以在不违背相应部门规章制度的统一性的前提下，可以对交通部门财务规章制度进行深化和完善，对其进行修改，以满足各个中心和交通各个交通行政事业单位的实际工作需要。其负责拟定财务工作制度，起草财务工作计划和总结，检查计划执行情况；负责财务会的会务工作和决定事项的催办工作，起草财务召开的有关重要会议材料；负责管理财务公文处理、印鉴管理、安全、保密、档案和行政事务管理工作；负责拟定交通行业综合性财务会计制度；指导并归口管理所属单位会计委派制工作；协调有关财税政策；负责所属单位财会监督及有关经济事项的检查协调工作；负责收集、整理、分析、发布公路、水路行业和内部单位的主要财务指标及相关信息；负责交通财会信息系统的开发完善、运行维护工作。
综合管理中心还要做到以下几点：
①综合管理中心可以利用信息技术通过数据集中管理，从会计核算、资金管理、预算控制、审批管理、报警管理等多方面，从不同的汇总管理层次对交通行政事业单位的资金划拨和费用支出进行全面的分析、控制和监管。
②综合管理中心应结合当前部门预算改革及国库集中支付改革的实际情况，有计划地对各级交通行政事业单位的费用支出和资金划拨进行规划和管理，有效利用政府经费，保障交通行政事业单位工作的开展。
③在日常管理工作中，综合管理中心要强调以人为中心，充分重视会计从业人员的素质教育，建立人才的聘用和教育培训机制。当然，综合管理中心除了要对会计人员进行培训之外，还应该加强对各个中心的领导以及各级交通行政事业单位的领导人员进行相应的培训。
④综合管理中心要建立、健全各种内部控制制度、内部审计监督制度，保证各个中心、各级交通行政事业单位的内部会计工作有序进行，如会计人员岗位责任制度、账务处理程序制度、内部牵制制度、财产清查制度、财务收支审批制度等。
⑤综合管理中心要进一步完善交通行政事业单位现行的法规政策。
（二）“收费”公路财务管理模式创新
近年来，全国许多省市为解决收费公路还贷的问题，根据各地实际情况采取了不同的收费公路还贷模式实践，比较具有代表性的为四种：传统模式、多路统贷、区域年票制和财税统筹模式。分析这些模式的实质与实施效果，总结实践经验，可以为交通部门“收费”公路财务管理模式创新提供方向和依据。
1.现行收费公路管理模式（见表1）
2.理顺体制，建立健全统贷统还新模式。
随着公路建设特别是收费公路的不断发展，高速公路管理体制不顺、普通收费公路还贷压力明显增大、公路建设资本金严重不足等问题逐渐凸现。为了有效解决这些问题，根据《收费公路管理条例》的有关规定，从理顺高速公路管理体制入手，摸索、建立收费公路统贷统还新模式，通过“以丰补欠”和置换贷款等方式，逐步解决普通收费公路还贷资金不足和公路建设资本金匮乏等问题。具体办法为：
一是理顺高速公路管理体制。根据《收费公路管理条例》的有关规定，严格按照投资来源的不同，划清政府还贷公路和经营性公路的界限，将政府性投资的收费公路全部纳入政府还贷公路范围，实施统一规范行业管理。
二是，对凡属政府投资建设的项目，进行属性复位。作为政府还贷公路，实行事业化管理，设立“高速公路管理局”，负责全省高速公路收费、路政、养护、资产以及投资等行业管理工作。
三是，对政府投资建设的高速公路，成立事业法人作为项目业主进行建设。
四是，推行政府投资项目代建制。在深化企业投资项目建设管理体制改革的同时，对政府投资的高速公路建设项目积极试行“项目代建制”，努力推进高速公路集约精细化管理。
五是，建立了全省高速公路、普通公路和农村公路建设统贷统还新模式。将国、省干线公路建设贷款、县乡公路和农村公路建设贷款纳入通行费收费站还贷范围，合理核定投资额度，用通行费收入偿还。明确建立政府还贷高速公路和一般收费还贷公路的统贷统还制度，以缓解公路建设还贷压力，解决公路建设资本金不足的问题。
3.纳入收费公路统贷统还新模式的范围
纳入收费公路统贷统还的范围应是政府还贷公路。政府还贷公路是县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路；政府将对这些公路实行集中归口分级管理，实施统贷统还管理模式。
可以纳入到“统贷统还”的公路建设项目需要经省级交通主管部门批准，包括：政府还贷性高速公路；由公路主管部门贷款建设的国省道干线、县乡公路；经省交通主管部门批准贷款建设的其他公路。
4.纳入统贷统还新模式收费公路贷款责任主体确定
统贷统还的程序中往往存在着不同的主体，根据贷款主体的不同，一般分为四类贷款，应进行分类归口管理，把握好贷款和还款过程中负责主体的责任。
第一类贷款由省交通主管部门直接贷款。这类贷款由省交通主管部门与国家开发银行签署贷款协议后，与项目建设管理单位签署转贷协议，建设期贷款由项目建设单位承担，项目交付使用后，贷款由相应的公路管理机构负责偿还。
第二类贷款由省公路管理部门直接贷款。这类贷款由省公路管理部门与有关商业银行等金融机构签署贷款协议后，分别与有关市州公路管理机构签署转贷协议，市州交通主管部门承诺以车辆通行费和其它可支配资金担保，项目交付使用后，贷款由市州公路管理机构负责偿还。
第三类贷款由重点公路建设指挥部或者市州公路管理机构直接贷款。这类贷款由重点公路建设指挥部或市州公路管理机构与有关商业银行等金融机构签署贷款协议，项目交付使用后，贷款由重点公路管理机构或市州公路管理机构负责偿还。
第四类贷款如采取收费权质押或省公路管理部门贷款担保方式，需经同级交通主管部门、省公路管理部门审核，报省交通主管部门批准。
另外，需要强调的是统还资金主要来源为车辆通行费收入、收费经营公路中方投资收益、专项安排的交通规费收入等财政性资金以及必要时新增的贷款；
统贷资金由省交通主管部门统一计划安排，统还资金由省交通主管部门纳入预算管理。
第一类贷款：新建项目贷款由项目单位根据下年度公路建设进度和资金需求，提出下年度统贷资金安排计划报省交通主管部门，由省交通主管部门审核后安排公路建设项目（统贷计划）；已建成项目，由贷款还款单位根据实际承担贷款额度，提出下年度统还资金安排预算报省交通主管部门，由省交通主管部门审核后列入下年度部门预算支出，报财政部门审批（统还预算）。
第二类贷款：新建项目由市州公路部门根据经批准的本地区纳入统贷统还公路建设的进度和资金需求，提出下年度的统贷资金安排计划，经同级交通主管部门审核后报省公路管理部门，由省公路主管部门审核汇总后报省交通主管部门；已建成项目，由市州公路部门根据经批准的本地区纳入统贷统还贷款额度，提出下年度统还资金安排预算，经同级交通主管部门审核后报省公路管理部门，经省公路管理部门审核汇总后报省交通主管部门，由省交通主管部门审核后，列入下年度部门预算支出，报财政部门审批（统还预算）。
第三类贷款：由市州公路部门直接贷款的，其统贷计划和统还预算按照第二类统贷计划和统还预算的审批办法执行；由重点公路建设指挥部直接贷款的，其统贷计划和统还预算按照第一类统贷计划和统还预算的审批办法执行。
5.纳入统贷统还新模式收费公路资金监管
统贷资金必须专项用于批准的公路建设项目，统还资金必须专项用于偿还贷款本息，也就是要符合专款专用的原则。任何单位或个人不得任意截留、挤占和挪用统贷统还资金。其中，统还资金来源为财政性资金的，必须按照部门预算管理、财政国库集中支付、政府采购预算的有关规定办理。
纳入统贷统还的资金必须严格执行审批程序，依法合理使用贷款资金，及时偿还贷款本息。在年度统贷统还资金计划预算的执行过程中，如果因特殊情况需要调整的，必须按照规定程序逐级报送省交通主管部门审批。未经省交通主管部门批准的公路建设贷款，一律不得由统还资金偿还。
统贷统还资金会计决算由贷款使用和还款责任部门、单位在年度终了后，在年终决算时一并编制，并逐级上报省交通主管部门。当然，要求内容完整、数据准确、报送要及时。
统贷统还资金要接受各级财政、银行、审计等部门的监督、检查。各级交通、公路管理机构部门要根据职责，加强对统贷统还资金全过程监督检查工作。贷款使用单位、还款责任单位要加强统贷统还资金的管理、监督，建立健全内部监督管理办法，强化财务会计核算，不断完善各项法律规章制度。
对于弄虚作假、截留、挪用、挤占统贷统还资金的行为及违反国家法律法规和财经纪律的行为，除了责令限期整改，停止对该单位、项目的拨款和贷款审批和拨付外，还应对单位及其责任人给予行政、经济处罚。
（三）农村路网养护的财务管理模式创新
国务院办公厅关于印发《农村公路管理养护体制改革方案的通知》（国办发[2005]49号）和交通部《关于进一步做好农村公路管理养护体制改革的通知》（交公路发[2006]400号），是继《农村公路建设规划》后，政府加强农村公路建设的重要政策举措。随着农村公路建设进程的不断加快，农村公路里程的迅速发展，养护需求与养护能力之间的矛盾愈显突出。因此，进一步明确各级政府对农村公路管理养护的责任，强化各级交通主管部门的管理养护职能，建立健全以政府投入为主的稳定的养护资金渠道，加快公路养护市场化进程，促进农村公路持续健康发展，显得尤为重要。交通部门应在《方案》精神的指导下，改革农村公路养护管理体制，建立相应的农村路网养护财务管理模式。
1.责任主体的确定
农村公路原则上应以县级人民政府为第一责任主体，县长应是第一责任人，负责管理建养工作。其主要职责是：负责贯彻执行农村公路管理养护的政策法规，负责组织编制本县农村公路养、管护计划，筹集和落实本县农村公路管理养护资金，组织、协调、监督乡镇人民政府属地的公路管理养护工作，检查养护质量。
乡镇人民政府应是农村公路养、管理的第二责任主体，镇长应是第一责任人，其主要职责是：根据县级人民政府对本镇、乡公路养、管护计划。具体做好本镇、乡村道的日常养护工作。基础比较好的乡镇，可以通过成立乡村公路管理协会、公路建设养护管理理事会等组织机构，与乡镇人民政府共同做好农村公路养、管的领养承包工作。
2.行业管理部门的责任
省交通主管部门负责全省农村公路管理养护的行业管理工作。其所属的公路管理机构具体负责贯彻落实国家、省有关农村公路管理养护的政策法规，制定农村公路养护技术规范，编制全省农村公路养护计划，统筹安排全省的农村公路养护工程管理资金计划，监督、检查、考核农村公路养护规划（计划）执行、资金使用及养护质量，推进农村公路养护技术进步，指导农村公路管理养护体制改革。
市（州）交通主管部门负责本地区农村公路管理养护的行业管理工作。其所属的公路管理机构具体组织实施农村公路管理养护的政策法规，编制全市（州）农村公路养护计划，监督、检查、考核农村公路养护资金使用及养护质量，推进农村公路养护技术进步，指导农村公路管理养护体制改革。
县（市、区）交通主管部门具体负责本地区农村公路管理养护工作。按县政府和上级交通主管部门的要求，监督所属公路管理机构的管理养护工作，组织协调农村公路管理养护体制改革。其所属的公路管理机构具体承担县道的日常管理养护工作，指导乡道、村道的日常管理养护工作；负责编制本县上报的农村公路养护建议性计划并按照批准的计划组织实施，组织和指导养护工程的招投标以及通过其它竞争方式确定养护工程承包人的工作，对养护质量进行检查验收。
各级发展改革、财政部门要密切配合，积极做好涉及本部门的农村公路管理养护体制改革工作。
3.农村公路养护方式的确定
（1）农村公路养护实行专业养护与群众养护、常年养护与季节性养护相结合的方式，并逐步实行以专业养护为主。
（2）四级以上农村公路大中修养护工程，逐步采取向社会公开招标的方式，择优选定养护作业单位；对等级较低、自然条件特殊、养护困难的农村公路，可以委托国道、省道养护单位养护，也可以采取建设、改造和养护一体化招标等方式进行养护。
（3）乡道、村道的日常养护由沿线乡（镇）人民政府、村民委员会采取群众性养护组织或者其他养护组织形式进行，也可以采取个人（农户）分段承包等方式进行。
4.农村公路养、管资金财务管理模式的确定
（1）资金筹集：各级人民政府应当建立政府投资为主、农村村组为辅、鼓励社会各界共同参与的农村公路建设和管理养护资金筹集机制。
（2）资金来源：农村公路养护管理资金来源包括三个方面：一是公路养路费，包括全部拖拉机、摩托车养路费，以及部分汽车养路费；二是地方各级人民政府的财政资金；三是公路沿线受益单位、社会企业和个人捐款，村民委员会采取“一事一议”筹资筹劳等方式筹集。
公路养路费（包括汽车养路费、拖拉机养路费和摩托车养路费）在扣除合理的征收成本及交警费用后，应主要用于公路养护，其资金比例不得低于80％，首先保证公路达到规定的养护质量标准，并确保一定比例用于农村公路养护，如有节余，再安排公路建设。
省交通主管部门每年在统筹安排公路养路费时，用于农村公路养护工程的资金水平不得低于以下标准：县道每年每公里7000元，乡道每年每公里3500元，村道每年每公里1000元。
各市、州、县人民政府应根据农村公路管理养护的实际需要筹集和安排专项资金，并列入本级财政预算。对一些特殊困难地区，中央财政要加大转移支付力度，增强这些地区的财政保障能力。随着农村公路里程的增加和地方财力的增长，用于农村公路养护的财政资金要逐步增加。
（3）农村公路养、管资金的拨付。坚持部门预算、分级管理的模式，农村公路管养资金应纳入各级财政部门的预算，交通部门应编制农村公路养护资金预算，按批复预算拨付至县级交通主管部门；市、县两级财政资金应编制市、县农村公路管养资金预算纳入本级财政一般预算中，由财政（下转第19页）（上接第12页）部门拨付给交通主管部门；农村公路养护资金纳入国库集中支付改革范围的，按照国库集中支付的有关规定办理。
公路沿线受益单位、社会企业和个人捐款，村民委员会采取“一事一议”筹资筹劳等方式所筹集到资金，先作为预算外资金上缴同级财政，纳入本级财政预算管理。其主要用于农村公路养护特殊困难地区的补助，严格实行收支两条线管理。
（4）农村公路养、管资金的监管。农村公路养、管资金，必须专项核算，专款专用，并及时公开资金使用情况，接受财政、审计部门的监管。对农村公路养、管资金使用情况财政、审计部门要定期进行检查、审计。
农村公路量大面广，养护资金需求巨大，必须多渠道筹措，在养护资金的实施上既要保证养路费的支出比例，又要切实把农村公路养护管理纳入地方公共财政支出的范围，建立长期、稳定的农村公路养护管理长效机制。只有这样，才能解决农村公路养护资金匮乏的突出矛盾。
