20世纪90年代中后期，由于耕地面积减少、农业边际收益递减和机械化程度提高等一系列原因，大量农村剩余劳动力从农业生产中解放出来。据劳动部资料显示，2003年我国有4.98亿农村劳动力，以后平均每年还将新增1000万人。据专家测算，在农村现有的生产力水平和生产规模条件下，我国农村只能为1.5亿劳动力提供就业机会。也就是说，在4.98亿农村劳动力中，有近3.5亿属于剩余劳动力，除了已经进入乡镇企业、非农产业和大中城市打工的2.3亿人外，还有1.2亿劳动力处于绝对失业状态，目前仍滞留在农村。农村大量剩余劳动力的存在，严重影响了农业劳动生产率的提高和农民收入的增长，阻碍着城乡经济社会协调发展。因此，在构建社会主义和谐社会新形势下，探讨政府如何有效地转移数亿农村剩余劳动力具有重大的现实意义。
一、制约农村剩余劳动力转移存在的主要问题
（一）城乡二元结构和相关政策影响
我国于1952年开始，为摆脱贫穷、实现现代化，选择了城乡二元结构的发展模式。为了在有限的财力下维持城市非农业人口的供给和工业的低成本，1958年国家颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，并先后制定了一系列辅助性的行政措施，如城市人口“定量商品粮供给制度”、“劳动就业制度”、“社会保障制度”等，从而形成了一套以《条例》为核心，其他辅助性措施为补充的户籍管理制度体系。
这种户籍管理制度将人们的区域差异与身份差异相联系，硬性规定了农民与土地的依赖关系和城市居民享有各种特权的必然性。即使农民冲破重重阻力进入城市务工，仍无法在就业、住房、福利、医疗和子女教育等方面拥有平等的待遇。高昂的生活成本，难以逾越的社会等级，边缘人的心态定位，使农村剩余劳动力的转移，呈现“候鸟式”不持续、不彻底态势，不仅不利于推进农业现代化，还会导致民工潮的出现，成为社会的不稳定因素。
（二）对农业的财政支出比重呈下降趋势
农业的弱质性和国民经济的基础地位，都决定了农业需要政府给予有力地保护与支持。无论是发达国家还是发展中国家，都曾有过以“剪刀差”的形式支持其他产业的发展历史，但发达国家后期都会以工业来反哺农业。而发展中国家，由于工业化进程缓慢，农业对其他产业“剪刀差”贡献过程特别漫长，政府习惯于长期依赖农业做出牺牲，不予支持，很容易形成农业对其他产业的贡献惯性，中国的现状就是如此。长期以来，虽然国家财政对农业投入的绝对数有所增加，但相对比重却呈逐年下降的趋势，据《中国统计年鉴》，2003年我国财政支农支出总额已达1754.45亿元，相当于1991年的近6倍，但农业支出占财政支出比重却由1991年的10.26%下降到2003年的7.12%.由于农业生产周期长，生产资金周转缓慢，回报率低，对地方财政收入的贡献相对较小，地方政府片面追求GDP增长，官员急于建立政绩，往往注重投资发展短平快、高税利的加工工业，对农业这种长线产业的投资缺乏动力，投入不足，农业生产者的积极性就会萎缩，就业机会便很难在农业内部得到扩充。
（三）地方政府与乡镇企业责权不清
乡镇企业的集体资产具有非常典型的集体产权性质，从理论上讲，行使企业所有权和经营权的主体应当是集体成员，按照民主程序选举产生决策机构，而不应该是个人。但长期以来，乡镇政府直接任命乡镇企业的主要领导人来管理企业，使集体及其成员与资产所有权分离，导致经营者对企业的责任意识不强，管理水平下降，员工积极性受挫，大部分乡镇企业都难以持续做大做强，吸纳农村剩余劳动力的能力十分有限。
二、农村剩余劳动力转移过程中的政府职责
（一）分步骤取消二元户籍制度，完善相应的社会保障制度
我国实行的二元户籍管理制度，制约了农村剩余劳动力向非农产业转移，必须进行彻底改革。但二元户籍制度不仅是一种行政管理方法，其背后还包含着不同身份和不同待遇引发的一系列社会经济甚至政治问题，因而要彻底剥离附着在城乡户籍制度上的种种不合理因素，需要按步骤有序进行。政府应完善农民进入非农领域的相关社会保障制度，国家劳动社会保障部门要把握好社会保障发展的规律，为地方政府提供统一原则和相关指导，注重与城镇居民社会保障的衔接性，建立城乡统一的社会保障账户，强化政府的监督管理职能，对企业规范用工、双方解除劳动关系、保障基金的运行等加大监管力度。总之，保证农民工可以享受到与城市居民同等的权利和公共服务，是户籍制度改革最好的突破口。
（二）加大政府对农业的财政投入力度
在我国，大量的农村人口分布在有限的可耕种土地上，严重阻碍了土地规模化经营和产业化结构的有效调整，要想使政府对农业的投入发挥最大的作用，就必须选择一种最佳的建设方略。农村城镇化、发展小城镇转移农村剩余劳动力，已经被实践证明是一个有效的途径。同城市相比，小城镇无论从地域还是文化方面都更接近农民，不仅可以降低劳动力转移过程中的成本和风险，而且也是连接城市和乡村的桥梁和纽带。
针对农村青年和富余劳动力普遍文化水平较低，大多没有一技之长的现状，应加大对农村劳动力转移培训经费的投入，各级政府应在财政预算中安排一定的农民工培训专项经费，组织专业力量编写农民工培训教材，尽快建立一批覆盖到乡镇一级的农民工培训基地和及时便捷的劳动力供求市场信息网。同时，还要通过加强农村基础教育，调整农村教育结构，深入持久地抓好普及农村九年制义务教育工作，并制定相应的优惠政策，鼓励大学生到农村从事教育扶贫工作。
（三）政府重新定位与乡镇企业的关系
1984年以后，农村社队企业被定位为乡镇企业，在地方政府提供土地、资金、基础设施等一系列优惠政策的条件下，迅速发展，但同时，企业的所有权、控制权及其演变性质都模糊了，地方政府已经把乡镇企业看作预算收入的一个重要来源。并且为当地官员的在位政绩增光添色，所以地方政府牢牢地在人、财、物各方面掌控乡镇企业，和传统的国有企业一样，政府的强制代理行为使乡镇企业在市场经济自由竞争的背景下“水土不服”，发展缓慢，使其无法正常发挥带动地方经济、吸纳农村剩余劳动力的功能，所以乡镇政府的职能应该重新定位，实行政企分开，变行政干预为政策支持与引导。
地方政府要从实际出发，把握好改制工作的力度和节奏，在改制的每一个环节都要做到依法运作，规范透明，落实责任，充分考虑投资者搞好企业的能力，选择合适的投资者参与乡镇企业改制，引入资金、技术、人才等资源增量，推动企业制度创新，机制转换，盘活资产和扭亏脱困，促进企业的快速发展，以吸纳更多农村剩余劳动力。
