政府非税收入管理改革是综合财政改革的重要内容，是市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能、深化收支两条线改革的重要举措。交通事业单位收费因在政府非税收入构成中占据重要比例，而成为改革的重点。公路运输事业单位采用收入分级管理的模式，收费相对集中，将被要求率先完成非税收入管理改革设定的目标。收费项目纳入政府非税收入项目，银行收入过渡账户取消，政府非税收入改革对公路运输事业单位影响重大。本文试图就公路运输事业单位政府非税收入改革涉及问题做初步探讨，以结合实际理清思路提高认识，积极适应政府非税收入改革。
一、 政府非税收入管理改革基本内容
政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。政府非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。政府非税收入管理改革，就是按照健全公共财政体制的要求，全面推行“单位开票、银行代收、财政统管”的新型管理运作模式，建立统一、规范、高效和有序的政府非税收入管理新体制，实现政府非税收入“国家所有、政府调控、财政管理”。政府非税收入管理包括征收管理、预算管理和票据管理等。各省相继成立非税收入管理机构，按照“先试点，后推开；先省级，后市县；先部分单位，后所有单位”的原则，对原预算外资金收入逐步实施政府非税收入管理。
二、非税收入项目管理
公路运输事业单位收入主要来源于行政事业性收费项目，如公路运输管理费、维修行业管理费、驾培行业管理费、证照工本费等。这些收费项目纳入非税收入管理后，属于政府非税收入项目。其发展趋势如何，如何管理，直接关系事业和单位的发展有无资金来源。
（一） 收费项目有减少趋势
从政策规定看，行政事业性收费项目非税收入管理后，仍然必须严格执行收支两条线管理、预算外资金管理和近年出台的《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》、《行政事业性收费标准管理暂行办法》等的规定。这些政策均严格限定行政事业性收费项目的设立和收费标准，控制行政事业性收费规模，对一些新增收费项目还有具体限制规定。结合公路运输行业具体特点，许多新增项目又属限制之列。如：公路运输事业单位管理的车辆和人员流动性大，一地缴费全国认可，但设立在全国范围内实施的收费项目，须经中央部门申请及批准。公路运输事业单位组织的从业人员资格考试，是安全管理和行业管理的基础，但未经过人事部或劳动保障部批准的非强制考试，不允许征收行政事业性收费。
从政策执行看，为树立效能政府形象，深化收支两条线改革，治理向企业乱收费，各省陆续取消了一些收费项目，如维修管理费、证照工本费等，降低了一些项目的收费标准。
从收费项目属性看，公路运输事业单位的收费项目，除少量为成本补偿性收费，基本属于管理类的收费，按理应予取消。理由为：1.单位被授权代表政府履行基本职能，属于份内之事，应由预算拨款安排支出，不应再对管理对象收取管理费；2.由行业管理单位收费容易造成收费养人，片面考虑部门和局部利益；3.容易造成工作重点偏离，从行业管理转向收费管理，甚至变成管理就是收费。
（二）行业管理工作需要财力保障
《中华人民共和国道路运输条例》颁布实施，公路运输事业单位由行政部门委托的执法机构转变为法律法规授权的执法机构，机构确立，工作内容进一步明确，主要是维护道路运输市场秩序、保障道路运输安全，保护道路运输有关各方当事人的合法权益、促进道路运输业的健康发展。为了贯彻“三个服务”，公路运输事业单位还需加大对车辆、人员和安全管理及执法监督的财力投入。有的省还赋予公路运输管理事业单位新的工作职责，如出租汽车、汽车租赁、物流和高速公路服务区的管理工作。事权明确，必须有相应的财权保障。按照公共财政理论，属于为社会或者行业提供公共产品的单位，其经费理应由公共财政负担。
（三）做好收费项目的保持和转化工作
公共财政来源主要是税收收入和非税收入。在燃油税改革实施前，公路运输事业单位经费来源是政府非税收入。要做好收费项目的保持工作，严格对照收费政策，按照政府非税收入管理的要求，加强现有收费项目的管理。公示收费项目和标准，结合原有收缴模式的优点，从收缴管理、预算管理和票据管理等方面，制定详细的管理办法和工作流程，宣传到位、执行到位，积极配合非税收入管理机构，按照规定范围和标准足额征收。实施燃油税改革，要做好非税收入项目向税收项目的转化工作。公路运输管理费基本可以纳入燃油税征收。对省级设立的收费项目也要力争纳入燃油税征收，如果不能纳入，仍要作为政府非税收入项目，不能取消。省级收费项目，是各省结合中央赋予的事权要求和地区特点审慎设立的，经过多次压缩，有的已成为单位的重要经济来源。这些项目可以向税收项目转化，但相应的转移支付水平不能低于现有非税收入水平。不能纳入予以保留的省级收费项目还应考虑经济发展水平适度提高征收标准。
三、非税收入会计处理
公路运输事业单位对征收环节的非税收入是否进行会计核算目前认识不一，形成原因主要是单位的财务管理范围和会计核算范围不一致。公路运输管理事业单位原来都是自收自支事业单位，纳入预算管理后，如果政府不调控资金，超预算征收资金暂作为上年结余留给单位使用。从财务管理角度，需要对上年结余的来源和结存数全面掌握。有的认为会计核算应及时跟进，有的认为不进行会计核算采用其它方式处理，只要能满足财务管理的要求。
（一）在征收环节不需要进行会计核算
根据《事业单位会计准则》，资产是事业单位占有或者使用的能以货币计量的经济资源。但是公路运输管理事业单位对征收环节的政府非税收入既不能占有也不能使用，已不符合资产会计核算的定义。其理由是：1.“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”是非税收入管理的基本原则。2.各级财政部门是政府非税收入征收主管机关，非税收入可以由财政部门直接征收，也可以由财政部门委托的部门和单位征收。征收主体变更，原执收单位最多是受委托开展征收工作。3.单位取消银行收入过渡户，非税收入直接缴入金库或者政府非税收入汇缴结算户。4.财政部门是非税收入票据管理机关，非税收入票据的印制、发放、核销、检查及其他监督管理工作均由财政部门负责。改变原由交通主管部门印制发放票据，基层单位向主管单位缴销票据的管理模式。5.非税收入纳入预算管理。2004年开始，公路运输管理费纳入预算管理，逐步取消自收自支管理模式。随着收支脱钩管理范围的扩大，收入全额上缴国库，支出与其执收的政府非税收入不再挂钩，统一由财政部门按照单位履行职能需要核定的预算予以拨付。
（二）实务处理
单位对非税收入的具体处理，有的省规定原执收单位按账外设置收入备查簿进行处理。执收单位的行政事业性收费缴存国库或非税收入汇缴结算户，单位凭一般缴款书回执联登记收入备查簿。收入备查簿按收费项目分类，涉及分成收入及需要考核收费绩效的，还需按缴款单位类别登记计算征费额。定期与政府非税管理机构对账，在考虑未达账项的同时，还要对缴费单位等明细资料进行充分核对。重视对账工作的重要性，及时核对，按期编制收费报表。有的省对原执收单位会计核算没有具体规定，可能初衷就是这些单位不需要进行会计处理，各单位根据自身实际统筹安排。总之，单位会计核算不反映上年结余的来源及结存数，只反映本年预算批复安排的经济内容。
实际操作中，为了充分发挥会计核算的准确性、完整性和容易核对及会计资料容易保存的诸多优势，我们也尝试将委托收取和缴纳的非税收入通过账务设置过渡科目来反映。按照收费项目和缴费单位类别登记发生额，月末按汇总数转出结平。全年累计发生额，就是各收费项目按缴费单位的年度征收额。对照本年预算执行情况，其差额就是年度结余。对收费频次少的单位，可以避免增设工作岗位，另建工作流程，固定专人负责登记管理收入备查账簿。
四、非税收入营业税管理
行政事业性收费是否缴纳营业税一直有争议，纳入非税收入项目管理后问题将更突出。因为公路运输事业单位的收费有的是省级委托市县代为收取的项目，有的还涉及省市县分成。在市县缴纳营业税后，缴入省非税收入管理机构的收入必然减少，与规定的收费标准不吻合，分成比例也将改变，有关收费文件还需重新修改。
（一）有关营业税的政策规定
1.1994年《中华人民共和国营业税暂行条例》规定，应税劳务需要缴纳营业税；在其实施细则中规定，立法机关、司法机关、行政机关自己直接收取的，国务院、省级人民政府或其所属财政、物价部门以正式文件允许收费，而且收费标准符合文件规定的收费不征营业税。
2.为区分行政事业单位的营业性收费和行政事业性收费，1997年财政部、国家税务总局《关于调整行政事业性收费（基金）营业税政策的通知》指出，凡经中央及省级财政部门批准纳入预算管理或财政专户管理的行政事业性收费、基金，无论是行政单位收取的，还是由事业单位收取的，均不征收营业税。这里对征收主体和收费管理形式规定了两个符合条件，符合条件不征营业税。
3.为解决税务机关如何区分及实际操作，2000年财政部、国家税务总局《关于下发不征收营业税的收费（基金）项目名单（第三批）的通知》规定，未纳入财政预算管理或财政专户管理，或虽已纳入财政预算管理、财政专户管理但未列入名单的收费（基金）项目，一律按规定征收营业税。
目前在实际执行中，税务机关对收费项目是否按规定应缴营业税，其判断主要依据就是看是否已纳入营业税免税名单。公路运输管理费属于中央收费，已纳入中央免税名单。省级设立的收费项目有的已纳入省免税名单，有的尚未纳入。
（二） 如何区分经营性及行政事业性收费
区分公路运输单位的经营性收费和事业性收费，直接影响其是否属于营业税的应税劳务，是否应缴营业税。一是看是经营主体是自愿等价有偿收费还是事业单位依靠国家权力的强制收费；二是看使用税务发票还是非税收入票据；三是看是否纳入行政事业性收费（政府非税收入）目录或行政事业性收费许可证。
按照政策规定和征税目的分析，公路运输事业单位的非税收入项目不应缴纳营业税。因为征收主体是非税收入管理机构，严格按照收费文件和标准收费，已经纳入财政预算管理，并已纳入行政事业性收费目录，属于强制性收费。实际工作中，公路运输事业单位应积极做好收费项目纳入省级免税目录的工作。政府非税收入管理机构也应做好指导工作，是否可以统一考虑纳入政府非税收入目录的行政事业性收费不缴营业税。税务机关在判定时，应该考虑是否属于营业税项目，也可以考虑属于政府行政事业性收费目录或行政事业性收费许可证内的项目认定不缴营业税。如果应该缴税，公路运输事业单位就要做好协调沟通工作，提请相关收费文件及时修订，落实具体纳税环节，明确是在市县还是在省级缴纳，是通过收入扣除还是通过支出预算安排。
