十六届五中全会提出了推进财政税收体制改革，“合理界定各级政府的事权，调整和规范中央与地方、地方各级政府的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制”。随着财税体制改革的进一步完善，公共财政体系的逐步建立，部门预算改革的深入推进，国库集中收付制度、政府采购制度、非税收入收缴制度等制度的建立和完善，尤其是实施增值税转型、车船税调整和择机出台燃油税改革；投资体制改革的进一步深化，政府投资将根据项目性质不同，分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷、贴息等多种方式。投资主体和产权的多元化、投资监管方式的多样化等，都对公路行业财务管理提出新的要求，使公路投融资管理和财会工作面临新的考验。现结合我省工作实际，谈谈个人认识。
一、目前公路事业单位管理体制与资金管理的主要做法
公路管理机构在目前的政策环境中，是一个集规费征收、建设管理、投资融资、路政执法多项职能于一体，相当多的省行政体制又按“条块结合、以块为主”的管理模式运作的单位，与一般的纯行政执法单位有着较大的区别。
公路事业单位用于公路养护、建设、管理经费来源于公路养路费，养路费作为“收之于车、用之于路”的专项资金，财政部明确规定其收支管理要按照统一领导、集中管理的原则，纳入省级财政预算管理，收入缴入省级金库，使用由省级交通部门按照规定程序提出计划，同级财政部门按规定拨付，专款专用，年终结余结转下年度继续使用。上述规定，主要体现了：一是专款专用原则，二是省级集中预算管理模式，三是收支两条线政策，四是单独编制预决算。
从2002年实行部门预算以来，我们就本着实事求是的原则，针对公路部门实际情况，在与财政部门充分沟通的基础上，对一些特殊事项从技术角度予以调整，并采取一系列改革措施，使自身管理行为与财政改革要求逐步趋同。
1.部门预算编制方面
（1）公路规费纳入省级预算集中管理，视同财政收入处理，与纯粹用财政收入安排的基本支出和项目支出是有区别的。公路管理机构的部门预算安排的前提是公路规费的收入，在整体测算出收入的基础上，再根据可使用资金量来安排支出，就系统而言是“统收统支”的概念。如果分散到各地，以其辖区征收额来确定支出数造成公路养护、改造的经费相差悬殊，难以保证路网的整体性。基于上述情况，在下年度建设任务、征收形势、上级工作目标尚未能明朗的情况下，编制预算时以“省级公路管理机构”作为一个大的单位，整体反映预算收支情况，应该说是比较合理、科学的。这给下年度总体平衡征收指标、以收定支或以需定支留出了调控的空间，能充分保护各地征收积极性，也能保证与预算编制不同步的工作任务的完成。
（2）部门预算基础信息编制时，要求对从事养护生产作业的事业性质工人进行统计，但编制预算项目支出时，从合理性上讲养护生产人员费用只能放在小修保养项目，而不应列入“基本支出—人员支出”项目，否则在预算支出中反映的人员支出十分庞大，也无法进行养护成本的核算管理，这也是公路事业单位的区别所在。加之江苏从2002年开始对具有生产职能的养护、施工单位，要求依据地方政府政策进行改制，成立有独立法人的企业，彻底脱离公路管理机构，而这项改革的进展情况、彻底程度是不平衡的。改革彻底的，在基础信息中的人员数，基本上是全省三级管理机构的管理人员，改革不彻底的则含有两类人员，故只能将养护生产人员分离出来。
（3）在“条块结合、以块为主”的行政管理体制下，本身就存在着人员数控制难度、人员支出属地化标准与省级标准之间的差距，作为上级管理部门如仅以各市上报的实际人数来安排基本支出，象苏北一些征收额小、人员多的市，基本支出的比例将很大，还会进一步助长人员的膨胀。对此我们的做法是：先对市、县两级管理机构界定所必需的管理人员，再将所在地养护管理里程作为管理工作量的主要参数，按内部定额测算理论上所需管理人员控制数，这种管理人员控制数最后与基本支出挂钩。对管理人员在控制数内的保证经费，对超出控制数的，只能在下达的经费中支出，这就保证了预算资金大部分用于项目支出，而不被人员支出占用，故这几年，我们下达的基本支出是要远远小于预算中安排同项目数。
（4）每年由省局预留必要的项目支出经费。鉴于我国目前的行政管理现实，或多或少存在上年预算无法预计、上级部门在预算当年指定并要求当年实施项目，加之公路因自然灾害造成的损害修复是不确定性的，要体现随支随用原则，为此我们在编制部门预算时预留了部分省局调控费用。
上述在预算编制和执行的调整做法，基本上是符合公路管理工作实际的，预算管理的整体性保证了资金的使用效益，将有限的资金投入到公路等级提高、路容路况改善上，体现了省级调控的能力，保证了责任主体明确，方便财政、审计的监督检查。
2.公路规费资金收缴方面
征收的规费一直是严格按“收支两条线”管理的，为了明确责任、强化核算，让省、市公路管理部门承担起监督解缴、全面核算、检查考核的责任，我们以往是在省局开设一个过渡性的专户，归集基层上缴收入后当天直接划入国库，这比直接从基层缴入省级国库更能让省、市两级掌握情况，省局依据银行单据归集核算各地的收入、便于统计考核。
3.车购税的补助资金使用方面
无论是重点项目还是一般项目，申请到的车购税专项补助资金都作为省补助资金的重要组织部分，下达在省内的干线公路、农村公路的建设计划中，先期实施，能较好地克服中央计划变化大和资金到账迟、可能发生调整的矛盾，如农村公路单一项目工作少、申报个数多、区域分散，如果等中央计划下达再实施建设当年完成的可能性很小。
4.融资工作方面
融资是公路事业单位一项重要职能，执行“贷款修路、收费还贷”政策，必须先期向银行争取借款，除收费政策、预算收入安排的还贷是必要的信用保证外，以一定的存款作支撑、达到一定的存贷比，也是增加融资的可信度的通常做法。
二、公路收支管理与财政体制改革新要求之间的不协调
在全面实施各项财政体制改革之前，养路费仅仅是按“收支两条线”和相对宽松的财政预算管理，资金使用的标准、计划、拨付的主动权掌握在交通主管部门，体制上的矛盾还不是很突出。财政政策调整后，不协调的矛盾就显现出来了，集中表现在以下方面。
1.管理体制上的不协调。以块为主的行政管理体制，就意味着市、县一级公路管理机构的设置、编制确定、人员支出定额、公路建设与改造的指导思想等，或多或少受地方政治、经济的影响。省级集中资金预算与行政体制之间不协调，实际上是事权与财权不统一的集中体现。如：现行行政管理体制下，如何处理好保持全省路网结构完善与保护各地规费征收积极性之间的关系；存在的人员数控制难度、人员支出属地化标准与省级标准之间的差距；为保证部分项目的实施效果，防止款项下达后因地方政府左右，导致完成不理想或甚至不实施的情况发生，按照“先办事后考核、办多少事付多少款”的原则拨付专项经费，但考核往往在岁末年初，又不符合财政资金按“收付实现制”支出原则，造成会计决算口径的不一致。
2.非税收入改革。非税收入收缴管理实行“单位开票、银行代收、财政统管”的方式，规定要求执收单位负责本单位的收入收缴管理，确保收入按规定及时、足额直接解缴到财政专户。主管部门负责收缴业务管理和监督，但由于取消了省级主管部门的过渡性专户，由基层执收单位直接管理票据、记账核算，上级部门缺少核算的原始凭证，因时间、空间上的差距，使统计考核缺少了依据、监督管理缺乏手段。
3.部车购税直接拨付方式的调整。目前中央的车购税补助分成重点项目与一般项目两类，不同类型的补助资金的申请方式、审核机构、资金拨付要求均不一致。重点项目基本上是中央财政拨付到省级管理部门；一般项目要求从财政渠道自上而下拨付，特别是一般项目由于单一项目工作少、申报个数多、区域分散，需要详细的申报材料和多环节的拨付，工作量过大，造成管项目的不管资金、管资金的不管项目。同时与我省的农村公路建设计划管理、省级补助资金归集、行业监管方式均有较大的区别。
4.农村公路养护资金拨付新规定。根据上级新出台的文件要求，今后农村公路养护资金统一由省级人民政府交通主管部门根据农村公路养护计划，综合平衡，统筹安排，专款专用。除市、县两级财政资金和拖拉机养路费、摩托车养路费外，其余资金全部由省级人民政府交通主管部门根据农村公路养护计划拨付县级人民政府交通主管部门；省级资金直接拨付到县，能减少拨付环节，更好地落实县、乡政府是农村公路管养主体责任，但在现行“省直接管理县”财政体系尚未建立、无法通过直接财政分配的情况下，无疑增大了省级交通主管部门的计划编制、资金分配与拨付的工作量，同时越过地市一级交通主管部门，考核、统计、监管工作操作层面上会遇到困难。
三、对策建议
建立公共财政体系是政府改革的总体要求和方向，是不可逆转的。公路事业单位的收支体制只能通过改革与之配套。个人认为，仅从资金收支管理方面改革是表面的，重要的是要从管理体制这一根本性的问题着手，树立改革的理念、确立改革的策略、采取必要的措施。
1.首先要转变观念。交通基础设施的建设、维护经费长期以来是通过征收交通规费解决的，加上政府直接下达投资规模到本行业，造成交通部门将行业管理重心更多地放在规费征收、项目安排、资金分配上，客观上对资金的使用看得更重些，一旦遇到财政政策调整的新要求，难免会出现观念上冲突、行动上滞后。所以就省级公路管理机构而言，必须从计划管理、项目安排、资金拨付、考核验收等方面转变观念。
2.要树立一个理念。对待财政体制改革或将来的燃油税改革，要克服等待观望的观念，变等待为提前谋划、变被动为主动。要转变费税改革仅仅是依据交通规费总额在分配“盘子”上争“基数”的单一想法，考虑到费税改革对将来交通部门资金使用上的影响不仅是“基数”的问题，而是“基数”+“体制”，做到行政管理体制与预算管理体制协调一致。
3.对部门预算编制与执行从策略上调整，或“有进有退”的调整。方案一：采取主动出击的的策略，全面理顺管理体制。从国省干线规划、建设要保持路网结构完整、路容路况整体性，将公路部门改革成垂直管理的行政体制，使之与养路费统收统支的预算体制一致，在费税改革前就将行政体制改革到位，一旦实施了费税改革，也能保证预算经费的控制，这是从行政体制上改革一次性解决问题，主动出击。方案二：采取“有进有退、被动适应”的策略，对预算管理方式作部分调整，让预算体制适应目前的行政体制。象现在很多省市做法，将支出的预算管理权限部分都下放到地市一级，即基本支出、正常的养护经费，并且与征收总额保持一定的比例。而省里只保留公路新建与改善费用及相关调控费用，从省级行业主管部门来讲，减轻为基层承担社会责任的压力，解决好事权与财权不协调的问题。
4.建立与车购税补助资金拨付方式相配套的计划体制。特别是车购税一般项目补助资金从省财政直接拨付给市、县财政后，项目申报、计划下达、监督考核等工作不能仅落在交通部门身上，而是要明确地方财政、交通部门的职责，共同承担管理责任。
