2001年，我国财政国库管理制度改革正式启动，首先在水利部、财政部等6个中央级部门试点，2002年，在河北、黑龙江等地方试点，中央部门增加了人事部、外经贸部等37个部门。截至2003年底，中央有82个部门、1288个基层预算单位纳入国库集中支付改革，35个中央部门实行收入收缴改革，地方已有26个省份、120多个地市及部分县市进行了这项改革。2004年，国库集中支付改革扩大到140个中央部门，收入收缴改革扩大到50个中央部门。2005年，国库集中收付制度改革全面推行，尚未纳入的20多家中央部门陆续实施改革，海事系统实施国库集中收付制度改革势在必行。
国库集中支付制度是国库管理制度的重要组成部分。所谓国库集中支付制度，用形象的话说，就是“机关点菜、财政付账”，即将所有的政府性财政资金全部集中存放到国库或国库指定的代理行开设的单一账户，所有的财政支出必须由国库单一账户集中支付的一种制度。在这种制度下，财政部门对各级海事部门的经费不再事先预拨，财政资金的使用，由各级海事部门根据细化的预算自主决定，财政部门核对后准予支出，将由单一账户进行转账结算。显然，国库集中支付制度在海事系统能否顺利实施，关键在于各级海事部门编制预算是否具体准确与正确执行 ，这是我们在预算管理实践中迫切需要解决的重要课题。
一、海事系统传统预算编制的现状与弊端
通常，传统预算编制是这样一个过程：财政部门将下年的预算内容与要求布置交通部海事局，附上需要填充的表格；交通部海事局再布置各直属局，各直属局再层层布置下发；基层单位接到后按时填写表格，附上说明；层层上报，逐级汇总。第二年，自上而下逐级核拨预算资金，年度包干使用，特殊情况追加调整，超支自行弥补。看似合理，但仔细分析，会发现传统预算存在诸多缺陷。
（一）与发展战略相脱节。在做预算的时候我们经常听到这样的抱怨：我们怎么能知道未来发生什么，我们怎么能预料政策的莫测变换？普遍认为，发展战略规划是上级管理层的事情，基层单位完全倾向于对上级的依赖和等待。预算编制往往演化成为上一年度的数据重复或加减运算，其结果与战略规划中的长期目标缺乏衔接。
（二）与业务工作不相符。每年预算任务下达以后，财务部门义无反顾勇挑重担，当然，在单位里找不到比财务部门更适合扮演这一主角的部门了，因为预算最终都是以货币的形式表现出来的。一般情况，预算要求在10天内报送，财务人员就开始闭门造车，忙于编表填数。只要保证数据填写完整，保证勾稽关系正确，通过审核按时报送上去就行了，谁管得了数据的来源是否真实与客观。部门预算编制结果是：内行说不清，外行看不懂，更不利于财政部门了解情况和及时批复预算。如果说财务人员不负责任、游戏数字，显然是冤枉了他们，因为他们既未参加战略研讨，又无法了解下年的业务工作计划。只能是过去怎么做，将来还怎么做。
（三）与实际执行相分离。在预算确定后，由于缺乏有效的手段进行预算执行的事前控制，导致预算和实际执行成为互不关联的“两张皮”。而且财政预算的约束性也很“软”，“想到项目就报，没有钱就要”，随意性较大，“会哭的孩子有奶吃”，到年底还可以不停地追加预算，以至于有“一年预算，预算了一年”之说。如此“讨价还价”，当然更无人在意预算的准确性及数据大小的真正意义了，预算是否准确也显得不那么重要了。
二、重新认识国库集中支付制度下海事系统部门预算
实行国库集中支付制度后，年度预算经审批下达后，各级海事部门根据本单位的预算分解数和计划控制数，按季分月逐级上报下一季度的用款计划，再根据审批下达的用款计划申请使用额度。分月用款计划批复后，按直接支付或授权支付方式进行财政资金的支付：属于直接支付的工资支出、工程采购支出、物品和服务采购支出，将根据各级海事部门的直接支付申请从财政部的零余额账户直接支付到商品或劳务供应商账户；属于授权支付的其他财政性资金，由各级海事部门根据财政部授权，在用款额度内向代理行签发支付指令，将财政性资金支付到商品或劳务供应商账户。
由此可见，实行国库集中支付制度后，把预算执行的事后监督变为事前和事中监督，把对支出预算总额的控制变为对每笔支出的控制，使各项支出严格按预算执行，减少预算执行的随意性，强化预算的严格性。没有预算和计划，就没有财政资金的支付，从这个角度说，做好各单位的年度预算是十分关键的。各海事部门若不能科学细化编制预算，不能确定用款项目和用款时间，将会出现“想办事，没钱用”的局面，将直接影响海事部门职责的履行与单位的正常运转，严重阻碍海事事业的发展。
从理论上说，国库集中支付制度下，可将部门预算看作是一个综合性计划，各级海事部门利用它正式表达将来要实现的目标，因为预算是用货币形式来反映海事部门实现的战略安排与行动计划。同时，预算作为一种管理工具，通过合理分配人力资源、资产、信息资源和资金等协助海事部门实现战略目标，监控战略目标的实施进度，控制费用支出，并预测取得的社会效益。
因此，预算并不是局限于编制表格、填写数据表面形式，而是一个过程与方法，从发展战略目标的制订、工作任务布置与分解落实，一直到具体实施过程的管理。要适应国库集中支付制度对预算的要求，我们必须更新观念，打破传统方式，树立以下几个方面的预算编制新理念。
（一）紧扣发展战略：预算不再是短期的财务安排，而是长期的战略细化，是发展战略的具体落实。预算是战略导向的预算，是战略细化驱动预算，是战略行动方案依托的预算。各直属局要结合自身特点，明确本单位的发展战略规划，设定各单位每年的具体业务任务目标，使业务工作计划具体化、数据化。预算编制得好坏关键在于发展战略能否通过年度预算得到落实，能否有效支持行动计划执行。
（二）全员共同参与：预算不仅只是财务部门的事，各个职能部门在预算编制和执行中均分别扮演着重要角色。海事业务活动预算要由业务部门主导编制，海事基础设施建设预算由计划基建部门主导编制，人员工资预算由人事部门主导编制，日常运转消耗由后勤服务部门主导编制。因为各个职能部门对自己所主管的工作任务最清楚，最基层的管理人员能在一个不断变化的环境中捕捉并提供最新的情况。特别是项目预算编制必须以业务项目为基础，项目的选择还必须符合本单位年度发展中心工作的要求。
（三）杜绝讨价还价：严格按照“两上两下”的程序编制部门预算。各级海事部门根据财政审核确认的基本信息表的有关数据，按统一的定额标准和专项支出申报的有关规定，编制预算建议数逐级上报汇总，最后上报到财政部，此为“一上”。财政部根据定额标准和海事部门的编制内实有人数、工作量、资产等数字审核部门支出预算建议数，结合中央财力情况测算下达收入、支出等各项预算控制数，为“一下”。海事部门根据财政下达的预算控制数正式编报本部门预算报送财政部，完成“二上”。财政部在审核海事部门“二上”预算的基础上，初步确定各项收支预算数，报人大常委会审批后，在规定的时间内逐级批复到各单位，完成“二下”。预算一经批复，就是具有法律效力的文件，必须严格执行，完全没有任何讨价还价的余地。
（四）建立考评机制：预算经审议批复后，在预算执行中建立有效的绩效考评、追踪问效的考评体系。考评奖惩不到位，预算管理工作就形同虚设，编的再好也起不到应有作用。预算作为战略落实的工具，必须满足战略行动计划的实施需要。确定战略目标及其关键评价指标后，将评价指标分解为阶段性的目标值，相应明确目标和责任人。通过预算完成情况对战略行动计划的执行的影响，上级单位的审计部门进行审计监督评价，考核责任人的工作业绩，判断是否产生预期社会效益。
三、对国库集中支付制度下海事系统部门预算编制的建议
（一）提前安排，早作打算。
实际工作中，部门预算要求提前半年进行编制，而预算年度的工作任务、目标计划等，上级部门都是在上年底或当年初进行布署下达，基层海事部门对收支计划和许多专项支出难以进行预料，更谈不上对项目的细化。因此，为确保部门预算顺利执行，并符合上级有关政策精神和目标要求，各个职能部门按照各自的职责任务，从宏观和微观两方面对上级的信息资料数据、政策方针、发展战略规划等做好搜集整理工作，进行认真分析和研究，结合本单位实际情况，充分预测安排下一年度工作，重大项目、活动不要漏项，从而在部门预算安排上早做打算，做到预算更加切合实际。
（二）制定定额，科学合理。
制定经费定额是一项非常复杂的系统工程，首先要有科学合理的业务工作量化指标体系，然后才能测算确定单项业务工作的定额标准。部海事局要组织专门力量，综合量化海事业务工作，同时进行清产核资，充分摸清家底。在此基础上，对各项经常性开支进行研究、分类和汇总，制定出人员开支、机构维持开支和经常性业务开支的综合定额和分类定额，为财政部门合理制定海事部门定员定额提供事实依据，有理有据地争取财政的支持。
（三）零基预算，细化编制。
零基预算，是对预算收支以零为基点，对预算期内各项支出的必要性、合理性或者各项收入的可行性以及预算数额的大小，逐项审议决策而予以确定收支水平的预算。
实行零基预算，增强预算编制的准确性。彻底取消多年来一直沿用的“基数加增长”的预算编制办法，按照预算年度所有因素和工作事项的轻重缓急重新测算每个款项的支出需求，遵循先吃饭、后建设，量入为出、量力而行的原则编制部门预算。人员经费按实际编制，日常公用经费按定额安排，专项经费支出按项目计划、按轻重缓急的顺序安排。
（四）重视项目，动态管理。
根据海事发展的战略规划和年度计划需求，各级海事部门要对年度经常性开支之外的专项业务经费进行项目管理，做好项目预算库日常建设，平时注意储备项目。提前开展项目的研究、论证和计划编排工作，明确项目实施单位、工期、工作量、单价、预算、预期效益等，分类排队，纳入项目库。
对库内的项目制定项目预算管理办法和评价标准，明确项目的申报、审查程序和管理权限、职能，逐步提高项目评审论证能力，按照单位事业发展和海事业务工作的实际情况，分清轻重缓急，提出预算安排的重点和顺序，优先安排重点单位和单位重点项目的支出，逐步实现专项支出项目的动态管理。
（五）严格审核，及时批复。
各级海事主管部门组织本单位的计划、财务、人事、业务等部门成立预算审核小组，采取集中开会集体讨论的方式，对本级及其下级上报的预算逐一审核把关，逐级上报。各直属局要审查分支局报送的部门预算，对业务目标的可行性、项目支出的合理性和准确性严格论证，更好地实现对费用支出的合理控制。
预算经财政部批复后，各级海事部门要各负其责，及时向下级批复，哪一级预算没有及时批复，哪一级就要为执行中出现的问题负责。据了解，有些试点的中央单位的预算一直没有向下级单位进行批复，致使年终决算与预算发生较大的差异，对国库集中支付工作也产生一定的影响。这种情况严格讲是违纪行为。各单位领导和财务部门都要尽快适应预算工作的变化，严肃预算工作纪律，避免违纪现象发生。
总之，部门预算编制是一项涉及面广、技术性强的工作，不仅需要各级领导的重视与支持，还需要我们不断总结部门预算编制与执行中的经验教训，完善预算编制方法，提高预算资金管理水平，保证海事事业在国库集中支付改革实施后能够持续平稳发展。
