一、统筹还贷的提出
收费公路发展之初，融资渠道分散，投资主体多元化，造成收费站过多过密的问题日益成为社会关注的焦点。针对政府还贷公路收费站存在的问题，我省10年来进行了3次清理整合。
（一）1996年，通过对全省收费公路项目的投资、通行费收入及支出、还贷等情况进行审计，在审计基础上先后撤并44个收费站。
（二）2002年起，实行一系列政府还贷公路的规范制度和措施，规范全省收费站财务管理和会计核算。4年来，省管收费公路项目还贷比例平均为68%，市管项目比例51%.尽管还贷比例提高了，但仍不能在短时期内达到撤并一大批收费站的目的。
（三）2003年，推行统筹还贷管理方式，由地方安排部分财政资金解决公路收费站的历史债务，大幅度整合收费站，4年来撤并147个普通公路上的收费站。
二、政府还贷公路统筹还贷的现状及问题
（一）统筹还贷的现状
1.现状
统筹还贷，是对本行政区域内的政府还贷公路实行统一收费、统一管理、统一贷款、统一还款的管理方式，其目的是规范收费公路管理，提高政府还贷公路还贷能力。我省实行的是以“年票+次票+财政补差”（年票制）为主要内容的统筹还贷方式：撤并区域内政府还贷公路收费站，在区域周边设立部分收费站；不提高原收费标准，对外地车辆进入本区域逐次收费（次票）；对本地车辆按每年一次性收取车辆通行费（年票）；收费不足，还贷差额由地方财政承担（财政补差）。先后有13市实行统筹还贷方式。
2.原因
实行政府还贷公路统筹还贷的主要原因：（1）解决普通公路收费站过多过密的问题，筹集收费公路债务偿还资金。受已通车高速公路网（2005年广东3140公里）影响，与其平行的普通公路收费站收费不断下降；大部分收费公路通车10年以上，维修费用上升，影响还贷。（2）我省实行收费公路政策22年的实践证明，“谁投资、谁得益、谁管理”的分散管理模式不适合政府还贷的普通公路。普通公路收费站受地域经济等因素影响明显，各收费站还贷差异非常大，偿债能力强的公路贷款很快（9年）清偿，而不少项目收不抵息，债务越来越大。在2004年公路收费站年限公告中，预测还贷年限超过30年的33个，占45%.不实行统筹还贷，偿还能力好的收费项目，还清贷款后撤站，加剧车辆分流，给收费偿还能力不好的收费站带来更多的问题。
3.实行统筹还贷后的效果
（1）大幅度减少收费站。有利于车流量在各路段均衡，发挥路网整体效能；改善投资环境，促进区域内经济均衡发展。
（2）落实公路历史债务偿还渠道，加快还贷。督促地方政府加大财政性资金对交通基础设施的投入；确保还贷能力差的公路债务能如期偿还，化解财务风险；通过债务重组，资源整合，规范贷款，降低融资成本；解决拖欠公路工程款和群众集资款的偿还问题。
（3）统一收费行为和标准。实行统筹还贷后，统一收费（年票、次票），消除由投资者自行收费、自行还贷、分散管理所带来的收费站管理和财务监督上的混乱；统一收费标准，兼顾公平与效率。
（4）精简管理机构，降低收费站管理费用。实行统筹还贷，减少管理费支出20%左右。
（5）规范收费公路的管理。清理了外商投资项目的固定回报、外汇风险担保及经营年限过长等问题，减轻地方政府的外债压力和财政负担；监督收费、还贷等资金使用；保障收费公路养护资金来源。
（二）存在的问题
1.政府还贷公路管理体制深层次问题仍未解决
（1）多数地方实行的是收费、还贷、管理等不同管理主体执行的分散管理方式：①管理单位只负责收费、分配资金，不负责管理、还贷、养护；②项目经营单位原承担的债务关系和还贷责任不改变，自行还贷。
（2）受托管理的权利、义务、责任不明确，未理顺管理单位与收费项目（站）经营单位关系。①管理单位（既有地方交通、公路部门，也有地方政府直属企业）中，由企业受托管理收费公路，往往兼营经营性项目而强调市场原则、企业行为、经营目标、投资权益和考核指标任务的完成，甚至将资金转作对外投资的股本。②有的地方收费公路是县、镇政府管理（或镇政府委托直属经济实体代理），在监督不到位的情况下，管理费高、融资成本高（某镇政府管理的收费站2005年借款年利率9.792%）。
（3）各地制定统筹还贷的年限差异大，有的以过去批准经营年限为准，有的自行匡算，没有统一标准。
2.未明确在实行统筹还贷后对收费公路历史债务、扩建和新建公路的财政补贴机制，地方财政补贴少或未安排财政资金补差。
以某市为例，6个收费项目 （1991-1993年完工） 概算6.42亿元，决算18.92亿元，经确认2004年底债务余额8.88亿元。2003年立项扩建（四车道扩建八车道），投资总额48亿元，2006年建成纳入原收费项目的还贷基数（经省批准需要偿还的债务总额），加上原来其他收费公路债务，需偿还债务余额78亿元，如果地方无配套资金，对于每年可用于偿债的资金2.86亿元来说，25年后仍难以清偿上述债务。如何处理好收费公路的扩建，涉及的不仅仅是地方财力问题，更多的表现为地方的非经济需要。
3.财务管理未明晰
包括：纳入需偿还公路债务的确认；支出预算审批权限；专项支出（公路大中修、设备购置等）报批程序；人员定额、管理费、公路小维保养等费用与车辆通行费收入的控制比例。
三、完善政府还贷公路统筹还贷的建议
（一）统一管理体制，落实解决收费公路历史债务的偿还资金。
1.对政府还贷公路实行统一管理
由地方政府委托一家管理单位行使区域内收费、还贷、管理职责，作为会计主体的管理单位，具有独立核算的非营利法人，不宜兼营其他经营性项目；按所统筹的公路项目进行会计核算；统一贷款，降低贷款利率；减少管理机构，降低成本。
2.明确纳入统筹还贷公路债务的偿还期限和地方财政资金对普通公路建设投入的责任
普通公路具有公共产品的经济属性，决定政府是公路建设的主体，必须保证一定数额的财政性资金的投入，不能把其他公路建设成本甚至市政工程都挤到“收费公路”的统筹还贷，更不能将修建公路演变为一种固定收费项目。明确车辆通行费收入不能足额偿付当年本息时，政府补偿责任。在实行收费公路21年（1984-2004）中，全省各级财政性资金（不含交通规费）投入政府还贷公路占投资总额的2.80%.交通建设推动国民经济发展，1995-2005年间，我省GDP增长3.7倍，地方预算内财政收入（2005年为1806亿元）增长4.7倍，公路历史债务应从增加的税收收入中得到补偿，而且应从地方财政非税收入（包括土地出让金等）增量部分用于解决。
3.理顺实行统筹还贷后收费与公路扩建、新建的关系。
（1）改扩建公路所投入需还贷的资金纳入现有收费偿还的，应经审计后确认。扼制公路扩改建项目地方不按规定配套财政资金，不顾财力和需要，造成不断扩大还贷基数，延长收费年限的情况发生。
（2）二级公路、市政道路不再纳入还贷基数。
（3）对山区因经济总量无还贷能力而确需建路，不设为收费项目，建设资金由各级政府共同投入，提高现有的公路补助标准，扶持山区的国省道建设。
（4）对新建政府还贷公路的咨询、设计、施工、监理和主要材料采购进行招投标，有效规范和控制造价；试行代建制。
（5）逐步推行公路养护以招标方式进行市场化改革，降低养护费用。
4.规范制定年票收费标准方式，在明确收费年限基础上测算年票收费标准。
按收费年限（近期，普遍认为降低收费标准，延长政府还贷公路收费年限）、还贷余额、费用支出、地方承诺财政补贴、次票等因素测算年票收费标准；也可参考区域内人均GDP，人均可支配收入、车辆保有量等变量测算。
（二）规范财务管理和会计核算
1.收取的车辆通行费（年票、次票）按照行政事业性收费管理规定和分级管理的原则，全额纳入省、市两级财政专户，由财政部门、交通部门监管其收入和开支。为统一会计核算，财政补差资金由管理单位纳入统一还贷之中。
2.加强银行账户监管。按资金用途分别开设管理经费、公路大中修、还贷等专项存款账户，分开核算，保证专款专用和资金安全。
3.合理编制财务收支预算，严格执行经批准的预算。
4.明确纳入统筹还贷债务基数的确认原则。（1）已确认的还贷余额加上回购外商投资项目的资金为需偿还债务基数；（2）需要还贷的资金经办理竣工和决算后由省审计后确认；（3）未办理决算和验收的公路债务作为核销投资，在审计确认前不纳入需偿还债务基数。
5.降低管理成本，实现加快还贷目标。（1）规定开支范围，主要包括管理费、公路小修保养费、经批准的专项支出。管理费主要用于工资、职工福利费、社会保障费、设备设施的修缮费、符合国家规定应在管理费中列支的其他费用。（2）制定开支控制标准。控制人员配置标准，规定管理费、公路小修维护费列支与收费收入配比比例；在控制使用比例内据实列支管理费，不得超支，不结存使用。
（三）完善财务信息披露，定期公布收费还贷情况。
1.定期报告并清晰地公开收费、开支与还贷、还贷基数及还贷余额等有关财务信息，接受社会监督。
2.加强对车辆通行费（年票、次票）收入及财政补贴等资金的开支、还贷使用情况的审计。
（四）实行统筹还贷，要结合清理外商投资普通公路收费项目。
在清理保证外商固定回报、违规转让、收费期限超过国家规定、投资资金不到位等问题时，也要考虑投资者的合理利益，制定经济补偿原则和标准。对涉及外商投资普通公路的处理方式：
1.由地方政府通过回购方式收回收费经营权，提前偿还外商投资余额，外方撤出收费项目，项目经营性质转为政府还贷公路。对回购价格的确定，除协商议价外，也可按评估价值确定，在回购前，公开招标有资格中介机构，经资产评估，对预测剩余收费年限现金流量现值，确定合理回购外方全部股权的价格。回购方式优点在于，较好地解决效益不佳经营性收费公路，从根本上消除重收费、轻养护，路况达不到养护规范标准的矛盾。
2.暂不回购外商投资项目（不收回收费经营权），维持原经营性质不变，只撤并收费站，改变收费方式并按比例分享统一收费收入（年票、次票）及财政补差资金，从而保障投资者的利益。这种方式的优点是，易于施行区域内政府还贷公路统筹还贷管理；难点在于收费分成比例的确认，只能作为过渡性选择。
3.对个别难协调的外商投资项目，维护原有管理体制（不收回收费经营权，也不撤并收费站），原收费标准不变，维护外商投资的正当权益。
（五）条件成熟后，逐步扩大统筹还贷执行范围，在全省范围内实现“省级统筹还贷”。
