一、“统贷统还”制度概述
收费公路是国家为发展我国公路交通基础设施建设所采取的一项重大政策。已经施行的《收费公路管理条例》（以下简称《条例》）第二条规定：“ 本条例所称收费公路，是指符合公路法和本条例规定，经批准依法收取车辆通行费的公路（含桥梁和隧道）”。
收费公路已经发展了20多年，其历史功绩已得到社会公认，其实施效果也得到了国际公路界的公认和好评。2005年底，我国的收费公路总里程突破19万公里；到2006年底，全国公路通车总里程达345.7万公里（包括从2006年开始纳入统计的153.2万公里村道），高速公路达4.53万公里。作为一个国家财政并不十分雄厚的发展中国家，如果没有收费公路政策的推动，就不会有公路交通事业兴旺发达的今天。在我国公路交通的发展进程中，收费公路政策功不可没。
（一）“统贷统还”制度的提出
在利用“贷款修路、收费还贷”政策发展我国公路建设事业，以及在贯彻落实国办发[2002]31号文件和交通部有关文件精神清理整顿公路收费站点的进程中，“统贷统还”的思路逐步浮出水面。2002年12月27日，四川省人民政府川府函[2002]376号批转的《关于收费还贷公路实行市州统一管理的意见》，确定了“统一管理，统收统支，加强监督”的原则；2004年5月27日，川办函[2004]88号转发的《关于进一步规范收费还贷公路统贷统还工作的实施意见》，进一步明确了以市（州）为中心，通过对收费还贷公路实行“统收统支、统贷统还、总量控制”，达到整合收费项目，规范站点设置，化解不良债务，增强融资能力，提高服务水平，确保收费公路持续健康发展的要求。河南省按照总量控制、动态管理、合理布局的原则，由省公路局对全省除高速公路以外的其他所有收费公路实行“统贷统还”，撤并了年收费额在300～500万元以下和管理不规范的一批收费站。广东省委、省政府在清理整顿公路收费站点中，也提出了“统一管理，合理布局，总量控制，统筹还贷”的清理原则。
2003年4月16日，时任交通部副部长的胡希捷在全国清理整顿公路收费站点工作座谈会上的讲话中，提出要积极实施政府还贷收费公路“统一管理”和“统贷统还”制度，积极探索这项制度的具体内容和措施，提出可行的管理模式。通过实施这项制度，撤销不符合规定、收费仅够养人或者不够养人的收费站点。
（二）“统贷统还”制度的法律政策依据
《条例》中第十一条规定，省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可实行统一管理、统一贷款、统一还款。
首先，人民政府交通主管部门作为职能部门，根据《中华人民共和国担保法》第十条，企业法人的分支机构、职能部门不得为保证人。但是，《中华人民共和国商业银行法》第四章 贷款和其他业务的基本规则中第三十六条，商业银行贷款，借款人应当提供担保。商业银行应当对保证人的偿还能力，抵押物、质物的权属和价值以及实现抵押权、质权的可行性进行严格审查。经商业银行审查、评估，确认借款人资信良好，确能偿还贷款的，可以不提供担保。这样，省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门依法可成为贷款的主体。
据此，省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门就可对本行政区域内的政府还贷公路依据《条例》规定施行“统贷统还”制度。
其次，《中华人民共和国行政许可法》第十六条规定，行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可做出具体规定。地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可做出具体规定。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可做出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可做出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件做出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。
据此，各省可根据《条例》确立适应本省发展的“统贷统还”制度及其具体实施方法。
2006年11月27日，交通部交公路发[2006]654号《关于进一步规范收费公路管理工作的通知》要求：（1）加强收费公路建设项目的审批管理；（2）进一步规范收费站点的设置与管理；（3）严格界定政府还贷收费公路和经营性收费公路，省级人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路可以实行“统一管理、统一贷款、统一还款”的模式进行管理；（4）依法对收费公路实施监管。
陕政发[2000]17号《陕西省人民政府批转省交通厅关于加快公路发展的规划及实施意见的通知》规定，实施新规划，加快公路建设的主要政策措施 适应西部大开发，加快我省公路发展，要进一步解放思想，更新观念，深化改革，扩大开放，采取政策引导和市场机制两种手段，充分发挥各级政府、民间、省高速公路建设集团公司及其他国内外经济组织等多方面的积极性，多层次、多方式组织公路建设，并且力争在盘活存量、项目引资、证券融资、社会集资等方面取得突破，在公路主骨架建设上，形成投资主体多元化、投资来源多样化、投资运营市场化的新格局。主要政策：（1）实行优惠政策，降低建设成本。建议省政府根据国家关于西部大开发中基础设施建设的有关政策和我省的经验，制定陕西省公路主干线建设优惠政策，重申以往在公路建设方面行之有效的好办法；（2）公路建设贷款实行总体评估，统贷统还。建议有关银行对全省每年新开工利用贷款修建的公路项目进行总体评估，集中对交通厅（或公路局）实行统贷统还的办法，以弥补建设资金不足。同时，对贷款项目资本金的最低比例，维持目前的35%而不再提高。对经济、社会发展急需但预期财务效益不够显著的公路项目贷款，省里给予低息或贴息的优惠政策；（3）财政预算每年对公路建设的投资不低于从公路规费中（包括通行费）征收的税费；（4）公路建设土地征用，实行与铁路、民航等基础设施建设同等对待的办法，免征耕地占用税；（5）积极争取国家加大对陕西公路建设的扶持力度。
2007年2月8日，《陕西省收费公路管理办法》第一章总则中指出，本省行政区域内收费公路的建设、经营、管理和使用活动，适用本办法。收费公路的建设、经营和管理应当按照合理规划、协调发展、合法经营、保障畅通、依法监督的原则进行。省人民政府交通行政主管部门主管本省收费公路管理工作。设区市人民政府交通行政主管部门主管本行政区域内收费公路管理工作。省人民政府交通行政主管部门的收费公路管理机构具体负责本省收费公路的收费管理工作。设区市人民政府交通行政主管部门的收费公路管理机构具体负责本行政区域内高速公路以外其他收费公路的收费管理工作。省人民政府交通行政主管部门的公路管理机构具体负责高速公路养护监督和路政管理工作。设区市、县级人民政府交通行政主管部门的公路管理机构负责所辖范围内高速公路以外其他收费公路的养护监督和路政管理工作。县级以上人民政府应当采取措施，支持收费公路的建设、经营和管理工作，促进公路事业的发展。省人民政府发展改革、财政、价格、税务、审计、公安等行政主管部门，应当按照各自职责做好收费公路管理工作。收费公路的养护由公路的经营管理者负责。任何单位和个人不得非法干预收费公路的经营管理，不得挤占、挪用车辆通行费。
在2007全国年交通工作会议上李盛霖部长指出，按照《关于进一步规范收费公路管理工作的通知》要求，严格把好建设项目立项、站点设置、收费权转让、收费性质界定和资金监管“五个关口”，进一步规范收费公路的审批、站点设置和管理工作，组织开展公路经营权转让清理整顿工作。一是调整结构，控制规模。要以非收费公路为主，适当发展收费公路。从严控制二级收费公路建设项目的审批，东部地区按照《收费公路管理条例》规定，不再发展新的二级收费公路，中、西部地区要严格控制增设新的二级公路收费站，逐步实现收费公路集中在高速公路和部分一级公路的目标。二是统贷统还，撤并站点。健全完善“统贷统还”制度，逐步撤并现有二级公路收费站点。建立高速公路与其他收费公路统筹发展机制，减少二级收费公路的规模。完善相关制度，加强对通行费收支及价格的监管，规范收费行为和资金使用，提高透明度。三是政府主导，严格监管。要严格界定政府还贷收费公路与经营性收费公路，严格收费公路经营权转让行为，严格控制经营性收费公路规模，强化政府在收费公路投资、管理中的主导地位。任何单位不得以任何形式非法设立经营性公路或人为改变还贷公路性质。对未依法转让收费权，将政府还贷公路按经营性收费公路建设管理的，要坚决进行清理和属性归位。加大政府监管力度，督促收费公路经营管理者在运营管理中更好地体现公众利益和社会责任。
（三）对政府还贷公路“统贷统还”政策的理解
1.“统一管理，统一贷款，分项目核算，统一还款”的“统贷统还”政策。
我国曾经在20世纪90年代中期的1994年至1996年，对财政资金的有偿使用试行过“主管部门统贷统还”制度。其基本程序是：各经营性项目所需的银行贷款，统一上报省级人民政府或有关国务院主管部门，由省级人民政府或国务院主管部门统一向银行申请贷款；各经营性项目偿还的银行贷款，统一集中到省级人民政府或国务院主管部门，由省级人民政府或国务院主管部门负责统一偿还给银行。这种做法类似今天高校的学生助学贷款。可以认为，“统贷统还”强化的是交通主管部门的监管责任，贷款和还款的责任主体仍然是收费公路的项目法人。
根据车辆通行费制度的基本原理，由于已经向公路用户征收了公路养路费或燃油税，所以车辆通行费属于向收费公路的使用者收取的追加费用，而不是基本费用。只有收费公路能够向用户提供降低运行成本、缩短运行里程、节约运行时间等道路使用效益或级差效益，收取车辆通行费才是公平合理的。
既然公路用户支付车辆通行费的前提是所使用的收费公路提供了级差效益，所以公路用户需要通过支付车辆通行费来履行偿还建路贷款本息的义务；但公路用户没有义务为偿还其他收费公路的建设贷款本息支付车辆通行费。
对此，对政府还贷公路“统贷统还”政策的第一种理解是：应当将“统贷统还”政策界定为“省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门（以下简称”省级交通主管部门“）对本行政区域内政府还贷公路的建设贷款和有偿集资款，实行统一管理，统一贷款，分项目核算，统一还款”。
《条例》第三十七条明确规定：收费公路的收费期限届满，必须终止收费。政府还贷公路在批准的收费期限届满前已经还清贷款、还清有偿集资款的，必须终止收费。只有分项目核算，才能明确政府还贷公路是否已经还清贷款和有偿集资款本息。如果不实行分项目核算，该规定只能是形同虚设，或者只适用于不实行“统贷统还”政策的政府还贷公路。
2.“统一管理，统一贷款，统一核算，统一还款”的“统贷统还”政策。
我们注意到，交通部近年来在有关领导讲话或有关文件中所涉及到的“统贷统还”政策，看来倾向于将政府还贷收费公路项目捆绑在一起，实行统一管理，统一贷款，统一核算，统一还贷。
交通部2006年11月27日交公路发[2006]654号《关于进一步规范收费公路管理工作的通知》要求：政府还贷公路要按照《公路法》和《收费公路管理条例》的有关规定实施“统贷统还”管理，要充分利用现有的收费站点，合理布局，进行撤并或调整，努力做到保持总量不增并持续减少。
2006年12月29日，“交通部就《关于进一步规范收费公路管理工作的通知》答中国政府网问”中指出：收费公路是全国路网的重要组成部分，只有与非收费公路互联互通，形成网络，才能充分发挥功能和作用。网络性的特点决定了收费公路特别是高速公路不能按照单个项目进行分割式管理，而应统一规划，网络化运行。因此，收费公路的运营管理要统筹考虑，建设的投资效益要统筹考虑，与非收费公路功能的发挥要统筹考虑。这就是“统贷统还”制度的内涵所在。
交通部部长李盛霖在2007年全国交通工作会议上的讲话中提出，要健全完善“统贷统还”制度，逐步撤并现有二级公路收费站点。建立高速公路与其他收费公路统筹发展机制，减少二级收费公路的规模。
归结起来，交通部倡导的“统贷统还”政策具有以下两点含义：（1）统筹考虑政府还贷公路网的贷款和贷款的偿还；（2）可以将二级公路收费站撤站后需偿还的贷款和有偿集资款，纳入统贷统还的范畴。
现实中大多数省市区实行的“统贷统还”政策，实际上就是按照这种思路来实施的。
据了解，国家有关审计机构在对收费公路项目的审计中，没有将政府还贷公路项目捆绑在一起“统贷统还”的行为视为“问题”，这意味着这种“统贷统还”的思路也许得到了审计部门的理解和认可。
根据这种理解，可以将“统贷统还”政策界定为“省级交通主管部门对本行政区域内政府还贷公路的建设贷款和有偿集资款，实行统一管理，统一贷款，统一核算，统一还款”。
3.拓展的“统贷统还”政策
仅就统筹所辖行政区域内的政府还贷公路的建设贷款及其偿还看，还很难适应有关地区公路建设事业发展对筹资的需求。近年来国家要求加大对农村公路的投资力度，为了实现建设社会主义新农村的宏伟目标，“十一五”期间，新改建农村公路120万公里。交通部部长李盛霖要求，各级交通部门一定要站在全局的高度，把加快农村公路建设作为“十一五”交通工作的重中之重，在坚持以往成功经验的基础上，采取更加有效的措施，修好农村路，服务新农村。据了解，2006年，交通部将227亿元车辆购置税资金投入农村公路建设，占当年用于公路建设的车购税资金的39.5%；预计2007年投入农村公路建设的车购税资金将达到248亿元。如果有限的财政资金和交通规费需要主要投入农村公路建设，干线公路中二级公路建设中的资金筹措更显得困难重重。
有助于解决问题的思路之一，就是给予“统贷统还”更灵活的运用余地，在政策上允许将政府还贷公路车辆通行费的一定比例用于不收费二级公路建设贷款的偿还，或者允许将政府还贷公路车辆通行费的一定比例直接用于不收费二级公路的建设。
这里有两个问题需要明确：第一，既然“统贷统还”政策是在“贷款修路、收费还贷”政策的基础上发展起来的，那么就不应当违背这样一个原则：先贷款修路，再收取车辆通行费偿还贷款本息；车辆通行费只能用于偿还公路建设及扩建改造的贷款本息，包括在一定条件下延伸到不收费的二级公路或农村公路建设贷款本息的偿还，但不应直接用于公路建设，更不允许用于与公路无关的其他支出，包括楼堂馆所建设、对外投资以及平衡地方财政收支。第二，将政府还贷公路捆绑在一起贷款修路，收费还贷，不符合收费公路发展的基本原理，也与20世纪80年代中期启动“贷款修路、收费还贷”政策的本意有悖，实属在特定历史条件下为在资金上保证公路建设事业快速发展的一种权宜之计；将政府还贷公路的车辆通行费通用于不收费公路（包括农村公路）贷款本息的偿还，是特定历史条件下公平和效率的一种权衡。所以，这种“统贷统还”政策的拓展，应当是有条件、有时间限制的。首先，拓展的“统贷统还”政策应当仅适用于经济发展水平相对落后、财政支持力度有限的西部地区。其次，随着经济水平的提高，财政实力的增强，即使在西部地区，也应当逐步控制或者限制拓展的“统贷统还”政策实施的空间或范围，直至最终取消它。根据我国公路网发展规划，到2020年，国家高速公路网和主要的公路网络将基本形成，届时公路建设所需的资金将大大减少，公路建设资金供求关系矛盾将大大缓解，这就为最终取消拓展的“统贷统还”政策提供了最终的时间表。
二、西部地区实行“统贷统还”制度的必要性和基本思路
（一）西部地区收费公路存在的主要问题分析
西部地区现阶段收费公路存在的问题有：
1.收费公路结构不合理。纵观西部的公路，均呈现结构不合理，等级偏低，自然环境差，地质灾害多，建路、修路难度大，制约了公路的修建进度和质量。如陕西省截至2006年底，公路总里程达到11.3万公里，其中高速公路1646公里，二级以上公路8349公里，农村公路10万公里，公路密度达到55.06公里/百平方公里。共建成收费公路5535公里（高速公路1646公里，占收费公路总里程的30.3%；一级公路276公里，占收费公路总里程的4.95%；二级公路3613公里，占收费公路总里程的64.75%），其中政府还贷性收费公路5259公里，占收费公路总里程的94.27%；经营性收费公路320公里，占收费公路总里程的5.73%.突出问题是：路网结构不尽合理，高速公路未形成网络，一、二级公路所占比重偏低。就全国而言，二级收费公路在我国的产生与发展是由收费公路政策实施初期的特定历史条件所决定的，它符合这一时期我国的国情和路况，对迅速改善我国公路交通条件起到了不可替代的作用。但归根结底，二级公路是一般普通路网的重要组成部分，具有较强的社会性和公益性，按照经济理论和政策合理性分析，一般不宜设置为收费公路。2004年11月1日施行的《收费公路管理条例》第十八条规定，技术等级为二级以下（含二级）的公路不得收费。但是，在国家确定的中西部省、自治区、直辖市建设的二级公路，其连续里程60公里以上的，经依法批准，可以收取车辆通行费。因此，西部允许发展收费二级公路只能是一项短期政策，可以在一定历史时期和特定条件下实施，条件成熟时应逐步限制直至取消，而不宜作为一项长期目标来坚持和无限制地发展。
2.部分收费站点设置不合理，影响通行效率，增加运输成本。收费公路发展初期，各个收费公路项目一个接一个地建，即达规模就可设收费站。但随着收费公路的迅速发展，路网形成后问题就暴露出来，这些二级公路收费站点大多分布在城乡居民频繁使用的区域，与当地经济发展和居民生产生活的矛盾日益突出，是引发群众不满的主要原因。
《条例》第二章第十二条中明确规定，高速公路以及其他封闭式的收费公路，除两端出入口外，不得在主线上设置收费站。但是，省、自治区、直辖市之间确需设置收费站的除外；非封闭式的收费公路的同一主线上，相邻收费站的间距不得少于50公里。
陕西省2006年底共有242个收费站，其中，高速公路115个，一级公路10个，二级公路117个。非封闭式的收费公路的127个收费站中同一主线上与相邻收费站间距少于50公里的有29个，共占11.98%.因此对全省开放式公路站点做进一步规范调整显得极为迫切和必要，“撤并站点”与“偿还贷款”的资金矛盾突出。
3.贷款增加迅速，还本付息困难，持续发展受阻。西部地区收费公路建设资金主要来源于国家拨款和借入资金，而借入资金主要有国债资金、金融机构借款及其他借款，银行贷款还是占相当大的部分。目前，陕西省收费公路的收费期限一般为20年左右，而银行贷款期限却只有5年左右。现阶段，收费公路大部分进入还贷高峰期，无力偿还全部贷款与银行不予展期的矛盾日趋恶化，收费公路还款困难，持续发展受阻。另一方面，随着高速公路逐渐增多，与此平行的低等级开放式收费公路交通量被分流，收费额减少，无法偿还贷款本息将会日益突出。
国家行政学院经济学部张孝德博士等专家认为，20世纪80年代以来，多融资渠道市场化运作的收费公路，确实从根本上改善了我国的交通条件。贷款资金为我国公路建设，特别是高等级公路建设事业的快速发展做出了显著的贡献。世界银行贷款、亚洲开发银行贷款、外国政府贷款、国内政策性银行贷款（国家开发银行贷款）和商业银行贷款等已经成为我国高等级公路建设资金的重要来源。但这种市场化运作的公路投资管理体制，在解决我国交通供给严重短缺问题的同时，也付出了较大代价。据统计，“十五”期间我国公路建设到位资金中，国内贷款占39.83%.2006年国内贷款所占比重略有上升，达到40.7%.利用贷款修建高等级公路所带来的还本付息问题应当引起投资决策者的高度重视。
如果通过科学的可行性研究和还贷经济分析，能够保证所修建的收费还贷公路在规定的贷款偿还期内，通过收取车辆通行费还清全部贷款本息，则借款筹资或者发行公路建设债券筹资，不会对未来高速公路筹资和建设能力产生任何不利影响。
4.由于社会经济发展的不平衡性，不同地区、不同技术标准和不同项目的收费公路还本付息水平差异性较大。
陕西省242个收费公路收费点中，地处平原的有146个，占60.34%，地处山岭的有96个，占39.66%.地处平原与地处山岭的收费公路，无论是建设成本、通行费收入，还是公路养护费、大中修、水毁抢修费用差异较大。
（二）实施“统贷统还”制度的必要性
针对上述存在的诸多问题，我们认为，对收费还贷公路实施“统贷统还”制度，是解决矛盾的有效措施。
1.有利于大幅度减少利息支出，提高还贷水平，缩短收费期限。实施统贷统还后，通过与有关银行协商， 争取贷款利率不高于同期金融机构贷款基准利率，对应付工程款和集资进行置换后，现有负债全部由贷款解决，缓解了各收费管理单位的资金压力。其次， 全省收费公路贷款期限与收费期限进行了有效匹配，从根本上解决全省逾期贷款，从而使开放式收费还贷公路步入良性循环。
2.可以大幅度减少不良贷款，增强交通行业再融资的能力。实行统贷统还后，在全省平衡调剂还本付息资金，有利于减少不良贷款。改变过去单一按项目融资还贷的做法，将全省收费公路视为一个整体，用效益好的线路收入补偿收益较差的线路。
3.有利于合理布局收费站点，撤并不合理的收费站。统一管理后，可以撤并那些债务负担沉重、年收费额低、站点间距不符合《条例》规定的收费站点，达到优化公路收费站点布局，理顺管理体制，减少多头管理，为社会提供畅通、快捷的道路交通条件。
（三）西部地区实行“统贷统还”政策的基本思路
西部地区是我国经济发展相对比较落后的地区，不仅财政实力不强，收费公路上的交通量也偏低。所以更有必要实行“统贷统还”政策。
我们结合工作实际，提出两个“统贷统还”实施方案。
方案一：“统一贷款、统一负债、统一核算、统一还款”的模式。
基本流程：省级交通主管部门或其委托的管理机构统一编制政府还贷公路收支预算，统一向金融机构借款，统一承担还贷的职责，对本行政区域内的政府还贷公路的车辆通行费实行统收统支，统一核算本行政区域内所有政府还贷公路建设贷款使用及其偿还情况，统一偿还建设贷款。
具体思路：省交通厅作为对全省政府还贷公路实行统一管理的责任主体，委托省公路局统一编制收支预算，确定年度收费目标，统一向银行贷款，统一承担向银行偿还贷款本息的职责，并根据各政府还贷公路建设项目对贷款的需求，将从银行取得的借款转贷给政府还贷公路各收费管理单位，由各收费管理单位负责利用贷款建设政府还贷公路，并承担偿还贷款本金和利息的职责。各收费管理单位将需要偿还的贷款本息上交省公路局，由省公路局统一偿还给贷款银行。
方案二：“统一贷款、统借转贷、分级负债、按市核算、统一还款”的模式。
基本流程：省级交通主管部门或其委托的管理机构统一编制政府还贷公路收支预算，统一向金融机构借款，转贷给市级人民政府交通主管部门（以下简称“市级交通主管部门”），由市级交通主管部门承担向省级交通主管部门还贷的职责，省级交通主管部门承担向金融机构还贷的职责，市级交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路的车辆通行费实行统收统支，统一核算本行政区域内所有政府还贷公路建设贷款使用及其偿还情况，省级交通主管部门统一向金融机构偿还建设贷款。
具体思路：省交通厅作为对全省政府还贷公路实行统一管理的责任主体，委托省公路局统一编制政府还贷公路收支预算，确定年度收费目标，统一向银行贷款，统一承担向银行偿还贷款本息的职责，并根据各市建设政府还贷公路对贷款的需求，将从银行取得的借款转贷给各市交通局，由市交通局负责利用贷款建设本行政区域内的政府还贷公路，并承担偿还贷款本金和利息的职责。市交通局将需要偿还的贷款本息上交省公路局，由省公路局统一偿还给贷款银行。
对于实行“统贷统还，按市核算”的省（市），省级交通主管部门可根据需要，从收取的车辆通行费中按一定比例集中部分资金建立“撤站还贷平衡资金”，主要用于偿还被撤消收费站点的遗留债务，补助收不敷支的地区偿还公路建设贷款和有偿集资款。提取比例由省级交通主管部门会同财政部门根据本地区的情况确定。
