当前我国高速公路建设呈现投资主体多元化、融资方式多样化的发展趋势，高速公路运营管理模式也不尽相同。本文结合湖北省高速公路管理的现状及委托管理初步应用的情况，对行政事业型专业管理机构作为受托方的委托管理发挥的功能和作用进行了分析，并对推广委托管理，实现湖北省高速公路统一规范的行业管理的措施和载体提出了设想。
高速公路作为国家的重要基础设施，是发展经济、造福社会、巩固国防的重要支撑力量。经过20多年的实践，交通发展形成的“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”和“贷款修路、收费还贷”的投融资机制，到2005年底，全国高速公路通车总里程达到4.1万公里，继续稳居世界第二。虽然高速公路的运营管理自第一条高速公路建成通车就已产生，各管理机构（主要指事业管理型、企业管理型和事业单位企业化管理型的单位）及科研院所对高速公路的管理也有了一定的经验积累，但总的说来，我国的高速公路管理尚处于探索阶段。当前高速公路管理中存在的突出问题，主要表现在两个方面：一是投资主体多元化带来了管理主体的多元化，形成了分割管理、各成体系的局面，影响了路网的完整性，不利于发挥规模经济和网络经济效应；二是交通主管部门的管理职能在弱化，一些地方的高速公路管理游离于行业监管之外，优质资产的衍生效益不能用于还贷和滚动建设，影响了债务的偿还和下一轮建设资金的筹措。
黄菊副总理在2006年全国交通工作会议上专门强调，要建立健全高效顺畅安全便捷的高速公路体制，消除高速公路管理的体制性障碍，更好地发挥高速公路的整体效益。2006年5月11日，交通部李盛霖部长在全国公路养护管理工作会议上的讲话中指出，贯彻落实黄菊副总理的指示要求，必须从有利于维护国家利益和公众利益，有利于维护高速公路网络的完整性，有利于提高管理效率、降低管理成本，有利于尽快建成国家高速公路网出发，既鼓励各地继续探索，同时又要统一认识、依法规范。要做到“明确产权，集中统一，依法监管”。明确产权，是指明确国家对高速公路所有者的地位；集中统一，是指采取“分期建设、集中管理、以省为主、统筹发展”的模式，尽快解决多元化管理、分割式管理带来的弊端；依法监管，是指各省可从当地实际情况出发，学习借鉴国内外成功经验，对事业和企业单位两种体制进行探索，事业模式要引入竞争机制，提高管理效率，企业模式要加强政府监管，保障公共利益。
一、湖北省高速公路运营管理的现状
（一）我国高速公路管理的基本现状和问题
我国的高速公路管理模式繁多。目前，高速公路的管理体制中普遍存在着一种现象，当一条或者一段高速公路建设完工，立即成立一个新的高速公路管理机构负责其运营管理。在一定阶段内，一定程度上各种管理模式对高速公路的运营管理体制的完善都产生了一定的推进作用，但随着不断的发展，均在不同环节出现不适应性。特别是当前高速公路投资主体多元化、融资方式多样化的趋势下，传统的“一路一公司”或者按照投融资主体不同“分而管之”的管理模式给高速公路的管理带来了诸多弊端。新管理实体根据高速公路运营的需要来组建新的管理机构，这必然要重复投入大量的资本进行管理队伍的建设、培训及设备的购置等，这种机构重置无疑会造成有限资源的浪费，使得高速公路的管理实体多为一些小而全的管理机构，如北方某市共有8个路段管理公司，管理里程最长的60.6km，最短的仅12.3km.由于自身条件的限制，这些高速公路管理机构己经配备的设施设备的功能开发不足，不能很好地发挥应有作用，特别是监控设施和部分进口设备，常处于闲置或半瘫痪状态，造成国家投资的设施和资产的浪费，使得整个高速公路行业的资源未得到优化配置。同时传统的“一路一公司”和“分而管之”的管理模式使得各路段条块分割、一路多制，各单位或实体根据自己的利益行使管理权，这种模式带来了管理分割和行业监管弱化的局面，降低了整个高速公路管理行业的管理水平和用户满意度，不利于高速公路管理的规模化、标准化、统一化的实现，且难以达到高速公路“集中、高效、统一、特管”的管理目标。
（二） 湖北省高速公路管理的现状和特点
湖北省高速公路管理体制经过了多次的改革与探索，由最初的省高等级公路管理处管理唯一的一条高速公路—武黄高速，到随着高速公路的发展成立湖北省高等级公路管理局对全省高等级公路的建设、养护、费收进行统一管理，再到随着高速公路公司制改革成立省金路公司、实行“一路一公司”制，最终形成目前湖北省高速公路集团有限公司和高速公路多种管理体制并存的局面。按投资和收费形式不同，大体上可以将我省高速公路分成四类：一类是政府统贷统还建设管理的高速公路；二类是民间资本投资（企业或个人投资）高速公路；三类是转让收费权、中港合作高速公路；四类是股份上市高速公路。
政府还贷高速公路是指政府和省交通主管部门投资建设并承担还贷任务的高速公路。目前，我省主要有京珠、汉十、十漫、沪蓉西、随岳中5条政府还贷高速公路，共投资400多亿元，到2008年底我省政府还贷高速公路将突破1000公里，其中京珠高速公路和汉十高速公路已经建成通车，已建成通车的这两条政府还贷高速公路共投资253.38亿元，合计740公里，占全省已建成高速公路总里程的45%（按照2005年底通车1649公里计算）。
政府还贷高速公路事业机构管理模式具有以下几个特点：一是促进经济发展，突出社会公益性，不以营利为目的（《收费公路管理条例》明文规定“建设和管理政府还贷公路，应当按照政事分开的原则，依法设立专门的不以营利为目的的法人组织”）；二是享受国家特殊政策，不需缴纳营业税和所得税，有利于收费还贷，增强政府还贷能力；三是政府还贷公路实行统贷统还，协调平衡，通行费统一用于收费公路的贷款偿还，有利于发挥公路交通的综合效益；四是政府还贷高速公路实行事业单位企业化管理，向行政事业型专业管理机构方向发展。
我省民间资本投资高速公路主要有随岳北（河南—随州）、随岳南（仙桃—监利）、武荆（武汉—荆门）、荆宜（荆门—宜昌）、荆东（荆州—东岳庙） 5条，共投资177.1亿元，合计502公里，目前这5条高速公路都在建设过程中。民间资本投资高速公路具有以下特点：一是民间资本一方或多方共同投资兴建，组建的项目实体公司用有高速公路的特许经营权，经营期内，收取车辆通行费作为投资回报，经营期满后，所辖高速公路及相关配套设施无偿移交给有关交通主管部门；二是按照企业化模式运作，追求利润最大化。
转让收费权高速公路是政府兴建，依法转让收费权、招商引资的高速公路，目前，我省转让收费权高速公路有武黄高速公路（武汉—黄石）。武黄高速公路是我省第一条高速公路，总投资3.5亿人民币，前身为1991年通车的武黄一级公路，于1996年改造为高速公路，全长70.3公里，由武汉市途经鄂州市至黄石市。中港合作高速公路一般按照约定方式政府主管部门和港方合作兴建的高速公路，目前我省中港合作高速公路有黄黄高速公路。转让收费权、中港合作高速公路具有以下几个特点：一是对于政府交通部门而言，转让收费权或实行中港合作模式，可以更好地将高速公路公司作为一个筹融资平台，通过资本营运，筹集公路建设资金，对高速公路建设实行滚动式管理；二是转让收费权、中港合作高速公路的项目实体作为一个企业，以追求利润的最大化为目标；三是项目实体企业一般采用委托管理的方式进行特许经营期内经营管理，武黄高速是由武黄高速公路经营有限公司作为受托方进行全面委托管理的，黄黄高速是双方共同管理模式的部分委托管理。
股份上市高速公路是指发行社会流通股、通过证券市场筹集资金的高速公路，目前我省高速公路有湖北楚天高速公路股份有限公司所属的（武）汉——宜（昌）高速公路。高速公路上市公司具有以下几个特点：一是可以通过证券市场筹集资金，可以在深沪两地的交易所中，向社会公众发行股票，从而筹集到数额巨大的资金，一定程度上可以有效解决建设资金短缺的问题；二是高速公路公司作为一个上市公司向全社会发行股票（几千万甚至上亿股），股东多而分散，具有社会公众性；三是具有公开性，作为上市公司性质的高速公路公司必须依法履行信息披露义务，准确、完整、真实地向社会公众报告它的运行情况。
二、委托管理在高速公路运营管理中的初步应用
（一）委托管理的概念及模式
委托管理是指标的所有者将其经营管理权由具有较强经营管理能力，并能够承担相应经营风险的法人或自然人进行有偿经营，通过契约形式明确委托方、受托方等各方责权利关系的一种经营方式。换言之就是受托方有条件地对委托方的资产进行经营管理，以有效实现资产的保值、增值。
高速公路的委托管理是高速公路特许经营的产物，当前我国高速公路建设呈现投资主体多元化和融资方式多样化的趋势，对某段高速公路而言，所有权属于国家，特许经营权因投融资方式不同而不同，高速公路的委托管理是指以特许经营方式建设的高速公路，享有特许经营权的主体即委托方，通过契约形式，由专业机构即受托方有条件地对高速公路实物资产进行经营管理。委托管理的模式和范围依契约的不同而不同，期限可长可短（见表1）。
全面委托管理是指委托方拥有特许经营权，通过契约形式对路政管理、收费监控、服务区等非主营资产经营管理、养护管理等有关高速公路实物资产经营管理事项全部委托给受托方进行管理。部分委托管理只是对其中一部分事项进行委托管理。全面委托管理和部分委托管理的受托方一般为专业管理机构，可以是企业单位也可以是事业单位。如果是行政事业单位，根据委托管理的契约，一方面它是受托方，另一方面它同时又是行业监管部门的代表，更有利于行业管理向规范化、统一化、规模化、专业化的方向发展。
输出式委托管理是委托方拥有特许经营权和管理权，一种劳务输出式的管理模式，由受托方向委托方派遣技术骨干和管理人员。
经营管理权全部转让的委托管理是指通过一定的评估和结算方式，委托方将特许经营权和管理权全部转让的一种管理模式，受托方完全拥有经营决策权和管理权。这种委托管理涉及到高速公路特许经营权的价值评估，目前常用收益现值法，这种方法也有较多局限性，主要是预期收益各因素的预测难度较大，受较强的主观判断和未来不可预见因素的影响，如周边公路发展对车流量的影响，收费标准的稳定性受政策因素的影响等；另一方面，社会主义市场机制尚待完善，现阶段公路经营权转让带有较强的行政色彩，给准确评估资产价值带来一定难度。
（二）委托管理初步应用
1.外省高速公路委托管理的应用
从目前了解的情况看，广东做过这方面的尝试。广东西部沿海高速公路包括新会段、台山段和阳江段，全长163.8km，其中由广东西部沿海高速公路新会段有限公司负责投资建设的路段约12km，由广东台山沿海高速公路有限公司负责投资建设的路段约86km，由广东西部沿海高速公路（阳江）有限公司负责投资建设的路段约65km.西部沿海高速公路虽然是广东省高速公路网络的重要组成部分，可是由于受所处地理位置和经济发展条件的制约，尽管线路长、设施好、站点多，而车流量却不高。因此，采用何种管理方式，既能达到有效的管理，又能节约成本，是一个尤为重要的问题。2002年，经过反复的研究、论证，三个路段的项目公司一致同意，在项目建成通车后，项目公司不直接管理路段的运营，而是统一委托广东交通实业投资公司新成立的广东西部沿海高速公路运营有限公司经营管理。实行委托经营管理模式后，每年为西部沿海高速公路投资者节省了大量的费用，为广东省高速公路运营管理探索出一条改革之路。这是引入第三方专业管理机构进行全面委托管理的范列。
2. 湖北省高速公路委托管理的应用
根据一份1995年6月7日签署的合同，湖北马鄂高速公路经营有限公司以总投资5.8亿元人民币从湖北省政府收购了武黄高速从1997年9月23日起计25年的经营权及执行由湖北省高等级公路管理局作为分承包商的高速公路管理合同。根据该合同及其后的修订，武黄高速的收费及其附属设施的使用、管理、保护、保养和维修在武黄高速经营期间都委托给湖北省高等级公路管理局或不时被指定的新分承包商（现为湖北武黄高速公路经营有限公司）。湖北武黄高速公路经营有限公司每年可获得的管理费相当于全年通行费扣除应缴营业税后收入的25％（应缴营业税为通行费收入的5.5％），以及相当于扣除应缴营业税前全年通行费收入的1％的年度奖金。湖北马鄂高速公路经营有限公司委托湖北武黄高速公路经营有限公司对武黄高速公路进行委托管理。这实际是在经营权转让期限内实行委托管理，就委托管理的范围而言，属于全面委托管理模式。
2006年6月，湖北汉孝高速公路建设经营有限公司（委托方）和湖北省汉十高速公路管理处（受托方）就汉孝高速公路路政管理等有关事项委托管理草签了协议。湖北省汉十高速公路管理处作为行政事业单位是路政管理机构，代表政府行使执法管理，而经营性公司不具备执法主体资格。汉孝高速公路是特许经营模式建设的高速公路，根据该份草签协议双方初步达成一致意见，汉孝高速公路路政管理、日常收费业务和防护栏维护维修、路面保洁等事项，委托给湖北省汉十高速公路管理处进行管理。协议载明了双方各自的责任和权利，委托方根据协议约定的标准和时限，及时核拨给委托方委托管理经费。就委托管理的范围而言，这是部分委托管理的模式。
另外根据发展的需要，对即将通车的荆东高速公路，荆东高速公路建设经营有限公司和湖北省汉十高速公路管理处正在协商，准备实施全面委托管理。特别是这种非政府投资建设的高速公路，路政管理涉及到执法主体资格的问题，委托管理显得十分必要。另外对于收费监控、养护管理等业务，湖北省汉十高速公路管理处作为专业管理机构，积累了丰富的高速公路管理经验，能够低成本高效率的确保运营。所以湖北省汉十高速公路管理处作为行政事业型的专业管理机构，所拥有的执法资格和专业管理能力使得全面委托管理稳步推进。
（三）委托管理的功能和作用分析
从目前委托管理初步应用的情况看，委托管理特别是行政事业型专业管理机构作为受托方的委托管理，在高速公路运营管理中发挥了重要的功能和作用。
1.有利于建立一种适应高速公路可持续发展的运营管理新体制
目前，伴随高速公路建设投资主体多样化、融资方式多元化的发展，高速公路运营管理出现了管理分割、监管弱化等问题，推行委托管理可以实现全省高速公路运营管理的统一，促进行业的规范管理，充分体现路网完整性，发挥规模经济和网络经济效应，彻底消除目前 “一路一公司”、“分而管之”管理格局所带来的弊端和不适应性，也给“高速公路收费还贷期满谁来管”的问题找到了答案；同时委托管理必然引导运营管理机构在市场经济中逐步走向专业化，有利于实现我国高速公路建设与管理向专业化发展的目标。当然任何一种新体制都有其产生和应用的环境，进一步发挥委托管理的功能和作用，实现高速公路运营管理规范化、专业化发展，需要在管理机构、管理人员、管理规则和运行机制方面开展很多工作。
2.有利于提高高速公路的经济和社会效益
（1）高速公路委托管理的经济效益分析
①对委托方。通过委托管理，引入专业化机构进行运营管理，可以降低运营管理成本。如果仍然按照传统“一路一公司”或者“分而管之”的管理格局，新建一条或者一段高速公路即成立一个管理机构，由于新成立的管理机构往往缺少高速公路管理的知识和经验，需要较长时间和较高成本进行高速公路管理的探索和学习，无疑会加大投资方的成本投入和影响到管理的服务水平。从当前情况来看，高速公路运营管理的路政执法、资产经营等，新成立的经营管理机构在行政许可等方面也会遇到很多困难，需要做大量的工作，这些都会影响到高速公路运营管理的顺利展开。而高速公路专业管理机构具有专业化的管理人才、先进的管理方法以及完善的管理机制，正好可以解决传统管理格局造成的弊端，相对于那些小而全的分散管理机构，具有相对优势。因此若将新建高速公路直接委托给专业管理机构进行管理，不仅能够缩短管理初期的学习和探索过程，降低管理学习成本，同时还能降低高速公路投资者的风险。此外，高速公路专业管理单位在知识、经验、技术、人员和设备方面的优势，可以使高速公路的运营管理科学、规范。
②对受托方。受托方一方面可以获得一定的成本效益和规模效益，另一方面也可以在实际委托管理中达到锻炼人才、学习探索先进管理理念、树立品牌的效应，进而达到提高管理水平和服务质量的目的。实行委托管理后，管理单位所管辖的路段长度将会有所延伸，管辖的路段线长点多，可以从一定程度上解决劳务调遣问题，解决职工“三远”问题。目前汉十高速公路管理处仅对汉孝高速、荆东高速进行委托管理，如果实行高等级公路管理局作为全省统一规范的行业监管机构，员工就近就业则更加便利可行。
③对用户。推行委托管理，实现管理的规范化和专业化，可以提高高速公路管理水平和服务质量， 给过往司乘降低成本、节约时间，同时舒适的通行环境也提高了用户的满意度。
（2）高速公路委托管理的社会效益分析
高速公路作为促进国民经济发展的公共基础设施，不能只单纯地考虑其所带来的直接经济效益，还要重视其外部效益，即社会效益。因此高速公路的运营管理，不能只从投资的经济收益方面来考虑得失，还要从投资与社会效益之间的互动关系上衡量利弊。引入委托管理促使行业管理的规模化、统一化和专业化，提高了高速公路运行效率。首先有利于改变人们的时空观念和生活方式，使得各种传播和交流更加便捷；其次引入委托管理促使行业管理的规模化、统一化和专业化，加快了高速公路运输效率，在促进区域经济发展的同时将会有利地推进社会文明的发展，从一定程度上提高了人民对政府的信任度。再次，引入委托管理促使行业管理的规模化、统一化和专业化，有利于高速公路安全管理的有效实施，这将减少高速公路上的交通事故频数，减少伤亡人数以及路损等。
三、委托管理的推广设想
（一）推广委托管理，实现全省高速公路行业统一管理措施。
1.对已经和即将建成通车的高速公路推广委托管理的模式
对已经和即将建成通车的高速公路，均可推行委托管理来实现全省高速公路统一、规范的运营管理，对每条高速公路都必须提出具体的运作模式。
其中对于政府还贷高速公路，主要是汉十高速、京珠高速，省交通厅可以授权由湖北省高等级公路管理局作为行政事业型专业管理机构进行行业的统一、规范管理，由于现阶段这些已经通车运营的高速公路，其管理机构（即汉十高速公路管理处、京珠高速公路管理处）拥有经营权和管理权，具有行政监管和专业管理的双重身份，因此应该作为全省行政事业型专业管理机构的主体。
对于民营资本、外资和合资等投资方式修建的高速公路，其现行的管理机构均为经营性企业而拥有特许经营权，湖北省高等级公路管理局作为行政事业型专业管理机构，可以与投资方通过契约合作等方式推广全面委托管理或者部分委托管理，以实现全省高速公路进行行业的统一规范管理。在委托管理过程中，对于受雇于投资方经营管理企业的工作人员，可以通过劳动合同转聘至湖北省高等级公路管理局接受统一规范的教育培训和工资福利待遇，这样更有利于推广全面委托管理，也可以根据工作人员自愿维持原劳动合同关系，只是在委托管理后接受统一规范的教育培训和工资福利待遇。
对于特许经营权转让的武黄高速公路，湖北武黄高速公路经营有限公司作为湖北省高等级公路管理局指定分承包商对武黄高速公路进行管理，就其委托管理范围而言是全面委托管理，武黄高速公路的所有权属于国家，25年特许经营权转让期内湖北马鄂公司拥有特许经营权，湖北省高等级公路管理局拥有管理权，武黄高速公路经营有限公司为管理权执行机构。湖北省高等级公路管理局作为行政事业型专业管理机构可以通过对武黄高速公路经营有限公司和员工收编方式，或者维持原企业经营和员工雇用方式等，推广全面委托管理或者部分委托管理，实现对武黄高速公路的统一规范的行业管理。
2.对规划建设的高速公路推广委托管理模式
对于省内由政府投资的高速公路，经营权和管理权都可以授权给高等级公路管理局，在对某一路段的经营管理过程中，各经营管理机构可以采取标准统一而模式多样的经营管理，包括同工同酬不同雇用方式的用工制度、因地制宜灵活调配的员工异动制度等；对于非政府投资的高速公路，在建设期间，特别是对特许经营权转让模式建设的高速公路，可以对建成以后的运营管理在特许权协议中加以明确，推行委托管理。
（二）推广委托管理，实现全省高速公路行业统一管理的载体。
推广委托管理，实现全省高速公路统一、规范的行业管理，有利于提高高速公路的经济和社会效益，有利于建立一种适应高速公路可持续发展的运营管理新体制，同时只有这种适应高速公路可持续发展的运营管理新体制才能更好地推广委托管理，实现全省高速公路统一、规范的行业管理，这种新体制是实现全省高速公路统一、规范的行业管理的载体。
这种适应高速公路可持续发展的运营管理新体制是指高速公路管理机构设置和权限划分的制度，由高速公路管理机构、管理人员、管理规则和运行机制四个基本要素组成，其中前两者是实体要素，是基本载体，后两者是关系要素，是实现目标的必要条件。
1.管理机构
湖北省高等级公路管理局作为行政事业型专业管理机构，对全省高速公路进行统一、规范的行业管理，肩负实现全省高速公路的统筹规划、行业监督、专业管理、协调发展的职责。（2004年）国务院颁布的《收费公路管理条例》依据投资性质不同，将收费公路分为经营性公路和政府还贷公路，并且在具体条款上采取了区别情况、分类管理的办法，其中第11条明确规定：“建设和管理政府还贷公路，应当按照政事分开的原则，依法设立专门的不以营利为目的的法人组织 .”我省人大制定的《湖北省高等级公路管理条例》第3条明确规定：“省交通主管部门可以委托省高等级公路管理机构依照本条例行使高等级公路行政管理职责。”因此，高等级公路管理局是落实国家法律法规、严格依法管理的执行机构，同时还是全省高速公路投融资、统筹还贷的执行机构（见图1）。
2. 管理人员、管理规则和运行机制。
行政事业型专业管理机构的高等级公路管理局成立后，主要负责政府还贷高速公路、通过收编或者契约方式进行委托管理的高速公路的人、财、物管理和全省高速公路统筹规划、行业监督、专业管理、协调发展，形成三级管理模式，即局——处（或者公司）——管理所（大队、中心等），按照实际需要合理定编，接受统一、规范的教育培训，灵活采取标准统一模式多样的用工制度。对于原有事业单位和收编的工作人员，维持事业编制，对于接受委托管理的经营管理有限公司的工作人员，可以通过劳动合同采取并聘用方式。
管理规则和运行机制主要包括全省高速公路各种制度、规范、标准和业务流程的制订执行，作为行政事业型专业管理机构，高等级公路管理局要解读国家政策，研究制订并贯彻执行全省高速公路发展战略、行业标准，探索推广各种新的管理方式，实现全省高速公路统一规范的管理，更好地发挥高速公路的经济和社会效益，为湖北省成为中部崛起的战略支点，当好交通先行而奠定基础。
