改革开放特别是20世纪90年代以来，我国水路基础设施规模有了较大增长，港口、船舶、航道等水上运输综合能力有了显著提高，水路运输制约国民经济发展的“瓶颈”状况得到基本缓解。特别是“十五”期间，水运基础设施建设持续、快速、健康发展，全国内河水运建设共完成投资326亿元，是“九五”期的1.3倍，已成为我国水运建设史上投资最大、社会关注度最高、社会效益最好、成效最显著的五年。水运基础设施作为国民经济的基础产业，已成为国民经济平稳快速增长的重要支撑。其中，国家重要通航河流航道梯级渠化步伐加快，航电枢纽建设全面铺开。根据“十一五”期水运建设任务要求，加快嘉陵江、湘江、汉江、右江、松花江等重要通航河流航电枢纽建设，航电结合、梯级开发建设取得重大进展。
一、航电枢纽项目的经济特性
航电枢纽工程由船闸、电站、泄水闸及坝顶公路桥等主要建筑物组成，以航运为主，航电结合，以电促航，兼有交通、防洪、灌溉、供水、养殖、旅游开发等综合效益。本文认为，航电枢纽项目作为一种公益性基础设施，属于准公共物品，可以由政府提供，也可以由市场提供，或者由两者联合提供，即由政府和市场根据项目的辐射效应来决定项目供给主体。
根据公共经济学理论，社会产品根据其在效用上是否可分割，消费上是否存在竞争性，供应上是否存在排他性，以及这种物品是否具有外部利益等特征，分为三种基本类型：即（纯）公共物品、（纯）私人物品和准公共物品。（纯）公共物品是指无论个人是否想要购买，其利益不可分割地被扩散给社会全体成员的物品，具有效用的不可分割性、消费的非竞争性、非排他性和外部经济性的物品，只能依靠政府来提供；（纯）私人物品是指其利益能够加以分割然后分别提供给不同的个人，并且不对其他人产生外在利益或外在成本的物品，具有消费上的竞争性，必须由市场来提供；处于公共物品和私人物品之间的就属于准公共物品，根据其辐射效应的大小来决定由政府还是由市场提供。一般而言，某一产品的辐射效应越大，其公共性就越强，政府提供就越有效率；反之，若某产品的辐射效应越小，公共性就越弱，由市场提供的可能性就越强，社会资本介入的可能性就越大。
航电枢纽项目建设投资巨大，回收周期长，投资回报率低，具有外部经济性、不易分割和自然垄断性等公共物品特征，体现了较强的社会性和公益性。不具备一般产业完全依靠市场竞争机制的条件，不可能完全依靠市场行为投资建设。但是，航电枢纽具有可以量化的使用价值和明确的直接收益者，具有特定的服务性和一定的商品属性，如电站的发电量，船闸的船舶通过吨位，坝顶公路的车流量等，这些产品或服务的提供与使用在一定条件下具有竞争性和排它性，因此，航电枢纽项目是准公共物品，但仍不失为公共产品的基础特性。需要指出的是，不同的航电枢纽项目，其所反映的经济特性的强弱不同。
二、航电枢纽项目投融资存在的问题
1.建设资金需求量大
航电枢纽项目需要巨额资金投入，具有明显的资金密集特征。如国家“九五”期间重点交通建设项目——湘江航运建设二期工程大源渡航电枢纽项目投资达21亿，湘江航运建设三期工程株洲航电枢纽项目投资达20亿，拟建的长沙湘江综合枢纽投资估算达43亿。随着国家重要通航河流航道梯级渠化步伐加快，航电枢纽建设资金需求和供给矛盾突出，建设资金不足已成为制约水运基础建设的突出问题。
2.融资渠道较单一
目前，航电枢纽建设资金主要来源于中央政府投资、地方政府投资、国内外银行贷款等方式，航电枢纽建设在很大程度上仍然是政府和部门行为，投资主体单一，融资渠道较少，市场化融资程度还很低。另一方面，中央财政对航电枢纽建设的支持力度远远不够，航电枢纽建设资金的融资绝大部分依赖地方财政。航电枢纽项目一般处于中西部地区，地方经济实力弱，财政收入有限，极大地制约了地方财政对项目建设的投资。对于财政穷省，经济弱省的内陆省市更为困难。
3.债务风险较大
资金结构不合理，负债比率过高是许多航电枢纽项目一个沉重的包袱。由于项目资本金投入不足，国内外银行贷款是航电枢纽建设资金来源中所占比例最大的一部分。虽然使用国内外银行贷款有利于促进水运基础建设的快速发展，但由于航电项目建设周期长，回收较慢，而贷款比例高，债务负担沉重，债务风险较为突出。内河航运开发难以形成较稳定的“自我积累、滚动发展”良性循环，并在后续发展中存在筹资压力。
4.经济效益不明显
根据航电枢纽经济特性分析，航电枢纽项目作为准公共物品，具有航运、发电、交通、防洪、灌溉、供水、养殖、旅游等多方面的综合效益，其中，只有发电方面能够带来较明显的经济效益，其他方面更多的体现社会效益，这也是“以电促航”的出发点。一般来说，内河航运项目关键在枢纽的通航效益，而不是优先考虑发电为目的。因此，与单纯水利发电枢纽相比，航电枢纽发电成本较高，据统计，一般水利发电枢纽单位千瓦投资8000元左右，而航电枢纽单位千瓦投资达到一倍以上，为16000～25000元左右，航电枢纽发电效益明显缺乏优势，不利于资本市场融资。
5.行业协调不足
航电枢纽项目涉及交通、电力、水利、农业等多个行业和部门，需要各行业和部门之间的有机协调和配合。但是，由于受过去行业条块分割管理体制的影响，不同部门之间仍然缺乏一种有效的协调机制，导致水运的发展受到严重影响。如航电枢纽项目的上网电价计价，需要和电力部门进行协调。
三、航电枢纽项目投融资途径分析
根据“十一五”期水运建设发展目标的要求，水运基础设施建设需要广泛筹集建设资金，发挥中央和地方各方面积极性，充分利用现有筹融资渠道，拓宽新的筹资渠道，建立多渠道、宽领域、全方位的筹融资机制，积极引入社会资金参与水运建设，逐步建立起“政府投资、业主筹资、多元融资、利用外资”的投融资体制，为内河水运可持续发展提供稳定的资金保障。
1.充分发挥政府在投融资过程的主导作用
由于航电枢纽项目的社会公益性，政府主导配置与引入市场机制相结合，就成为政府有效供给的途径。国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的规定中，交通行业实行资本金制度，并且规定“资本金比例不低于35%以上”，金融机构可以据此承诺贷款。这是政府关于有效供给交通基础设施的一项重要政策。各级政府应该在投融资过程中发挥主导作用，加大对航电枢纽项目建设的资本金投入，充分利用各种基金，弥补航电枢纽项目建设资金的不足；逐步建立和加大专项资金规模，积极争取利用国债资金投入航电枢纽项目建设。
2.通过公司化运作提供有效融资平台
通过公司化运作成立航运建设公司能够为航电枢纽建设提供有效融资平台。为了筹措巨额的航电建设资金，项目融资已不再适应新的要求，必须向公司融资转变。通过公司化运作，设立航运建设公司，有利于以政策为导向，在更大的范围内筹集建设资金，实现资源的优化配置。公司融资具有更强的市场融资能力，能充分利用资本市场上的多种金融工具进行融资，如发行公司股票和公司债券等。公司融资客观上能够规范各参与方的行为，保护各方面投资者的利益，有一整套规范市场经济和公司行为的法律法规，相对而言大大降低了融资成本。
3.实现投资主体多元化
对于经济效益较好的航电枢纽项目，可以引入市场竞争机制，打破所有制界限和地区、部门垄断，积极鼓励和引导社会投资。引入社会资本可以通过采用BOT方式、经营权转让、特许招标和投标方式选择项目法人吸引民营资本直接投资参与项目建设与经营；也可以通过股份制运作，实现权益和利益共享。通过实行股份制运作方式，各方以投资利益为纽带，明确产权界定与义务，按照“统一规划，互利互惠，效益共享，权益共享”的原则，各方共同努力，积极协调关系，加强管理，达到共赢的目的。
4.合理利用外资
利用外资筹集航电枢纽建设资金是一个非常可行的方式。目前我国水运建设项目一般采用国家统借贷款方式，即国际金融组织贷款。其中主要是世界银行贷款。从1995年以来，世界银行为我国水运建设项目提供了多期、多项目的水运建设项目贷款。相对我国商业银行贷款而言，世界银行贷款利率低、期限长、条件较优惠、管理规范，直接降低了项目的建设成本，有效地弥补了我国水运建设资金的不足，为我国骨干航道网的建设提供了最有力的支持。
四、航电枢纽项目投融资主要政策建议
航电枢纽项目投融资的关键是政策支持，国家应从以下方面加大对航电枢纽建设项目的政策支持。
1.资本投入政策
国家应明确各级政府在建设项目中所负担的投资职责和其在政府出资中应承担的出资比例或出资形式，确保资本金投入到位。各级政府应加大投入，充分利用各种基金弥补不足。如统筹交通建设资金，采取“以陆补水”方式，建立内河航运建设基金，保证稳定的水运建设专项资金来源；积极争取利用国债资金用于水运建设等。
2.金融政策
由于航电枢纽建设需要大量资金的支持，银行信贷资金仍是项目融资的重要渠道。国家加大对基础设施投资力度的政策及银行目前所从事的商业化改革， 使项目较易获得银行贷款，但国家为了抑制通货膨胀所实行的适度从紧的金融政策，可能导致项目融资能力受到一定的限制，不利于航电建设发展目标的实现。国家应在项目信贷资金投入、贷款利息和贷款期限等方面给予优惠政策，如加大国家开发银行的信贷资金投入，降低贷款利息，延长贷款期限等。
3.财政政策
调整国家财政支出结构，进一步加大水运建设在财政预算支出中的比重。确保费改税后交通发展资金来源不受影响。根据国家的政策定位，在交通行业费改税政策实施之后，航道维护费、航道建设费和船闸通行费将由燃油统一附加税所代替，可以适当增加内河航运建设开发资金。对于经济效益低，社会效益高的航电项目，融资应以国家投资为主。对融资困难的项目实行贷款利息财政贴息；制订水库淹没补偿和移民安置的优惠政策等。
4.税费政策
运用税收经济杠杆对建设项目所承担税负大小进行调控，是缓解目前水运基础设施建设的资金不足的重要途径。如电价方面给予税费减免；从低收取航电枢纽工程和航道整治工程的相关税费；项目建设征地按国家、省、市最低标准进行补偿，除按现行政策可以划拨方式使用的以外，其余建设用地采用协议出让方式的，可按最低限价标准缴纳土地出让金等。
5.法规制度
完备的法规制度可以为航电枢纽项目拓宽融资渠道，吸引多方面资金提供制度保障。航电枢纽项目市场化运作时间较短，缺少必要的与之相配套的法律法规。如航电枢纽发电效益明显缺乏优势，不利于资本市场融资，需要对项目的企业效益和社会效益进行合理分割，需要相应法律法规进行规范。因此，国家不仅应针对具体融资方式制定适当的法律法规或相应政策，而且应就整个融资活动、融资工作制定具有综合性、指导性意义的政策法规，并使以上法规、政策形成一个完整的、有机的体系，从而为项目建设创造一个良好的融资环境，吸引更好、更多的建设资金。
综上所述，从资本金投入、金融、财政、税费、法规等方面，国家如果能够给予航电枢纽建设有利的宏观经济政策，建设项目投融资问题将大大得以缓解，必将推动我国水运建设事业的快速发展。
