自1988年我国第一条高速公路——沪嘉高速公路建成通车以来，我国高速公路事业蓬勃发展， 2006年底全国高速公路总里程达到4.54万公里。2004年底，国务院通过的《国家高速公路网规划》规划了约8.5万公里的国家高速公路，加上各个地方政府规划的地方高速公路，全国未来高速公路总里程将突破10万公里。“十一五”期间是我国高速公路快速发展、加大投资力度的时期，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》 要求“十一五” 末高速公路总里程达到6.5 万公里， 比“十五”末新增2.4 万公里。
本文研究的对象是“贷款修路，收费还贷”的高速公路。随着高速公路建设事业的快速发展，在具体执行“贷款修路，收费还贷”的政策中，收费还贷高速公路贷款资金的财务风险日益突出。建立什么样的高速公路财务管理模式来加强贷款资金管理，降低和规避项目的财务风险，是确保我国高速公路建设健康发展亟待研究和解决的一个重要问题。
一、我国高速公路财务管理存在的问题
政府还贷高速公路和经营性高速公路的财务管理模式是不相同的，但是它们都需要通过车辆通行费来偿还银行贷款，财务管理主要是防止出现财务风险。收费还贷高速公路的财务风险是指项目在规定的收费期限内，或是因故中止收费，不能预期偿还银行贷款等债务所遭受的损失。由于目前大量高速公路的建设资金是利用高速公路收费权质押向银行取得贷款的，如果出现财务风险就会使银行大量的到期贷款无法收回，使得我国的高速公路投资体制恶化，导致更大的财务风险。
二、政府还贷高速公路财务管理
政府还贷高速公路是由政府的交通主管部门实行统一贷款，然后利用高速公路建成后的通行费收入统一偿还贷款。政府还贷的高速公路的收费票据由省、自治区、直辖市人民政府财政部门统一印（监）制。在政府还贷的高速公路中，每条高速公路的还贷能力是不同的，部分高速公路由于交通量比较小，在规定的最长收费年限中不能还清贷款。在此情况下，统一规范收费公路管理，消除收费公路还贷压力可能带来的财务隐患，已成为迫切需要研究并解决的问题。要加强收费还贷公路还贷研究，必须加强收费还贷公路财务管理研究，并对收费还贷公路融资、建设、运营、还贷实行一体化财务管理，保证贷款及时还清，使收费还贷建设公路形式持续健康的发展。对收费还贷形式应采取一定的促进和改变措施。
1.实行集中归口分级管理
由省交通厅委托省公路局对收费还贷高速公路实行集中归口管理。根据国务院《交通和车辆税费改革实施方案》精神，高速公路项目应将“所收资金全额纳入财政专户，实行‘收支两条线’管理，不缴纳营业税等税收。”结合实际情况，政府还贷高速公路应由各省交通厅作为全省收费还贷高速公路车辆通行费财务收支主管单位，各省公路局按照省交通厅和财政厅批准的计划具体负责对收费还贷公路实施管理，包括收入及时上缴财政专户，按计划安排使用日常经费、养护经费、还本付息等车辆通行费收支的财务核算与管理，各省财政厅通过对车辆通行费收支活动实施财政监督和年度支出预算审批进行管理。具体言之，在省范围内应建立“三位一体”主管框架：由省交通厅作为全省通行费财务收支主管单位，由省公路局接受省交通厅委托，具体负责对收费还贷公路实施行业管理，包括对通行费收支的财务核算与管理，而省财政厅则对通行费收支活动实施财政、财务管理与监督。
2.实行“统借转贷”和“统贷统还”
对于收费还贷高速公路借款采用省交通厅统借转贷办法，省交通厅统一掌握审批权，并奉行严格的贷款政策。省公路局应加强对转贷资金的监督管理，保证资金合理、有效使用，并如期足额归还。公路项目贷款应严格按照规定的用途专款专用，严格用于该项目支出。“统贷统还”的主要思路是：将贷款与收费还贷公路发生的建设贷款、借款、欠付款合并，对贷款总额由省交通主管部门或委托省公路局统一核定，承担债务，在一定期限内统一归还的一种管理方法。“统贷统还”实施的必要性在于：一是可以大大提高收费还贷公路的综合还贷能力，避免收费额高的站因还清贷款停止收费，而收费额低的站因还本付息能力差、收费期满后还不清贷款要撤并，致使归还银行贷款和支付集资本息无来源的被动局面。二是加强了资金的监督，统贷统还后，应加强支出计划管理，拨付到收费站只有正常经费和收费设施费，这部分资金由收费站包干使用，超支不补；计划还贷资金由省财政厅直接拨付贷款单位，确保专款专用和按期还本付息。三是实行统贷统还后，通行费收入可以统筹调度，做到余缺互补，提高资金的使用效率。
3.加强和完善车辆通行费管理
高速公路的车辆通行费是偿还贷款的资金来源。收好、用好、管好车辆通行费资金，提高收费公路还贷能力，对实现公路建设的滚动发展具有重大意义。当前车辆通行费管理混乱，导致瞒收、漏收、挪用的现象严重。一些收费站的人员经费较低，再加上岗位责任制不清，没有通行费收支的硬指标，收多、收少或收好、收坏一个样，导致产生贪污通行费票款，少收、漏收、免收的现象时有发生，不惜国家资金流失来谋求私利。
针对当前收费站管理存在的问题，目前应建立激励约束机制，实行统一财务管理。按照产权激励理论，产权主体及其代理者的管理成本能够得到货币或非货币利益补偿。否则，产权主体及其代理者就只能因袭固有的管理模式，缺乏创新管理的动力，甚至放松管理。在通行费征收管理中利用激励、约束机制，调动征收人员的积极性，堵塞各种漏洞，做到应征不漏，保证通行费足额征收和通行费收支按照统一规范管理与运作。将年度征收计划层层分解，把计划落实到收费站，实行目标管理责任制，层层签订目标管理责任书。对完成征收计划的收费站，正常经费按支出计划数足额拨付；未完成的，按欠收比例扣减有关管理单位和收费站的正常经费；对超额完成征收计划的收费站，收费站的资金除用于还贷以外，可以主要用于奖励和福利等。
4.实行“统收统支、收支两条线”管理
各收费站收取的通行费，要每天及时存入所在地的通行费收入专户。省公路管理局每月分两次上解至省交通厅通行费收入专户。产权约束主要是指产权主体之间或产权主体内部不同部分之间，事前明确责任，事后落实责任的一系列行为规范。管理者对管理目标的有效管理，除用必要的利益激励机制把收益化暗为明，还要落实责任压力，施以相应的产权约束，强化监督机制。结合通行费征收与解缴，应强化通行费收支预算管理的硬约束，严格“统收统支，收支两条线”管理及“专款专用”、“专户存储”管理。
5.实行统一财务管理，加强会计核算。
公路部门应加强依“贷款修路、收费还贷”政策所进行的贷款项目财务管理，具体实行融资、建设、运营、还贷一体化管理。收费还贷公路应实行统一财务管理，包括统一收费标准、统一收费票据、统一费用开支范围和标准、统一会计核算等。统一票证管理，各省收费还贷公路通行费票证由省财政厅印制，省交通厅统一领取和发放。考虑到收费站点撤并的实际情况，全省适度调整并统一收费标准。
6.优化通行费支出结构、设立还本付息资金指令性指标。
通行费支出开支范围一般包括“还本付息资金”、“站点设施建设费”、“养护费用支出”、“管理费用支出”、“路政管理支出”以及“其他支出”等，目前，在通行费支出上存在两个难点问题：一是人员支出所占结构比过大；二是“还本付息资金”缺乏必要的指令性指标限定，不能满足及时足额还贷的需要。为此，在通行费支出开支范围上应注重支出结构的优化，通过清理收费站点，合理设立收费站点及人员编制，适度提高通行费收费标准，控制人员支出结构比；同时，对于还本付息资金安排，应设立不低于全省通行费实际总收入的一定比例的指令性指标，并专项用于偿还贷款本息，以此作为消除还贷隐患的重要举措之一。
7.建立“还贷平衡基金”，增强还贷能力。
为确保按期偿还公路项目贷款，避免财务风险，条件允许时应建立还贷基金。各省要在统一清算项目的偿债能力的基础上，视债务情况确定较为统一的收费年限，对收费能力较好的项目按期继续收费，将还款余额纳入“还贷平衡基金”。
8.增加其它收入
高速公路管理者不应仅仅局限于从车辆通行费中获得收入，还应该充分发展高速公路沿线的产业来获得收益。例如在高速公路沿线发展广告，在公路两边设置宾馆、饭店、加油站、电话亭、汽车修理、生活服务区等。这些产业既方便了公路使用者，也能给交通部门或者高速公路企业带来收益。
9.转变管理方式
将现还贷公路转换为经营性收费公路，可以延长高速公路的收费年限。高速公路的交通量普遍是先低后高。对于政府还贷的高速公路可能由于交通量偏小，在规定的最长年限中通行费收入无法还清贷款。在这种情况下，通过经营权转让，将政府还贷公路转变为经营性公路，可以延长高速公路的收费年限，以此来获取足够的资金偿还贷款。
三、经营性高速公路财务管理
经营性高速公路一般是由公路公司出资建设、经营和管理。目前公路公司除了出最小限额的资本金外，其它的资金都需要通过融资获得。目前国内最多的形式就是以高速公路建成后的收费权质押给银行获得银行贷款，本文所做的研究也是基于这种模式的。高速公路公司是企业，其财务管理和会计核算参照《高速公路公司财务管理办法》和《公路经营性企业会计制度》。公路经营企业在经营管理上有以下一些特点：（1）公路经营企业的收费经营属于特许经营。（2）公路经营企业以盈利为目的，这就决定了其经营目标应当是经营收益最大化。（3）公路经营企业投资效益具有滞后性。（4）公路经营企业的主营业务收入是公路车辆通行费收入，且一般都为现金收入。（5）公路经营企业的通行费收入是通过分布在广阔区域内的基层收费站（点）收取形成的。收费站的票证管理、收入的上缴管理成为收入管理的重要内容。（6）公路经营企业的持续经营受到收费公路有期限经营的制约和影响。
通常高速公路公司只经营一条高速公路，即现在很多经营性高速公路采取的“一路一公司”模式。根据高速公路公司的项目所处的不同时期，可以将高速公路公司的财务管理分为建设期的财务管理和经营期的财务管理，各个阶段具有不同的内容。
在高速公路的建设期，财务管理的内容主要就是建设资金的融资和项目建设费用的管理。在项目建设期间现金的流向如图1（略）所示。
在融资的过程中，财务管理主要需要做好以下几个方面的工作：
（1）做好财务预算，对于高速公路企业，在进行投资前必须做好交通量的预测，因为高速公路建成后的通行费收入是高速公路公司的主要收入来源。应该科学地预测各年的通行费收入，从而制定合理的还款计划，以免导致在某些年度内不能够偿还银行贷款而带来财务风险。
（2）做好项目的投资预算，要充分考虑可能变化的因素，避免用完银行贷款后项目仍不能建成的风险。
（3）做好提款计划，应根据项目的进展情况和自有资金的到位情况做好提款计划，避免从银行提款后而没有支付出去，从而增加了需要支付的利息。
（4）财务管理人员要积极和银行联系，保持较好的关系，以方便解决融资过程中出现的问题。
经营性高速公路经营期的财务管理由其相应的高速公路公司负责，执行的是《高速公路公司财务管理办法》和《公路经营性企业会计制度》。高速公路公司为了获得最大的利润而投资建设高速公路，高速公路公司的收益直接取决于交通量的大小。对于高速公路公司，通常会出现以下财务风险：
（1）项目建成后的前几年交通量偏低，高速公路建设项目法人无法按期还本付息。但是在允许的收费年限内，通行费是能够还清贷款的。
（2）由于其它原因，如规划了新的道路而造成了车辆分流，导致在收费年限内无法偿清银行贷款的。
（3）现有的高速公路收费几乎全部是以现金的形式收取通行费的。《收费公路管理条例》中规定，经营性公路的收费票据必须由税务部门统一印制。但是仅仅从收费的票据获得的收费额通常小于实际收取的通行费，导致拥有收费质押权的银行无法了解车辆通行费的真实数额。如果公路公司将收取的车辆通行费挪做它用，将导致不能及时偿还银行贷款。针对以上几种情况，应采取以下措施。
（1） 在制订还款计划时，要尽可能准确预测各年的收益。由于高速公路的交通量通常是先低后高，所以在安排还款计划时，前几年安排较小的本金偿还额，以避免上述第一种情况。
（2）对于由于分流而导致车流量下降，使得通行费收入无法偿还银行贷款时，应及时向交通主管部门申请延长收费年限，并与银行商议变更还款计划。
（3） 建立一定的保障机制，确保收取的通行费扣除必要的开支外，其它优先用于偿还银行本年度的贷款。在当前的机制下就是要加强收费管理，避免收费员的作弊。然后可以成立一个专门的机构来协同公路公司一起收费，使得政府交通部门和银行能够清楚地知道收费额，以减少不还贷款情况的发生。或者由交通主管部门建立统一的收费中心，由收费中心来收费，企业派人监管，这样就能够保证高速公路公司能够最大限度地偿还银行的贷款，减少整个行业的信用风险，为高速公路的建设创造较好环境。
四、联网收费高速公路财务管理
高速公路联网收费是运用现代交通控制、信息管理理论，综合先进的计算机网络、信息传输、图像处理、电子测控等技术，建立高度智能化的综合管理系统，对高速公路的交通监控、收费、通信等信息进行采集和处理。实现联网收费可以节约建设收费站以及购买相关设备的投资，减少管理费用和收费员的开支，从而大大降低收费成本。在高速公路联网收费的工作方式下，整个高速公路联网车辆通行费的计算、拆分、清算划拨等结算任务都在联网收费系统中完成。联网收费是高速公路收费方式发展的必然趋势。
在联网收费的方式下，财务管理的主要内容就是通行费的结算。2000年，交通部发布了《高速公路联网收费暂行技术要求》，其中对联网收费结算的基本模式作出了规定。高速公路联网收费通行费的结算通常由结算中心统一结算，扣除相应的费用后再返还给交通部门或者高速公路公司。在联网收费下，从结算中心可以知道各个高速公路公司的通行费数额，可以防止高速公路公司虚报通行费数额而不还银行贷款，高速公路的还款直接通过结算中心汇入银行账户，使得收费权质押的贷款方式操作性更强，方便了高速公路的融资。
联网收费分为现金收费和电子收费（无现金收费）。目前国内主要还是采用现金收费。在现金联网收费中，财务管理人员要采用相应的机制防范收费人员作弊贪污，同时还要及时收集各个收费站的资金。而在电子收费的情况下，无现金收费使得整个收费过程安全可靠，也极大地方便了驾驶员，提高了高速公路的服务水平。随着高速公路的发展，采用高速公路联网电子收费是必然趋势。
