我省预算管理改革至今已有七年的历程。1998年，我省开始着手谋划整个预算管理模式的改革；1999年制定了一套科学、严密的省级支出预算执行管理办法，初步构建了一种新的预算管理模式框架；2000年预算改革从方案设计到实际操作都形成了比较规范的制度体系，并于当年开始按照新的预算编制方法编制部门预算；2000年之后，财政预算改革不断深化，各项制度更加完善和规范。
在财政不断进行预算改革的同时，资金的拨付体制也在不断发生变化。回顾资金拨付体制的变化，大体上分为三个阶段：财政统一向部门（即一级预算单位）拨付资金阶段、一级国库集中支付阶段、二级国库集中支付阶段。不管在哪一阶段，交通部门都结合自身的特点，不断改革创新，在如何适应财政国库集中支付改革，加快预算支付进度，提高资金使用效益等方面进行了积极的改革和探索。
第一阶段（2000年——2002年10月1日）：财政统一对部门（即交通厅）拨付资金。在这种支付方式下，交通厅及所属单位所有列入预算的资金，均通过交通厅进行解缴和拨付。交通厅设立系统资金账户，分“收入”专户和“支出”专户，分别核算交通厅部门预算的收入和支出。在预算收入上缴时，部门预算中所有需缴入国库或财政预算外资金专户的收入，都需由各市交通局或厅直预算单位交入交通厅“收入”专户，通过交通厅进行解缴。在预算资金拨付时，财政厅将交通部门的所有预算资金拨付交通厅“支出”专户，由交通厅按照预算项目和专项计划将资金拨付各市交通局或厅直各预算单位。
在这一阶段支付体制要求下，交通厅针对本部门的实际情况，结合行业特点，利用财政预算改革的太好契机，在财务管理上实现了大胆的改革和创新。
一是在预算管理方面，完全按照财政预算改革的要求，实行了综合预算、早编、细编预算，推行了零基预算，改变了过去“切块、粗放型管理”和“基数加增长”的预算管理方式。
二是在资金管理方面，改过去不同单位分块、多级、多头、重叠管理资金为交通厅全面、统一归口管理各项交通资金，并将交通规费的征收缴拨方式、交通资金拨付渠道等进行了合理的调整，全部统一到交通厅管理，真正实行了交通部门的“大财务”统一管理，适应了财政预算改革和财政预算资金的支付要求。
三是交通厅将系统征收的各项交通规费的收支及厅直预算单位的所有收支纳入交通厅收支的大盘子，编入一本预算，使交通部门的收支一目了然，有利于掌握交通系统的整体收支情况。
总结这一阶段，由于刚刚实行预算改革，预算管理的经验较为缺乏，对项目管理尚属初级阶段，各项预算编制相对较粗，特别是系统交通规费收支预算，许多项目存在打捆编制的情况，未细化编制到项目。但由于在这一阶段，财政只将资金拨付到交通厅系统支出专户，资金拨付渠道比较单一，所以，预算的编制的粗放没有影响到预算执行进度，预算编制和执行比较平稳，没有出现突出的矛盾和问题。
第二阶段（2002年10月1日——2006年10月1日）：财政实行了一级国库集中支付。 2002年10月后，省财政厅取消了部门设立的资金“支出”专户，交通部门预算资金拨付不再通过交通厅“支出”专户，交通厅所属的二级预算单位（即各市交通局、厅直预算单位）向财政报备预算资金拨款账户，预算所列各项资金由财政支付中心直接支付交通厅（一级预算单位）所属的二级预算单位（即各市交通局、厅直预算单位）。鉴于交通规费收入的管理未实行改革，交通厅“收入”专户仍保留，专项用于核算系统交通规费收入的解缴，且收入解缴渠道和方式未发生改变。
在实行这一支付方式的初始，交通部门在工作中遇到诸多的不利。
一是筹资担保能力受到影响。近年来，公路建设发展较快， 由于规费收入不能满足交通建设的需要，致使交通部门背负了沉重的债务负担。在落实这部分资金缺口贷款时，因交通厅的“收入”和“支出”专户均有大量的资金流动，且“支出”专户由于收款和拨款的时间差以及按照建设进度拨付资金的要求，会有一定的资金结存量。所以，交通厅的账户往往被银行视为放贷的“定心丸”。实行集中支付后，由于财政取消了交通厅设立的系统资金“支出”专户，部门预算资金的拨付不再通过交通厅“支出”专户，交通厅没有资金结存，交通厅筹资担保能力受到一定影响。
二是交通建设资金的构成复杂，特别是公路、场站等基本建设项目，资金来源分为交通部补助、省交通规费补助、省市县贷款和自筹等，其中列入交通厅部门预算的省级交通规费补助资金只是项目资金构成的一部分。由于交通部门条块结合的特殊管理体制，过去部补、省补项目资金的拨付方式是部对省、省对市、市对县。实行国库一级集中支付后，省补资金直接由财政支付中心支付到市，而部补、其他省补（合贷款等）资金仍均由省厅拨付，即仍为部对省，省对市，市对县，形成了一个项目、多个资金拨付渠道的状况，致使交通主管部门不能及时全面掌握项目整体资金的到位情况，不利于资金的统一归口高效管理。
三是加大了省级财务部门的工作量。在实行国库一级集中支付之前，交通厅财务管理实行统一管理、分级（部门）负责的方式。交通厅财务部门负责政策研究、系统预算，资金监管等宏观方面管理，五个行业职能局（公路局、运管局、征稽局、航运局、地铁局）按各自职责从不同方面分别代表交通厅行使行业管理职能，厅财务处按预算项目和工程进度，将专项资金切块分别拨付各职能局，由各职能局根据各自分工按照预算项目和下达的基本建设、大中修、小修保养计划和工程进度，分项目对资金进行拨付和监管。实行集中支付后，按财政厅要求，所有拨款手续（按照项目）由交通厅财务部门填报。实质上就是将行业管理局的业务工作量转移到交通厅财务部门，在人员少、任务重的情况下，难以有时间和精力进行财务管理方面的改革和创新。
四是给贷款管理带来难度。提前或滞后归还贷款本息均会带来资金损失，但由于集中支付只能将资金拨付交通部门所属的二级拨款单位，使列入部门预算的用于归还交通厅担负的省本级贷款本息的资金不能拨付到交通厅，加上财政支付程序的特殊要求和支付时间限制，给省本级贷款的还本付息造成很大影响。
五是交通资金调剂能力受到影响。在过去管理方式下，在专项计划未下达前，交通厅可以调剂其他资金垫付，将公路大中修、小修保养、场站资金等专项资金及早预拨各市，争取工程进度，待专项计划下达，财政拨付预算资金后补齐垫付资金。但实行一级国库集中支付后，财政厅不将资金拨付交通厅，交通厅不能在职责范围内调剂拨付资金，往往是在施工的黄金季节，资金不能拨付到位，影响工程进度，影响了交通厅财务部门资金调剂和调度职能的发挥。
在这一阶段支付体制要求下，为适应二级集中支付的改革，交通部门针对本部门的实际情况，结合行业特点，从有利于交通发展和资金管理的角度出发，实行了以下改革创新。
一是积极和银行洽谈，争取理解和支持。一方面加大行业宣传，另一方面与各银行协商，寻找走出资金困境的突破口。利用国家工商银行资产重组政策，将我省省管一般路的资产进行重组，即用工商银行的中长期贷款将一般路的短期贷款置换出来。经过半年多的努力，于2002年争取到工商银行40亿元置换贷款，贷款期限为15年，贷款利率为国家基准利率下浮10％。如此大额、贷款利率优惠、贷款期限长、不限定项目的贷款前所未有。交通部、国家工商银行总行的领导出席了我省40亿贷款合同的签字仪式。经过认真的测算和分配，将40亿贷款一次到位，用于归还即将到期和未到期的高利率贷款， 40亿贷款的置换，使交通厅每年减少利息支出近1亿元。此次贷款置换的成功，不仅节约了财务费用、改善了交通厅的债务结构，更重要的是极大震动和影响了其他银行，很快有多家银行向我们提出，愿意在调整债务结构方面与我省交通部门进行合作。可以说，工行40亿贷款起到了很好的引导作用，改变了我省交通融资形势。
二是推进了一般收费公路管理体制改革，将原省厅背负的省管普通收费公路债务下放给高速公路项目法人（即高速公路管理局、道路开发中心、国际金融组织贷款项目管理办公室）管理。充分利用“统贷统还”政策，将原来省市合建的82个一般收费公路项目按区片交由省厅三个项目法人负责运营管理，一方面明确了投资主体，提高了管理效能，增加了效益；另一方面将债务下放三个项目法人管理（交通厅所属二级预算单位），也适应了财政实行的二级国库集中支付的要求，解决了列入部门预算用于归还省本级贷款资金的支付问题。
三是征得财政同意，在公路局、运管局、征稽局分别设立系统资金拨款专户，在交通厅财务部门开具支付令后，将公路养护资金、客货及运管场站建设资金、归还贷款等专项资金，由财政支付中心分别切块拨付以上三个行业主管局，再由三个行业主管局根据专项计划和工程进度拨付资金，不仅解决了二级国库集中支付带来的问题，而且缓解了财务处工作紧张的压力。
第三阶段（2006年10月1日起）：财政实行了二级国库集中支付。对于交通系统资金的支付，财政要求取消原公路局、运管局、征稽局设立的系统资金拨款专户，系统公路养护资金、客货及运管场站建设资金、归还贷款等专项资金，由财政支付中心直接支付到各市交通局或劳务提供单位；对厅直预算单位，取消了原在财政备案的预算资金拨款账户。人员经费和正常公用经费部分，按照时间进度将额度均衡下达给单位，实行“零余额”授权支付；专项公用经费部分，由财政支付中心直接支付到供应商或提供劳务单位，实行直接支付。经过近一年的运行， 目前也暴露了诸多问题和矛盾，需要不断改革创新加以解决。
一是系统资金支付进度明显减慢。虽然近几年实行了项目库管理，但由于交通行业的特点和实际情况，项目库建设距财政预算项目库要求还有差距。如公路新改建、客货运场站建设项目等，涉及发改、国土、环保、文物等多个部门和许多客观条件限制，而且新改建项目审批周期较长，具有不确定性。因此，对以上项目的管理是成熟一个，入库一个，对项目前期工作不具备的，暂切块列入预算；再比如，对于农村公路建设项目，涉及到中央配套项目资金的安排，需待第二年中央下达专项计划后才能下达配套资金计划，在编制预算时，也只能暂切块列入。但在二级国库集中支付方式下，资金不能打捆支付，只有前期手续完备，下达专项计划后才能支付资金。造成预算执行缓慢，完不成支出进度，有些预算切块资金要结转下年度才能使用，形成资金闲置，不能及时发挥资金的使用效益。
二是厅直预算单位经费紧张的问题更加突出。由于交通行业的特殊性，所属的预算单位经费普遍紧张。在过去的支付方式下，厅直预算单位人员经费、正常公用经费及专项公用经费全部由财政支付中心支付到该单位，在具体执行过程中，单位往往将正常公用经费和专项公用经费合并使用，经费紧张的问题不是特别突出。实行二级集中支付后，专项公用经费实行直接支付，单位不能再将两项公用经费合并使用，正常公用经费不足的问题突出表现出来。特别是车辆使用费用、差旅费用等经费的紧张，给单位的正常工作带来了不便。
三是目前的集中支付方式对各厅局不加区别，和交通实际有一定脱节，不利于交通部门行使资金调剂职责。交通系统既是一个预算单位（部门），同时又是一个预算安排单位，点多、面广、线长，担付全省公路及其基础设施的建设、维护和管理，负责道路运输市场、汽车运输市场、地方铁路、水路基础设施行业管理工作等重要职责。交通部门预算直接涉及11个市、22个扩权县、37个事业单位，是一个层层负责、分级管理、不可拆分的交通体系，有些专项业务，比如公路建设、公路养护等有其特殊性，第一年不能完全预测到第二年可能发生的情况，临时性工程不可避免等。特别是不可预见的危桥、危涵，一旦发现，就要采取措施争取施工时间，加快工程进度，保障道路畅通。但实行二级集中支付后，财政厅不将资金拨付交通厅或二级行业管理局，资金应急保障能力受到制约。再比如交通系统预算中安排的专项基本建设资金，应严格按照基本建设有关规定拨付。在未实行集中支付以前，这部分资金均由财政厅拨付交通厅，交通厅再根据项目开工与否、工程进度等拨付各有关单位，运行得较好，既有预付资金，也有按进度支付资金，也留有质保金，财政投资评审中心对项目评审后的工程结余也较好控制处理。集中支付后这些调控措施没有了，不便于交通部门行使管理职责。
四是进一步增加了交通厅财务处的工作量。二级国库集中支付要求交通厅财务部门填具的用款计划和支付申请更加具体和详细，工作量成数十倍增加，使有限的人员忙于最单一而频繁的日常拨款业务中，没有更多的时间和精力研究政策，进行宏观管理，影响交通厅财务管理职能。同时这样大规模、大批量地拨付资金，也容易出现差错和问题。
因财政第三次支付改革时间尚短，在总结一年运行经验的基础上，今后要重点在以下方面做好工作。
一是加大宣传和培训的力度，提高认识。
鉴于目前部分单位在思想上还存在认识不足的问题，对新的管理手段和方法不适应，对改革后资金支付的业务流程缺乏清晰的概念，存在抵触情绪。要通过多种形式、多种渠道的宣传，让各单位了解改革的必要性和重要性，真正理解和掌握改革的有关内容，对改革有个认知和适应，进而参与到改革中来。通过业务指导和培训，使预算单位的操作人员熟悉业务，尽快进入工作角色。
二是整合现有内部机构的职能，提高工作效率和预算执行进度。
成立交通资金支付中心，人员由行业管理局的财务骨干组成，交通资金支付中心职能是负责调度和支付交通厅部门预算所列资金。由财政厅将交通厅部门预算所列资金按照进度全额拨付交通资金支付中心，由行业管理局结合各自职责，对项目进行管理，并根据工程情况，向交通厅开具支付各市专项资金拨款申请单，交通厅根据财政拨款资金到位情况，审核拨款申请单，向交通资金支付中心提交支付令支付资金。年终由交通支付中心负责编报预算资金的年度决算。这样，就因地制宜地解决了预算编制和二级国库集中支付衔接不够、预算执行缓慢等问题。
三是加强项目库建设，提升预算编制水平和质量，为预算顺利执行创造有利条件。
部门预算的编制，必须建立在完整反映部门和单位的预算收支活动及其人员、资产等信息基础上，并且要实行项目支出滚动管理。要编制好单位预算，难度确实较大。对厅直预算单位来讲，要充分考虑下年度工作重点，把预算编细、编实，为支付打好基础。对系统来讲，就要加大项目库管理力度。交通厅从2006年上半年开始，就结合财政的要求，集中精力开展交通系统的项目库建设工作。在交通厅建立了一个开放式的项目库，各行业主管局和三个高速公路项目法人也结合单位情况，建立相应的项目库，不需考虑预算编制的时间要求，只要项目完成前期工作，就可申请上报进入交通厅项目库。这样，在有充足的项目储备的情况下，交通厅在编制预算时，根据年度可用财力的大小，在项目库中筛选急需安排项目列入预算。因编入预算项目已全部完成前期工作，在财政批复预算后就可以顺利执行，从而加快支付进度，提高资金的使用效益。
四是积极向财政反映交通行业的特殊情况，争取应急资金的支持。
为解决临时性工程应急资金问题， 申请财政在部门预算中预留一定比例的资金，在发生的临时性不可避免工程时，交通厅可以先行申请支付资金，待工程完工后再履行资金审批程序。目前，该项工作已经基本和财政达成一致意见。
五是向财政呼吁修订正常公用经费的核定标准，解决经费不足的问题。
交通系统工作点多、面广、线长，许多工作在路上、在现场。从部至省现场检查督导，协调会、行业管理会、安全会等较多，导致如车辆使用、差旅费等方面支出频繁，平均水平远高于其他厅局。而财政正常公用经费的核定标准是在2001年制定的，与目前实际有很大出入。交通厅已着手进行交通系统正常公用经费定额标准的研究，除财政规定的项目外，还针对具有交通特点的支出项目进行资料搜集和整理，比如：收费人员被装费用、收费站照明费用、公路资产保险费用等等，科学测算其定额后上报财政厅，申请针对交通行业的特殊性给予特殊照顾，建议财政在修订新的定额标准时能给予全面考虑。核定标准的修订工作不仅有利于缓解单位经费超支的状况，还使财政核定的预算更接近实际，进一步体现公共财政的意义。
总之，财政国库集中支付改革是预算改革的必然，要更好地适应国库集中支付改革工作，就必须在实践中不断摸索经验，不断改革原有的管理方式，不断创新，找出适合本部门管理的方法来，以推进财政预算改革的顺利实施。
