一、政府非税收入政策的明确需要对非税收入的会计核算问题进行规范
为落实国办发[2001]93号精神，《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》（财综[2004]53号）首次明确了政府非税收入的管理范围，具体包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。文件同时对每项收入的内涵作出了界定：行政事业性收费是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律、行政法规、地方性法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在向公民、法人提供特定服务的过程中，按照成本补偿和非盈利原则向特定服务对象收取的费用；政府性基金是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院有关文件规定，为支持某项公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金；国有资源有偿使用收入，包括土地出让金收入，新增建设用地土地有偿使用费，海域使用金，探矿权和采矿权使用费及价款收入，场地和矿区使用费收入，出租汽车经营权、公共交通线路经营权、汽车号牌使用权等有偿出让取得的收入，政府举办的广播电视机构占用国家无线电频率资源取得的广告收入，以及利用其他国有资源取得的收入；国有资产有偿使用收入，包括国家机关、实行公务员管理的事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织的固定资产和无形资产出租、出售、出让、转让等取得的收入，世界文化遗产保护范围内实行特许经营项目的有偿出让收入和世界文化遗产的门票收入，利用政府投资建设的城市道路和公共场地设置停车泊位取得的收入，以及利用其他国有资产取得的收入；国有资本经营收益是政府非税收入的重要组成部分，包括国有资本分享的企业税后利润，国有股股利、红利、股息，企业国有产权（股权）出售、拍卖、转让收益和依法由国有资本享有的其他收益；彩票公益金是政府为支持社会公益事业发展，通过发行彩票筹集的专项财政资金；其他政府非税收入包括罚没收入、主管部门集中收入、政府财政资金产生的利息收入；以政府名义接受的捐赠收入，是指以各级政府、国家机关、实行公务员管理的事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织名义接受的非定向捐赠货币收入。
财政部2006年发布的《政府收支分类改革方案》正式将非税收入纳入政府收入体系，作为六项政府收入之一，并在该类收入下分设8款，即：政府性基金收入、专项收入、彩票公益金收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、其他收入。
据不完全统计， 2004年，全国政府非税收入规模大约为10523亿元，相当于同期财政收入的39.8%.其中，中央政府非税收入为1627亿元，占本级财政收入的11.2%；省及省以下各级政府非税收入为8896亿元（其中，省级为3282亿元，省以下为5214亿元），占本级财政收入的74.8%.按照财政发展与改革的要求，各地也相继出台了有关政府非税收入管理的法规、规章和规范性文件，政府非税收入逐步纳入同级财政统筹安排，实行综合财政预算管理。政府非税收入政策界限的明确，收入数额的增长，迫切要求有关会计核算制度必须与非税收入的整体管理制度相配套，这样才能更好地记录、归集和反映收入的收缴、管理和资金的使用情况，进而推进政府非税收入管理改革不断走向深入。
二、现行会计制度在核算政府非税收入方面的弊端
现行政府非税收入会计核算的主要依据，是1998年1月1日正式实施的《行政单位会计制度》和《事业单位会计制度》中，有关预算外资金会计核算的规定。政府非税收入管理改革之前，我国预算外资金的收缴和预算管理方式大体上可以概括为：单位依法征收或收取，部分纳入财政预算由政府统筹安排，部分实行财政专户存储由财政确定分成比例或由单位自行安排使用，部分由单位自行存储、自行安排使用。现行行政事业单位会计制度即根据预算外资金的管理方式确定了三种不同的会计核算办法。
第一，对纳入财政预算管理的通过“应缴预算款”和“预算外收入”科目核算。行政事业单位收到应上缴的收入款项时，借记“银行存款”，贷记“应缴预算款”；收到从财政专户核拨本单位的预算外资金时，借记“银行存款”等有关科目，贷记“预算外收入”。
第二，对纳入财政专户管理的通过“应缴财政专户款”和“预算外收入”（事业单位为“事业收入”）科目核算。收到应上缴财政专户的收入款项时，借记“银行存款”，贷记“应缴财政专户款”；收到从财政专户核拨本单位的预算外资金时，借记“银行存款” 等有关科目，贷记“预算外收入”（事业单位贷记“事业收入”）。
第三，对按照规定不上缴财政的其他收入，通过“其他收入”科目进行核算。这类收入主要包括行政单位在业务活动中取得的零星杂项收入、有偿服务收入、有价证券及银行存款利息收入等，事业单位的对外投资收益、固定资产出租、外单位捐赠未限定用途的财物、其他单位对本单位的补助以及其他零星杂项收入等。
目前，政府非税收入总体上确立了“单位开票、银行代收、财政统管、政府统筹”的管理模式。具体地讲就是，实行严格的“收支两条线”管理制度，收取的款项直接存入各级财政部门在指定的代理银行开设“非税收入汇缴结算户”，收入按规定的预算级次缴入国库或财政专户，由各级政府纳入同级财政统筹安排，调剂使用，有法定专门用途的实行专款专用。这种管理模式已经打破了过去有关预算外资金的管理方式，行政事业收费票据和罚没票据也被专门的非税收入票据取代（各地收取非税收入一般统一使用《非税收入一般缴款书》和《非税收入专用票据》）。行政事业单位如仍按现行会计制度对政府非税收入进行核算，显然不能适应政府非税收入管理改革的形势和加强非税收入管理的要求。其弊端主要体现在五个方面：一是财政直接收缴后，执收单位不再设置过渡性账户，如何进行会计核算将成为或已经成为困绕行政事业单位财务人员的一个难题。这一难题必须通过新的会计核算办法进行统一和规范；二是行政事业单位收到应缴的预算款和其他款项均通过“银行存款”科目进行核算，容易导致非税收入资金与其他资金的混淆，不利于非税收入资金的管理；三是纳入财政预算管理的非税收入拨付给相关行政事业单位后，在性质上已不再属于预算外资金，行政事业单位仍通过“预算外收入”科目反映收入，显然与财政预算管理的要求不符。因此，行政事业单位“预算外收入”科目的核算内容必须作出相应调整；四是过去由行政事业单位直接收支的部分其他收入，现在已经纳入政府非税收入管理范畴，并实行财政预算管理或财政专户管理，若仍由行政事业单位通过“其他收入”科目进行核算，已经不符合非税收入管理改革的要求；五是随着非税收入收缴管理改革与财政国库管理制度改革的接轨，现行的会计核算办法将无法有效适应。
三、调整非税收入会计核算办法的思路
影响行政事业单位政府非税收入会计核算的主要因素是政府非税收入的收缴方式和预算管理体制。本文认为，在政府非税收入的政策界限已经明确的条件下，行政事业单位非税收入会计核算办法应当重点根据非税收入的收缴方式和资金预算管理要求，并结合非税收入管理的规章制度和政府收支分类改革方案，合理予以确定。目前，非税收入基本采用直接收缴和集中汇缴两种收缴方式，资金管理采取纳入财政预算和纳入财政专户管理两种模式。因此，调整行政事业单位关于政府非税收入的会计核算办法，可以从以下四个方面进行。
1.直接收缴方式下的会计核算。直接收缴是指缴款义务人在规定的期限内持执收单位开具的非税收入票据，将有关款项缴入财政部门在代理银行开设的“非税收入汇缴结算户”。在这种方式下，行政事业单位不再设立存款过渡户，款项直接进入财政部门的“非税收入汇缴结算户”。因此，有的地方财政部门规定，实行直接收缴的，执收单位财务部门不做任何账务处理，而是凭代理银行收款签章后的《非税收入一般缴款书》登记收入台账，并分别按资金性质、收入项目等登记明细。这样处理虽然简单，但不能清晰的反映行政事业单位有关非税收入的收缴进度和资金解缴等情况，也不利于本单位对非税收入的收缴情况进行全面监管，同时也不符合《会计法》关于会计核算的规定。本文认为，为充分掌握收入动态，便于与银行和财政部门对账，可考虑为行政事业单位增设“非税收入汇缴结算户存款”科目。执收单位在开出票据时借记“非税收入汇缴结算户存款”，分别按纳入财政预算管理和纳入财政专户管理，贷记“应缴预算款”或“应缴财政专户款”；收到银行签章后转来的《非税收入一般缴款书》后，做相反的会计分录。
2.集中汇缴方式下的会计核算。集中汇缴是指执收单位（或者受委托单位）依法当场收取缴款义务人现款后，在规定期限内，将所收款项缴入财政部门在代理银行开设的“非税收入汇缴结算户”。这种方式下，允许行政事业单位设置过渡账户，执收单位收取的非税收入先存入过渡户，然后在指定期间内缴存至财政部门“非税收入汇缴结算户”。执收单位开出票据后，根据该项收入是纳入财政预算管理还是纳入财政专户管理情况，分别借记“应缴预算款存款”或“应缴财政专户款存款”，贷记“应缴预算款”或“应缴财政专户款”；款项缴入财政部门“非税收入汇缴结算户”时，凭银行的收款凭证借记“应缴预算款”或“应缴财政专户款”，贷记“应缴预算款存款”或“应缴财政专户款存款”。这种方式下的会计核算总体上与现行行政事业单位会计制度基本一致，不同之处是不再通过“银行存款”科目进行核算，从而可以有效区分本单位不同性质的资金。
3.“其他收入”科目的核算。行政事业单位的“其他收入”科目的核算内容应当根据政府非税收入的范围进行调整。对纳入政府非税收入管理范围的固定资产出租、出让和处置收入、对外投资收益、捐赠收入等，应当纳入非税收入的核算范围，分别比照直接收缴和集中汇缴方式下的核算办法进行会计核算，而不宜再通过“其他收入”科目进行核算。
4.财政拨入非税收入资金的会计核算。当前，各级财政对非税收入实行收支两条线管理，收入按规定的预算级次缴入国库或财政专户。财政对行政性收费、罚没收入、专项收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入，纳入一般预算管理；对政府性基金纳入基金预算管理；对事业性收费、其他非税收入，依照国家有关规定纳入一般预算管理或者财政专户管理。相应的支出由同级预算安排。因此，执收单位收到财政部门拨入的非税收入资金后，应当分别情况进行账务处理，科学核算收入。属于纳入预算管理的，借记“银行存款”，行政单位贷记“拨入经费—基本支出（或项目支出）”，事业单位贷记“财政补助收入—基本支出（或项目支出）”；属于纳入财政专户管理的，借记“银行存款”，行政单位贷记“预算外资金收入—基本支出（或项目支出）”，事业单位贷记“事业收入”。同时，在二级明细科目下按照《2007年政府收支分类科目》中“支出功能分类科目”的“项”级科目设置明细账，进行明细核算。这种方式能够真正体现政府非税收入“财政统筹”的原则，也符合财政部关于政府收支分类改革后行政事业单位会计核算的有关规定。
