一、公路经营企业管理政府还贷公路的融资主体界定
对于哪一方是公路经营企业管理政府还贷公路的融资主体，目前存在两种不同的看法。一种观点认为，政府还贷公路的融资主体只能是政府，政府以自身的名义为公路项目筹措所有项目资金，并将公路项目通车后所收取的通行费收入用于归还贷款或有偿集资的资金，公路项目收费期满其债务风险由政府承担。另一种观点认为，政府还贷公路的融资主体可以是公路经营企业，由公路经营企业负责筹措资本金、向银行贷款，承担收费期满贷款无法完全清偿的风险。
本文认为，第一种观点较为符合现行有关法规和实际情况。首先，政府还贷公路，根据我国《收费公路管理条例》（国务院第417号令，以下简称《条例》）的相关规定，是“县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路”，可见其项目建设资金由政府交通主管部门为主体筹措。其次，公路经营企业是自主经营、自负盈亏、以盈利为目的企业法人，其建设、经营和管理的应为经营性公路，如经营管理政府还贷公路，无法取得任何收益且还要承担收费期满可能存在的债务风险，从现代企业经营角度来看，其决策层（股东会或股东大会）一般是反对接手管理这种损害企业利益的项目的。
那么，在公路经营企业管理政府还贷公路模式下，公路经营企业在政府融资中充当什么角色、发挥什么作用呢？依据《条例》第十一条的规定，“建设和管理政府还贷公路，应当按照政企分开的原则，依法设立专门的不以营利为目的法人组织”。而公路经营企业是以盈利为目的独立法人，在实际操作中，为解决这种矛盾可采用“代建代管”的方式，即公路经营企业设立单独的机构，专门负责建设和管理政府还贷公路，单独核算，建设资金由政府交通主管部门筹集后投入项目，项目通车后收入上缴政府，由政府拨付项目管理费用。收费期满，如债务未完全清偿的，由政府以财政资金清偿。在项目融资过程中，公路经营企业，特别是国有大型企业，可充分利用自己的融资经验，为政府交通主管部门的融资工作出谋划策并做好基础工作，如多方寻找融资渠道、进行融资招标、谈判融资条件等，并提交融资合同版本供政府交通主管部门决策参考。
二、公路经营企业管理政府还贷公路的融资渠道分析
我国公路建设项目融资，推行的是多元化、多渠道的融资体系，其资金筹措总体上分为两个方面：项目资本金的筹措和项目资本金以外资金的筹措。项目资本金一般不得低于项目总投资额的35%，来源包括国家投入、地方自筹、企业自筹投入等；项目资本金以外的资金，以金融机构贷款解决为主，少数高速公路项目伴随有发行债券、股票融资。
政府还贷公路的项目资本金，中央和地方政府一般安排部分补助资金，包括中央车购税补助（即部补助）、地方高速公路基金、地方车购税、地方专项资金等，不足的部分可以向企业、个人有偿集资。公路经营企业管理政府还贷公路，公路经营企业也可以在政府资金不足时，向政府提供有偿资金，作为项目资本金的一部分，有偿资金的利率可以参照人民银行同期同档次的贷款基准利率执行。对于国有大型的公路经营企业，经上级政府部门批准，可以适量分担政府交通主管部门的资金压力，提供较低利率或零利率的资金。
政府还贷公路项目资本金以外的资金，主要以金融机构贷款解决，其他创新的方式有发行债券、资产证券化等。由于融资主体为政府，股票筹资方式不适用于公路经营企业管理政府还贷公路的情况。由政府部门向银行贷款的，需与银行约定贷款期限、还款方式、担保方式等问题，后文将对此作进一步的探讨。政府还贷公路在经济评价结果、财务回报率的前景均良好的情况下，政府可以尝试进行债券融资。目前人民币利率处于加息周期，银行贷款的资金成本较高，而债券利率要大大低于同期的银行贷款利率，这种选择将对降低公路项目建设成本、优化融资结构有着积极意义。
三、公路经营企业管理政府还贷公路的贷款融资应注意的问题
1.贷款融资期限问题。《条例》规定，“政府还贷公路的收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过15年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年。”可见，政府还贷公路贷款期限是有上限的。具体的公路投资回收期可以初步根据公路的技术等级、投资总额、当地物价指数和交通量、社会环境、经济增长速度等因素来预测。但由于未来具有不可预见性，收费期满后是否能够确保收费可以清偿所有的贷款和有偿集资款尚不可知。因此，在贷款合同中，贷款期限按照建设期和收费期的总数来确定是比较保守和稳妥的做法。另外，政府还贷公路在批准的收费期限届满前已经还清贷款、还清有偿集资款的，必须终止收费，贷款期限自动缩短，贷款合同提前终止。
2.贷款还款计划的安排。政府还贷公路实行收支两条线管理，除必要的管理、养护费用从政府部门批准的车辆通行费预算中列支外，其余通行费收入必须全部用于偿还贷款和有偿集资款，不得挪作他用。如广东省非经营性收费公路车辆通行费“收支两条线”管理办法规定，由财政部门核定公路项目年度还贷（含有偿集资）计划总额度。财政部门按各方（银行或有偿集资人）未偿还债务的比例对还贷计划额度进行分配。还贷资金由财政部门逐月拨付到省市交通公路部门账户，由省市交通公路部门按核定的还贷计划代项目业主还贷。因此，公路经营企业管理政府还贷公路时，年度还贷计划由财政部门核定，交通主管部门负责还贷，还贷资金不流经公路经营企业。在这种模式下，交通主管部门在与银行约定还贷计划时，不可能明确每年的还款数，但可约定为“每年按财政部门核定的公路项目年度还贷（含有偿集资）计划归还本金”。
3.贷款保证方式的设定。对公路经营企业的项目贷款，银行一般要求以公路收费经营权作质押担保，存在多家银行时，要求按各行贷款额度占总投资的比例质押公路收费经营权或者按照各行贷款额度占总贷款额度的比例质押公路收费经营权。在公路经营企业管理政府还贷公路模式下，交通主管部门作为贷款方，还可以政府信用作担保，不提供质押担保。在一定要提供质押担保时，公路经营企业可建议交通主管部门按各方贷款额度占总投资的比例质押公路收费经营权，防止公路项目出现再融资需求。
4.其他可约定事项。公路经营企业管理政府还贷公路时，公路的建设资金由公路经营企业约定根据工程进度向交通主管部门申请拨付，可能出现政府投入资本金滞后项目进度的情况。为保证公路建设的资金及时到位，公路经营企业可建议交通主管部门在贷款合同中约定，在保证建设期满所有项目资本金足额到位情况下，贷款银行应允许项目根据工程进度提取贷款资金、允许建设期内资本金和贷款资金不按配比到位。
四、完善公路经营企业管理政府还贷公路融资模式的建议
1.建议政府有关部门尽快出台有关政策法规，明确公路经营企业管理政府还贷公路的目的、意义、具体模式；明确公路经营企业管理政府还贷公路融资模式下政府部门及企业的角色，确定各自的权利、义务和责任。
2.公路经营企业应遵守法律法规，积极支持政府的公路建设事业，在必要的时候还要承担一定的社会责任。
