本文通过对重庆市“十一五”农村公路资金筹集原则与方式进行探讨，指出重庆市“十一五”农村公路资金筹集存在问题，继而提出解决重庆市“十一五”农村公路资金筹集的思路。
一、 农村公路特征
农村公路除具有一般公路的特征（社会性、公益性）外，还有其自身的特点：一是等级低，普遍的以三、四级公路为主；二是单价低，通乡通畅路在重庆市一般约80～120万元，通村通畅约40～60万元，通村通达约为20～30万元；三是没有直接投资效益，社会效益显著，农村公路一般不收取车辆通行费；四是点多、面广；五是总投资较大，农村公路虽然单价相对于高速公路而言较小，但因总里程长，其投资总额也不小，重庆市农村公路总投资“十一五”期间初步估算约200亿元。
二、重庆市“十一五”农村公路规划
重庆市是一个特殊的直辖市，地域范围广，自然地理、经济和社会状况差异很大，经济总体水平较低，大城市与大农村并存，由于历史欠账多，交通基础设施，特别是农村交通基础设施非常薄弱。截至2006年底，我市乡镇通畅率、建制村通达率和通畅率达58%、61.5%和20.5%，不仅远远落后于东中部平均水平，也落后于西部平均水平。落后的农村公路交通状况严重制约了我市农村经济的发展，影响了我市全面小康社会和社会主义新农村的建设进程。为改变农村公路的落后状况，市委、市政府作出了加快农村公路建设的决定，成立了农村公路建设专门领导机构，制定了《重庆市农村公路建设规划》（渝府[2005]37号），在“十一五”期间，我市农村公路建设规模为：通村通达建设11943公里，通村通畅建设22496公里，通乡通畅建设14000公里。规划目标实现后，我市具备通公路条件的行政村通公路率将达到100％、乡镇公路通畅率达到100％、行政村公路通畅率达到50％（力争达到56％）以上。
三、 重庆市“十一五”农村公路资金筹集原则与方式
农村公路具有一般公路的特征外，如社会性、公益性，是显著的公共产品。所谓公共产品，根据萨尔森的定义，“就是所有成员集体消费品，享用的集体消费品，社会全体成员可以同时享用该产品，而每个人对该产品的消费都不会减少其他社会成员对该产品的消费”。农村公路显然属于公共产品范畴，而社会公共产品的供给主要应由公共部门即政府无偿提供，所以我市农村公路筹资原则上也应以财政资金提供为主。
因我市农村公路建设规模大，地形地质条件复杂，山岭重丘多，农村公路建设投资较大。“十一五”期间我市农村公路建设规划原规划总投资为171亿元，但根据近年实施的情况来看，规划总投资相对偏小，随着以后年度物价的上涨，征地拆迁费用的增加、前期工作如初步设计的细化等，估计总投资应该在250亿元之间。但考虑到农村公路的前期工作不如重点项目做得细，各区县存在向上级部门要钱时夸大投资规模、里程等因素，综合考虑各方面因素，实际投资估计在200亿元左右。目前，我市农村公路资金来源初步确定的筹资方案大致如下。
1.中央补助资金
交通部与重庆市人民政府签订的实施意见明确，中央在“十一五”补助我市农村公路资金35亿元，因交通部目前仅补助部分规划里程，随着我市农村公路的不断建成，国家对库区的重视，全国车购税征收的不断增长，高速公路开工越来越困难，用于农村公路的车购税资金将会不断增长，估计“十一五”期间中央对我市农村公路的补助资金约50亿元（2006与2007年共计补助约22.5亿元）。
2. 省级自筹资金
一是开发银行借款。2006年4月，交通部与国家开发银行签订了《十一五期间支持交通基础设施建设和交通科技创新开发性金融合作协议》。根据协议，开发银行将重点支持我国的农村公路建设，在资金存在较大缺口的前提下，市交经市委、市政府同意向国家开发银行重庆市分行申请50亿元的借款资金。借款期限25年、宽限期3年、利率执行国家标准利率，合同采取分年度签订的形式，2006年已到位9亿元。
二是市级财政资金。根据《重庆市人民政府关于“十一五”期间农村公路建设有关政策的批复》（渝府［2006］140号）（以下简称“140号文件”）规定：2006—2020年期间，我市市级地方税收增长部分的20%（每年不低于5亿元）安排给市交委农村公路建设与国家开发银行重庆市分行50亿元贷款的还本付息。根据预测，“十一五”期间开行借款还本付息总额估计在15亿元左右，而财政最少也应补助25亿元，也就是说我市市级地方税收增长部分的20%约有10亿元可以再投入农村公路建设，市级资金总和大约60亿元。
3. 区县自筹资金
自筹资金主要包括县财政投入、以工代赈、农民投工投劳、社会各界捐助等。县级财政投入按理来说应是农村公路建设的主要资金来源，但由于重庆市财力有限，特别是区县一级财政更加困难，真正用于农村公路建设的资金相对较少，区县政府重视的一年也只投入财政资金1000多万，各区县投入也不一样。农民投工投劳一直以来是农民参与农村公路建设的主要形式，特别是乡、村两级公路建设的最主要资金筹措方式，为我国农村公路建设发挥了巨大的作用。随着“三农”问题的日益突出，党中央、国务院取消了农村劳动积累工和农村义务工（两工），但为了出行的方便，即使让农民投工投劳，他们也是非常愿意的，实际上农民投工投劳为我市农村公路建设节约了大量的资金。以工代赈、社会各界捐助等资金具有较大的不确定性，但绝对金额也不容忽视，对我市农村公路建设资金短缺的现状是有益的补充来源。
四、 重庆市“十一五”农村公路资金筹集存在问题
1.过分依赖开发银行贷款
目前筹集市级资金大部分是银行借款，而且只与国家开发银行一家进行合作，随着国家宏观调控的加强，信货规模的缩小，六部委联合控制银行打捆贷款，禁止地方政府担保等，这一系列的信号都表明银根将紧缩，贷款利率会进一步上升，加息的可能性也逐步增大。国家政策的调整很大程度上是针对国家开发银行助推全国固定资产投资的大幅增加，从目前国家开发银行的运作来看，信贷规模缩小已成定局，一些原先签定合同的银行贷款也存在上贷延后或无钱上贷的局面，联合贷款或信托融资方式原来是国家开发银行的试验产品，现在却变成了一种必须的融资方式。
开发银行的贷款优势主要是贷款额度大、期限较长；劣势是利率执行国家标准利率（而有些商业银行的贷款利率可下降10%），手续复杂、要求较高。实际上，其它商业银行如果知道的农村公路借款是用财政资金作还款保证，加上市交委良好的信用记录，即使利率在国家标准利率上下浮一定的比例，也是愿意合作的。而目前只与国家开发银行一家合作，一旦银行运营发生变化，特别是全国金融工作会议传出国家开发银行将改革方向确定向商业化转型，融资风险将会增加。
2.融资成本较高
根据重庆市交委与开行签订的借款合同，50亿元的借款利率执行国家长期借款标准利率，无任何优惠可言。相对其它银行、其它项目贷款，我市农村公路由重庆市交通委员会作为项目借款人，项目借款经重庆市人民政府常务会议审议通过，由重庆市2006—2020年市级税收增长部分的20%（每年不低于5亿元）与交通规费作为还本付息的资金来源，信用结构是非常保险的，比起其它项目借款银行的贷款风险是相对较小，另外国家开发银行是政策性银行，农村公路建设是建设社会主义新农村的重中之重。在响应国家的方针政策时，应实质性地支持农村公路建设，除了贷款规模大、期限长外，理应在利率方面下调，而实际利率却没有下降，融资成本偏高。
3. 国家各级部门投入农村公路建设资金无法整合
目前国家各级部门投入我市农村公路建设资金主要有交通部车购税、发改委安排的中央国债、农业部、民政部门的扶贫资金、财政部门的以工贷赈、民宗委的民族发展资金等，从不同的角度以不同的方式给予了大力的指导和支持，而在安排这些资金的时侯，除交通部车购税、计委安排的中央国债有一定程度上的互通外，其它资金都是各自为战，资金分散使用，缺乏长效、稳定的统筹规划，没能形成协商共助机制，导致一些项目多方争取资金、重复争取资金，资金没有形成合力，没有充分发挥资金的效益。
4. 政府补助不符合预算法，存在财务风险。
按照《预算法》的规定，“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级政府决算”。而前述“140号文件”规定税收增长部分安排的这种预支以后年度财政资金的作法没有得到人代会的批准，是不符合《预算法》的规定，如果今后人代会不同意这种作法，那么这样大的一笔借款如何偿还，存在较大的隐性财务风险。
5.税收政策未得到有效执行
根据“140号文件”规定，“全市公路建设施工营业税和公路通行费营业税全额用于交通建设，市级税收安排给市交委用于公路建设，区县税收安排给区县交通部门用于公路建设”。目前市级政策执行得较好，而区县税收安排给区县交通部门用于公路建设的政策并没有得到有效的执行，部分区县根本没有将建安营业税税收安排给交通部门用于农村公路建设。
五、 重庆市“十一五”农村公路资金筹集展望
1.思想上要高度重视筹资工作
常言道：“巧妇难为无米之炊”，规划得再好，如果没有资金做后盾也是枉然。目前资金来源虽有初步安排，但落实起来还有一定的难度，况且时间较长，易生变数，应高度重视筹资工作，不能有所懈怠，以免资金不能按时到位，导致工程停工。
2.在逐步落实财政税收补助的同时减少开行贷款
根据“140号文件”规定，“十一五”期间市级财政最少也应补助25亿元。乐观估计，如果政府的政策能真正落实，重庆市财政收入2005年约增长100亿元；按重庆市“十一五”规划，到2010年全市财政收入达到约800亿元，初步测算2006年财政应该补助的金额约6.5亿元，以后每年按10%的比例递增，5年总和将达40亿元，缺口也只有约10亿元。所以，虽然向开发银行已提出借款50亿元，但借款成本也较高，在财政补助资金到位的情况下，应该减少向开发银行借款金额，减轻以后年度还本付息的压力，以免以后交通部门承担巨大的财务风险，毕竟借款主体是重庆市交通行政主管部门。
3.向其它商业银行借款
目前国内大部分银行都在重庆市设立了分支机构，竞争也相当激烈，相对国家开发银行，主要的弱点是贷款的期限短、额度小，而主要的优势是体制灵活、程序相对简单，目前市交委对开发银行的借款已经出现不同程度的融资风险，如2006年开发银行对市交委的软贷款大部分都是通过信托融资方式筹集，农村公路通过信托融资方式筹集的比例也达42%，从侧面反映了开发银行贷款资金不足，只能通过表外的方式维持签订合同的贷款支付，如果国家现行金融政策不变，开发银行的借款不能按时到位或取消的可能性较大。
从农村公路借款的信用结构来看，该笔借款的还本付息相对其它借款还款是有充足的资金保证，出现贷款风险的机率较小，首先有政府的资金补助作为还本付息的资金来源，另外就是以后年度交通规费的担保。较好的信用结构，其它商业银行是有充分理由对农村公路贷款，目前就有多家银行表示贷款意向，且借款利率可在国家的规定利率上给予最大程度的优惠。
鉴于开发银行是分年度签订借示合同，借款利率较高，在适当的时机，可考虑向其它商业银行借款，这样既降低了到期无资金可用的风险，也降低了融资成本。
4.发行债券
发行债券实际上与银行借款没有显著的区别，都需要还本付息，但债券与银行借款相比有一个显著的特点—成本相对较低，目前国债的利率相对开行6.84%的贷款利率要低很多。发行地方政府债券最大的一个问题是债券的发行主体，地方政府能不能成为可以承担民事责任的政府法人。一旦允许地方政府发债券，会不会乱？正是出于这些方面的担心，我国《预算法》明确规定地方政府不能发行债券，《担保法》规定政府不能提供担保，这就给下一步发行地方政府债券造成了法律障碍。但实际上现在法律上并没有障碍，而是实施上有障碍。《预算法》只是规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，并没有完全堵死。《担保法》也只是规定“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。
目前国家不允许地方政府发债主要是怕乱，要解决这一办法只能让地方财政承担责任。随着我市地方财政收入的不断增长，适当的负债是可行的，可以借国家对三峡库区的重视发行名为“三峡库区特别债券”，期限可长可短，目前发行债券的成本估计在4%左右，但比起国家开发银行6.84%的资金成本却低了很多，不失为一种较好的融资方式。但该方式实施的难度较大，目前只是理论上的一种融资方式。
5.争取人大同意税收资金作为还款来源
既然按照《预算法》的规定没有人大的批准，政府所做的有关资金补助的承诺是无效的。那么，就应当在适当的时机争取人代会的通过，在解决“三农”、建设新农村、构建和谐社会的政策指引下，在为老百姓办实事的情况下，随着我市地方财力的不断增长，人大代表肯定会同意为建设农村公路举债。这样既符合国家的有关财经规定，也为全市的农民兄弟做了一件实事。
6. 整合各级部门的补助资金
加快农村公路建设步伐，必须充分发挥政府对农村公路这一公共物品供给的责任和义务，其中关键之一是要在区县级整合国家相关部委和地方政府的投建资金以及相关优惠政策，达到相互促进，上下联动，横向互动，形成建设农村公路的合力，市县两级政府成立由发展与改革委员会、财政局、交通委员会、农业局、扶贫办、旅游局等相关部门组成的农村公路发展协调领导小组，加强领导与协商，争取对口部门的大力支持，在安排资金时应统筹考虑，但具体的资金管理仍按现行方式管理，交通部门不参与其它部门的资金管理，但其它部门的资金使用情况应通报交通部门，形成各部门齐抓共管的良性发展局面。
7.落实税收政策
区县（自治县）交通主管部门应积极地向当地政府汇报“140号文件”有关“全市公路建设施工营业税和公路通行费营业税全额用于交通建设，市级税收安排给我委用于公路建设，区县税收安排给区县交通部门用于公路建设”的规定。向当地财政局作好解释与沟通工作，争取政府与财政部门的支持，将扶持政策落到实处，解决农村公路资金短缺的困难。
8.合理安排借款时间，长短结合，降低融资成本。
目前我市农村公路的借款是按合同分批上贷，按区县申请资金的进度进行拨付，如果区县申请资金较晚或者工程进度跟不上，不但会使上贷的资金滞留借款部门，而且要承担高额的利息。所以要充分做好上贷前的准备工作，尽量缩短借款在市交滞留的时间，同时也可先利用开行或其它银行的流动资金贷款，然后再用开行长期借款置换，减少利息支出，降低融资成本。
9.政府督察部门应加强督察
目前我市政府虽然出台了相关优惠政策，但各级执行部门能否将政策不折不扣地执行，资金能否到位，具有不确定性，交通主管部门只是政府的一个职能部门，无力要求其他部门按自己的意识执行政府的相关政策，当其他部门不按已定的政策执行，交通主管部门无能为力，只能依靠政府的相关领导出面协调。因农村公路建设地位特殊，建议由政府督察室定期加以督办，解决其他部门不严格执行政策的情况，从而保障农村公路建设资金的需求。
