一、总体构思
（一）商业化管理的提出
道路商业化管理理念的提出，出于财政部预算司译的，由世界银行著名道路经济学家海根和维克尔撰写的《道路的商业化管理及融资》一书。时任财政部副部长楼继伟以《借鉴国际经验 提高道路资金使用效益》为题作了中文版序言。序中指出“《道路的商业化管理及融资》一书，作为迄今为止较具权威的道路筹资与管理专著，对道路筹资及管理商业化这一理念及其在世界许多国家的实践进行了较系统的总结和阐述”。序最后指出：“总之，《道路的商业化管理及融资》一书向我们展示的是一个道路筹资及管理的全新画面。是各级财政、交通管理部门、其他相关政府部门、大专院校和科研机构了解世界道路商业化管理新趋势窗口式著作。该书的适时出版无疑提供了重要背景和知识，对推进改革将有所裨益”。
该书在分析各国管理现状的基础上提出了改革建议，即道路管理责任的划分，建立道路管理委员会、保证稳定的道路建设资金来源，推行道路的商业化管理、建立类似企业的道路管理机构，推行良好的商业惯例，确保道路资金得到高效使用。这是迄今为止首次提出道路商业化管理的全新理念。
作者指出“我们怎样才能改善道路融资和道路养护政策？说的更具体点，怎样才能完善道路的总体管理，加强道路的融资现状？改革背后的关键性观念是道路管理商业化：将道路引入市场，将其管理建立在收费服务的基础上，将其作为一项商业业务来管理”。笔者在诊断为什么大部分政府一直采取一种低效益且不具可持续性的道路养护政策，回答是在这种体制框架下，道路养护政策效率低下的问题出在道路管理体制框架上，它们未按照市场经济原则，对道路实行商业化管理。养护部门、单位始终游离市场之外，未能运用市场经济的强大的定价动力，充分利用和发挥价格的“高能激励”。养护没有明确的价格，养护开支的费用由一般税（费）收收入提供。由于管理养护不受任何严格的市场机制约束。这些缺陷严重地影响了管理的激励机制，使道路管理变成了一种多重目的的社会服务。解决这些问题的要害是，改革现行管理体制，将公路养护推向市场，实施商业化管理。我国历来对公路养护实行改革，如定额包干、承包责任制等等，虽然改革，但效果不佳，就是这些改革只换汤没换药，没有全面改革体制，将养护推向市场，更未实行商业化管理。所以我们提出《公路养护商业化管理的探讨》。
（二）商业化管理的含义
1.公路养护商业化管理，是指将公路养护推向市场，引入商业原则，运用商业运作方式和市场机制对公路养护实施管理。充分运用价格“高能激励”机制，激活公路养护企业，使之参与竞争（打破行业垄断）。造就养护企业外有压力，内有动力。实施利润原则，实行商业化管理，就牵住了企业的“牛鼻子”。
2.公路养护的商业化管理，并不是真正按完全意义上商业经营，而是遵循商业原则，引入商业运作方式来管理公路养护企业。
3.买卖关系不是直接而是间接的，公路是社会基础设施，是基础产业，产权属国家所有。它出售的不是公路实体和实物，而是将完好的公路路面让渡给社会车辆共同使用。鉴于每条公路日通行量最高达几万车次，不可能，也做不到，更不允许普通路按好路率、按不同价格实行趟次收费。这必然要在直接买卖关系的链条上搭建一个平台，公路管理部门和公路养护分离后将公路养护推向市场，成为市场主体的企业，而公路管理纯属管理部门，其职责是统筹、规划、协调、监督服务。公路管理部门受政府委托，对公路好路率实行按质定价，统购包销（让渡给社会使用）。公路管理部门成为统购包销的买方，这个商业链条就结成了，公路养护商业化管理就可行了，公路养护企业的商业化运行也就得以实现了。
（三）为公路养护行业正名，让其回归市场。
公路养护按交通部颁布规范，其生产作业是对公路保养、维护和改善，按照工程性质、规模大小、技术繁简划分为：小修保养、中修、大修和改造四项基本作业，而每项都有部颁的技术标准和定额，及对自然灾害的预防、抢修及修复。其宗旨是维护、保障、提高公路的使用功能和使用价值。它的生产完全与物质生产领域的企业一样，完全符合马克思主义经典理论关于价值生产过程：
即使按三个产业划分，应介于第三产业的组成部分，它和其它维修、修理行业一样，是对使用价值的恢复。公路养护企业在恢复使用价值的同时也理应获得自身的收益。在马克思价值生产过程公式中的W‘，所创造的价值有一部分应归公路养护企业，由于公路是社会基础设施、基础产业，除自身获得小部分增值收益外，为公路使用者间接地创造了极大的收益。据《道路商业化管理及融资》一书引用的资料，由于道路养护不善产生的额外成本是由道路使用者无条件而且是被迫承担的。据世界银行调查测算，非洲地区道路养护不善所产生的额外成本每年达12亿美元，占该地区国内生产总值的0.85％；据1992年的一项调查表明，拉丁美洲及加勒比海地区，相应的数字为17亿美元，占该地区各国国内生产总值的1.4％。据印度陆路交通部估测，如果对该国道路进行充分的养护，则每年印度车辆的运营成本可从现在的390亿美元下降为350亿美元，所省的40亿美元开支，是印度全国及各邦每年道路的资本项目及养护项目总开支的两倍还多（印度陆路交通部1996年）。因此，道路养护及修整项目所产生的经济回报率将超过35％，这些运营成本的节约，令人记起了孙中山“道路者文明之母，财富之脉也”的名言，是公路养护部门通过强化养护提高好路率，让渡给使用者的，W’增值中的社会效益惊人。
我国2005年底，全国公路总里程已达350万公里，机动车11428万辆，其中民用汽车3159.7万辆，加强现有公路的养护，提高好路率，其为社会创造的价值也是惊人的。按上述世界银行披露的非洲和拉丁美洲及加勒比海地区，由于道路养护不善而产生的额外成本占这些地区国内生产总值的平均比重1.12％计算，2006年我国国内生产总值21万亿，由于公路养护不善给全国车辆额外增加成本负担高达2500亿元。为什么公路养护不善是公路政策效率低下，造成养护政策效率低下的根本原因，世行分析判断，是现行公路管理体制不科学、不合理的弊端所致。简言之，是不承认公路养护是第三产业，即价值生产者，未能实行商业化管理。
我国现行的公路管理体制，集公路建设、管理、养护、路政执法、收费还贷公路为一体，冠以事业单位之桂冠，拥多重职能、职责、目的为一体的社会服务单位。在这种体制下，各种职能、职责之间相互依存度高而相互制约度低，既是裁判员又是运动员。一个科学合理的体制、体系，必须同时具备相互依存和相互制约的两个条件。然而，现行公路管理体制是不科学、不合理的体制，特别是把具有物质生产职能的公路养护强行捆绑进去。随着市场经济的发展和公路养护的实践，其弊端已实现。主要表现是：（1）政企、事企不分，职责不明，缺乏活力；（2）机构重叠、职能交叉，关系不顺；（3）机构庞大，人浮于事，效益低下；（4）养人过多，包袱沉重，消耗养路资金；（5）养护生产运行机制不活；（6）养护市场高度垄断，缺乏竞争；（7）重建轻养问题突出。特别是我国经济体制改革以来，由于公路养护是事业单位，1994年工资改革又大多数省（市）套用了自收自支事业单位的工改方案，即其基础工资除六乘十，其中40%是奖励性的浮动工资，完成创取计划才能发。而且养路工人由普工转为技工。然而，其实发工资超过其他事业单位、行政机关和效益不佳的企业，而且这一“铁” 工资靠得住、旱涝保收。对社会产生吸引力，大量人员涌入公路单位，特别是“关系单位”和“关系人”。据统计1980年全国养路职工56.8万人，到1998年增到88万人，净增31.2万人，增长55%.而同期公路里程只增加38%.特别是近年来大量改造路面，将砂石路面改成沥青、混凝土路面，高级路面大幅度增加。按交通部颁发的定额，路面越高级养路工定员越低，本应定员要减少，其结果不减反增，更奇怪的是人员聚增，但养护第一线的养路工和工程技术人员又严重不足，非生产人员猛增。目前全国小修保养经费中，人工费用支出占60%，是正常的一倍，养路变成养人了。
鉴于现行体制的弊端，当务之急是改革体制，把公路养护单位释放出来，让其回归市场。
（四）建管养分离，搭建交换平台，构架商业链条。
管养分离后，公路管理部门按行业标准——好路率，按质定价收购养护企业好路率，让渡给社会使用，公路部门以一般税收形式向车辆所有者收取燃油税（养路费），架构了：养路企业出售好路率——公路管理部门按质定价收购好路率——让渡给社会使用，并以一般税收向车主收取燃油税（养路费）公路使用费。这里公路管理部门经政府授权代表使用者收购公路养护企业的好路率并按质付费充当了养护企业、车主之间的交换平台，构架了商业链条，使公路养护商业化管理成为可行。
（五）定好路率为公路养护劳务产品
交通部于1994年9月13日，以交公路发[1994]917号文制定发布了中华人民共和国行业标准JTJ075—94《公路养护质量检查评定标准》（以下简称《标准》），通知规定从1995年1月1日开始实施，并废止1979年和1991年发布的《公路养护质量检查评定暂行办法》和工程管理司发布的《水泥混凝土路面养护质量检查评定办法》。《标准》分总则、公路养护质量要求、公路养护质量和缺陷的定义、公路养护质量检查工作的若干规定。分别对总体要求，检查评定项目计分标准方法，及检查评定工作的若干规定做出全面规范。制定了好路率计算公式：
好路率＝（优等公路里程+良等公路里程）÷实际评
定的养护里程×100％
同时设定了养护质量综合值：
养护质量综合值＝（优等里程×100％+良等里程×80％+次 等里程×50％+差等里程×20％）÷实际评 定的养护里程
通过十几年的实践，充分验证了《标准》的科学性、可行性、可操作性。极大地促进了提高公路养护质量，保持路面整洁、横波适度、行车舒适、路肩整洁、边波稳定、排水畅通；构造物、桥涵及隧道完好；沿线设施完善；绿化协调美观。加速了GBM工程建设，加速构成畅、洁、绿、美的公路交通环境。养护质量的检查定于每月月末前五日内进行一次；一般应由县级公路段（县级公路分局、站、工区）组织各道班共同检查评定，也可以道班（养护队）为单位分别检查评定。但每季度末须由县级养护单位统一组织检查评定，每半年末须由地、市、州级公路管理部门组织一次抽查，省级公路管理部门至少组织一次全面检查。
《标准》规范虽然科学、严谨、全面，并具有可操作性和可比性，但由于现行体制问题，造成好路率的检查评定、考核难以达到初衷，其根源有二：首先这种管养合一的体制，管理、养护是一家人，好路率高低不仅是养护队、站、工区的事，而是关系到层层公路管理的声誉。由于一荣俱荣、一损俱损，自己检查自己、自己评自己，别人不能不对检查评定结果质疑。其二，也是最根本最关键的，好路率的高低没有直接与养护单位的收入、收益挂钩，使养好养差基本上一个样（养护经费按计划分配），养好者没有得到超额报酬，而养差者更没少得经费。违背了物质利益原则，挫伤了养好者的积极性，保护了落后者。
通过上述分析、论证，定好路率为养护企业劳务产品（质量标准），从理论和实践上是可行的。公路养护实行商业化管理，以好路率按质定价，使养护企业实实在在的获得异差收益，将极大地激励养护企业养路的积极性，对养护企业的管理就索住了“牛鼻子”。
（六）交通部关于公路管理体制改革的总体规范
交通部公路管养体制改革的总体部署其基本框架大致是五个部分，首先是事企分开，重组公路管理机构，实行省级机构“一厅一局”模式，地（市）县实施“一地一机构”，不设平行机构。将专业公路管理机构与县、乡公路管理机构合并，在辖区内行使公路的规划、建设、养护、路政和收费公路等有关的行政管理。其次是逐步将原属公路管理机构的公路养护、建设及厂、场、设计、监理、科研等生产性质单位分离出来，实行建养分开，组建企业法人的公路工程施工企业和公路养护企业，按照《公路法》、《企业法》、《合同法》进行生产经营。第三是培育规范有序的公路施工工程市场和养护工程市场。为此，交通部以交公路发[2003]89号文《关于印发〈公路养护工程市场准入暂行规定〉和〈公路养护工程施工招标管理暂行规定〉的通知》，就公路养护工程从业单位的资质条件、资质的评定和管理、市场准入与监督等问题，作出了明确的规定。文件还对公路养护工程施工招标投标管理作出了暂行规定。第四是解决职工“吃皇粮”、“大锅饭”问题。在解决职工的“养老保险金”、“失业保险金”和“医疗保险金”三项基金的条件下，实行按劳分配，打破“大锅饭”，充分调动职工的劳动自主性、积极性，提高工作效率，降低生产成本，提高企业的效益。第五是公路养护工程资金的资本化，作为国有资产投入运行。
交通部在改革方案中审时度事、高瞻远瞩，明确提出了管养分开，建立公路养护法人企业。终于将公路养护从多重功能和目的混合体的事业单位中释放出来，使其回归市场，这为公路养护实行商业化管理提供了根本前提和行政保障。
二、公路养护商业化管理架构探讨
（一）改革公路管理体制是公路养护实行商业化管理的根本前提
《道路商业化管理及融资》作者在分析各国管理现状的基础上提出了建议，“推行道路的商业化管理”。这是迄今为止首次提出道路商业化管理全新理念。作者指出：“我们怎样才能改善道路融资和道路养护政策？说的更具体一点，怎样才能完善道路总体管理，加强道路的融资现状？”改革背后的关键性观念是道路管理的商业化：将道路引向市场，将其管理建立在收费服务的基础上，将其作为一项商业业务来管理。笔者在考查诊断“为什么一直采取一种低效益且不具可持续性的道路养护政策，回答是在这种体制框架下，道路养护政策效率低下的问题出在这种体制框架上”——未实行道路养护商业化管理。诊断的结论是：出路是对道路养护实行商业化管理，实行商业化管理的根本前提是改革现行管理体制，将道路养护从“一种多重目的的社会服务”的事业单位中解放、释放出来，让其回归市场。
鉴于此，交通部根据我国公路养护所凸显的种种弊端，果断提出公路管理体制改革方案，其核心是实施建、管、养分开，政事、事企分开，将公路养护推向市场。组建企业法人的公路养护施工企业，使其按照《公路法》、《企业法》、《合同法》进行经营。改革公路管理体制是实行公路养护商业化的根本前提。
（二）改革运行机制是实行商业化管理的关键
实行商业化管理，公路养护的生产经营必然要按商业运行方式进行，其核心是遵循价值规律、等价交换、利润原则，具体运作见图1.
运作说明：
（1）财政部门拨公路养路费给交通主管部门；
（2）交通主管部门授权委托公路管理部门代表国家统购包销养护产品——好路率，保障公路畅通；
（3）交通主管部门拨付养路费给公路管理部门；
（4）公路管理部门通过招、投标，选定养护企业；
（5）公路管理部门按质（好路率）定价，按合同分期（月、季）预付养护价款，年终以全年好路率或综合值清算，体现价格激励；
（6）养护企业组织生产、养护公路，出售最终劳动产品——好路率；
（7）养护企业向公路管理部门出售劳务产品——好路率；
（8）公路管理部门向车主提供畅通公路供使用，车主向管理部门（受财政委托）交纳养护费，体现了商品交换关系；
（9）公路管理部门上交养路费给财政部门。
在这个运行过程中，公路管理部门承担并发挥了交换的平台，这一平台架构了商业链条即公路养护企业——出售好路率——公路管理部门——让渡使用权——车主（使用者）——交纳养路费——公路管理部门——上缴养路费——财政部门。没有公路管理部门这个平台商业链条就断链了，商业化管理也就无法实施了。同时，公路管理部门承担了好路率的评定和技质定价，统购包销。
（三）改革财务管理和会计核算
纵观会计史，会计是因经济管理的需要应运而生的，经济越发展会计越重要。然而，会计是伴随着经济的发展而发展和进步的，更是伴随着经济的发展、变革，特别是经济体制改革而变革和发展的。公路管理体制的改革，必然要求会计变革为其配套，只有会计改革，才能巩固、完善，促进体制改革。将公路养护推向市场，成为市场主体的公路养护工程的施工企业，就必然要改事业单位的收支报账型的财务管理会计核算模式，建立生产经营，自收自支、自我累积、自我发展，追逐利润的财务管理和会计核算模式。见图2.
表注：G1、G2……G4按月季度预结的养护合同预付价款；W生产所需要素；（Pm物料及工具，A人工）；P生产过程，W‘新生产的产品，Rl、R2……R4各季度好路率，G按优质优价计算好路率销售收入。
1.商品交换关系：买方为经政府授权的公路管理部门，购买的是公路养护企业所生产的劳务产品——好路率（R‘）；卖主是公路养护企业，它出卖的是本企业员工通过对公路维修保养，由公路养护质量体现出来的（R’）好路率。把过去行政隶属关系，事业拨款无偿使用关系，改革为双方经济上的买卖关系。公路养护企业通过出售好路率取得合法的销售收入，由于以好路率定价，养护企业不但取回投入的成本而且获得超额劳动报酬——利润。这种交换关系完全符合市场等价交换规则。
2.由于公路资产所固有的特点，即建设需资金巨大，养护所需资金也巨大，而且不可能当即钱贷两清，好路率公路管理部门一个季度才能评定验收一次，然而，养护企业目前是无力垫付的，鉴于此，公路管理部门要按月预付养护资金，按季结算，年终清算。
3.会计核算模式转换，公路养护企业要执行企业会计制度，要对生产经营过程实行全面的价值管理和核算，要做好预收款、销售收入、生产经营成本、利润及分配等的全面管理和核算。
三、综述
本文通过一个提出、四个验证、三项改革，验证了公路养护商业化管理的必要性、可行性，鉴于现行养护政策效率低下，为改革现行公路管理体制，它又是必行的。
一个提出
世界银行著名道路经济学家海根。维克尔通过全世界范围内的为什么现行养护政策效率低下，追根寻源，结论是出在“道路管理体制框架上”……“改革背后的关键性观念是道路管理商业化”，从而提出了道路商业化是迄今为止的全新理念。
四个验证
1.为公路养护正名，让其回归市场，论证了公路养护按马克思的价值生产过程和产业划分，公路养护是名符其实，物质生产（劳务作业）部门属第三产业。这是政事分离，管养分离将公路养护推向市场的理论根据。
2.建管养分离，搭建平台，构架商业链条，卖方是公路养护企业，买方因普通路不准，也可能实行趟次收费，这就要搭建一个平台。这个平台就是管养分离后的公路管理部门，由它对养护企业的劳务产品——好路率实行评定和定价统购包销，这就构架商业链条，使商业化运行可行了。
3.交通部公路管理体制改革规范，规定管养分开，将公路养护推向市场，设立公路养护工程施工企业。这是公路养护实行商业化管理的行政法规的依据。
4.定好路率为公路养护企业的劳务产品，交通部于1994年就以国家行业标准发布了《公路养护质量检查评定标准》，经过历年的实践，将好路率确定为公路养护的最终产品是科学的、可操作的、可行的。以好路率为养护企业的产品，实行按质定价，解决了公路养护没有价格这一世界性问题，同时牵住了办好公路养护企业的“牛鼻子”。
三项改革
即改革现行管理体制、改革运行机制、改革财务管理会计核算模式。三项改革的关系是：改革体制是实行公路养护商业化管理的根本前提；改革运行机制是关键；改革财务管理会计核算模式是巩固、完善商业化管理的保障。
