本文以扬州市公路管理部门在江苏省率先试行普通收费公路 “统收统贷统还”模式为例，阐述了试行“统收统贷统还”模式的背景，对该模式的优势和作用进行了分析，指出了试行中暴露的一系列问题和缺陷，对下一步的发展提出了展望。
近几年来，随着省、市高速公路的建成通车，普通干线公路网化的逐步完善以及城镇化建设规模的迅速扩大，普通收费公路的通行车辆大幅分流，扬州市车辆通行费收入急剧下降，每年仅付息就存在数千万元的缺口。同时，受公路自身属性、国家宏观调控、金融货币政策和投资主体单一等诸多因素影响，收贷失衡异常严重，公路管理部门正承受着日趋沉重的债务压力，所带来的财务风险已对系统内正常的公路养护、养路费征收及其他行政性管理工作造成危害。目前，经省级有关部门批准，扬州市普通收费公路承担的贷款额度为19.4亿元，账面实际贷款达17亿元，年需支付利息近亿元。全市每年通行费收入总额经省级主管部门扣除水利和重点建设基金、必需的专线养护和管理费用后，剩余的资金已不足以支付贷款利息，原先靠贷款修路、收费还贷、滚动发展的普通收费公路已陷入困境，举步维艰。
针对收费公路发展过程中出现的突出问题，为积极探索一条当前适合我省公路事业可持续发展之路，根据《收费公路管理条例》明确的我国公路事业发展基本原则和收费公路发展方向，2004年底，江苏省交通厅决定对扬州市境内所管普通收费公路试行“统一管理、统一贷款、统一还款”模式（简称“统收统贷统还”模式），其做法和目的是：依法成立非盈利性的市级收费公路管理中心，以市为主，省市兼顾，通过提高市收入返还比例，整合收费公路资源，科学布局收费站点，挖掘收费增长潜力，提高综合收费效益，构建收费公路融资平台，增强融资能力，化解不良债务，规避债务风险，规范收费行业管理，提高服务水平和整体路网运行效率，实现收费公路可持续发展。
一、“统收统贷统还”模式的优势和作用
1.有利于合理规划境内站点布局，提高收费公路整体效能。近年来，随着经济社会的迅速发展和城市规模的不断扩大，公路布局发生了重大变化，路网结构逐步完善，相互替代的通行线路日趋增多，各收费站点之间的依存程度越来越大，若撤消一个收费站或新开通一条公路，很容易引起辖区内路网交通流量的重大变化，甚至会导致部分站点形同虚设，严重影响通行费收入。这对现行“一路一站”的设置方式及独立承担收费还贷的管理模式带来了巨大冲击。试行“统收统贷统还”模式后，管理中心可着手调研和规划，想方设法争取政策，按照科学合理的要求适时调整站点布局，将一站一点设置成一站多点，稳定收入，挖掘增收潜力，实现站点布局的最优化和收费资源效益的最大化。此外，实行“统收统贷统还”模式后，更加有利于全市普通收费公路的统一规范建设，统一规范管理，统一推行专业化、市场化养护模式，产生规模效应，做大做实做强收费公路。同时还有利于收费管理的技术革命，为实现收费公路管理的数字化、现代化，实现收费系统高效、统一、共享，提高优质服务水平和服务质量，创建先进文明行业，提供重要保障。
2.有利于整合收费资源，增强抵御风险的能力。长期以来，在“一路一收费”的独立核算模式下，每个收费站单独核定收费额度、收费期限，各自承担还本付息的责任，规模小、级别低、抵御债务风险能力弱等缺陷日趋突出，一旦因车辆分流导致收费额急剧下降，收不抵息的矛盾将导致财务危机。实行“统收统贷统还”模式，可改变过去各个收费站独立筹资和偿还债务的做法，把全市范围内的普通收费公路作为一个整体，实行规模经营，其优越性在于：一是有利于整合公路收费资源，用收益好的站点补偿较差、甚至没有收益的站点，以确保全市收贷关系基本平衡，有利于化解和规避部分效益差收费站的债务风险。二是有利于适当延长优质收费站的收费期限，使收费资源共享，能让收入高、还本付息能力强的收费站在完成债务偿还后继续保留，通过捆绑经营，提高全市收费公路的整体还贷能力。
3.有利于增强还贷能力，构建灵活、高效的融资平台，稳定和拓宽融资渠道。市级收费管理中心建成后，在“统收统贷统还”模式下，省级交通主管部门给予“提高分成比例”等特殊的优惠政策，不仅可满足付息需要，还有少量资金可用于还本，使还贷能力大为增强。同时，管理中心成立后，将原隶属的各收费站资产进行整合，划拨给管理中心，形成资产雄厚、资信度强的融资实体，特别是经省级主管部门批准，将普通收费公路收费权向金融部门进行贷款质押，一方面较好地化解了公路部门以往贷款难的被动局面，可向金融机构贷入更多的建设资金。另一方面，也有利于改变当前公路融资结构不合理，比较单一地依赖国内商业银行贷款的现状，在稳定现有商业银行贷款的基础上，积极打造更高、更稳、更宽的融资平台，解放思想，创新思路，力争政府政策支持，大胆尝试其他融资手段，包括：发行中长期债券和股票、引进外资和社会民营资本，实现大规模、滚动连续筹资的目的，走筹集公路建设资金的多元化、市场化之路，使之逐步成为公路建设长期融资的主平台和固定渠道，降低融资成本，实现公路建设资金的筹措和收费公路的可持续发展。
4.有利于合理调配资金，提高资信度和资金使用效率。实行“统收统贷统还”模式，有利于在系统内进行会计核算制度改革。长期以来，普通公路收费站作为自收自支的行政事业性单位，实行经费包干、分散独立的会计核算。试行“统收统贷统还”模式后，新成立的市收费公路管理中心可施行集中会计核算制度，能够加强各类的资金收支管理和监督，规范财务管理和会计行为，提高资金使用效益，建立公开、高效、廉洁、务实的财务管理运行机制。单位的资金运动集中反映在收费中心的会计账户上，通过统一调度和管理，不仅有利于保证收费中心储备一定规模的货币资金，增强资金调度能力，使资金调度更加快速、灵活，保证按期付息，提高资信度，以客观资金实力消除金融部门的风险顾虑，增强融资能力；而且有利于中心有效地改变目前各类资金管理分散，各收费站多头开户、重复开户的现状，防止截留、挪用资金问题，避免出现一方面中心资金调配困难，而所属站点资金相对闲置的不合理现象；杜绝个别单位私设“小金库”、“账外账”的违纪行为，减少了部分站点在资金使用上的随意性，给挥霍浪费和违法乱纪行为亮起了红灯，保障了资金安全，提高了资金使用效率。
5.有利于促进部门预算制度改革，加强资金监管。试行“统收统贷统还”模式后，基层站点提出的用款申请是依据管理中心批准的部门预算或专项预算，没有预算或超预算指标未经追加预算批准的支付申请，中心会计机构有权拒绝办理。在这种管理模式下，一方面，势必会要求各级预算编制和审核部门，加强财务预测和分析，促进科学决策，全力保障部门、专项预算的科学性、合理性和实践性；另一方面，在项目实施过程中，由于事权与财权的分离，相应地会要求预算执行者要投入更多的精力，做到程序严谨、操作规范、项目管理清晰。管理中心通过对部门和专项预算进行明细分类核算，采用一定的方式定期组织信息反馈，既能起到强化预算管理、监督预算执行的作用，又保证各项支出专款专用，符合财经制度、预算管理的要求。
二、“统收统贷统还”模式暴露的问题
实行“统收统贷统还”模式，对于现阶段统筹通行费收入的使用，化解不良债务，规避债务风险，增强融资能力，规范收费行业管理，提高综合收费效益，实现收费公路健康、稳定和可持续发展，是非常适时和有益的尝试。一项试验性举措，在它的初始阶段和任何新生事物一样，必然要遇到各种各样的困难，试行中的非盈利性收费管理中心，无论从单位性质和管理特点来看，与高速公路经营性收费管理模式均有着较大的区别，没有固定的模式和成熟的经验可循，实践中不断暴露的问题，已日趋引起各级政府和交通主管部门的高度重视。
1.融资手段单一，财务风险日渐显现。当前，由于普通收费公路执行非盈利性运作的规定以及受国家相关金融货币政策的限制，加之公路管理部门长期只习惯于向金融部门办理借贷业务，融资意识和思路不够超前和开阔，金融机构在公路资本市场开发方面也疏于向普通收费公路推荐或经营其他信贷品种，融资方式实际上仅依靠国内商业银行贷款，其他几类融资方式仅存在理论上的可行性。同时，公路基础设施建设规模大、回收期长等因素所带来的潜在风险也日渐成为金融部门的投资顾虑，按期付息已成为公路部门稳定现有贷款规模的有利因素，继续新增贷款规模的难度很大。随着负债的增加，过高的资产负债率势必导致融资能力下降，一旦出现不利的收入形势或国家执行偏紧的金融货币政策，信贷资金进一步收缩，财务风险的爆发难以避免。
2.地方政府部门重建轻投，公路建设融资缺乏政策保障。目前，公路基础设施的公益性仍然是最主要的属性和持点，政府部门在公路建设和融资过程中扮演着非常重要的角色，一方面，政府部门可制定行之有效的地方性法规和与之相配套的优惠投资政策，加大地方资本金投入，加强行政指导和财政扶持，积极为公路建设创造良好的外部投融资环境，鼓励其他资本源源不断地注入公路建设市场；另一方面，一旦融资活动出现障碍或产生危机，政府可通过财政、行政手段进行干预，保障公路融资活动的正常进行。但现状是，长期以来，地方政府对公路建设需求大，标准高，要求严，忽视地方资本金投入，过分依赖收费还贷政策，造成收费公路建设规模和负债规模不断膨胀，导致收贷失衡。
3.政策性返还比例不合理，资金调配能力没有实质性的增强。多年来，省级主管部门在普通公路通行费收入的分配上，实行的是先提取3%的水利基金和1%的省级业务费后，再提取20%-50%的省统筹还贷资金，大大削弱了普通收费公路的整体还贷能力。实行“统收统贷统还”模式后，尽管增加了试点地区站点收入的返还比例，资金调配能力有所提高，可基本满足按期付息和少量还本需要，但与因公路周期性建设所新增的债务规模相比，资金缺口难以填补。此外，在收支两条线管理模式下，各市每月分三次将通行费收入全额汇缴省财政专户，市级收费管理中心财务报表中反映的资金储备非常有限，与金融部门谈判时，缺乏底气，影响了融资的成功率。
4.公路路网结构日趋复杂，车辆流失严重，与高速公路之间缺乏资源互补机制。公路路网是由高速公路和与之相通的普通公路共同组成的，两者相辅相成，缺一不可，随着路网结构的逐步完善，普通收费公路车辆流失也更加严重。由于普通公路收费站点在规划方面有非常严格的审批程序和设置要求，站点布局仅存在理论上的合理性，车辆通行费流失现象无法控制。另外，在高速公路的早期建设阶段，部分资金是来自普通公路的通行收入，建成通车后按照企业化管理模式独立运作，成为自主经营的经济实体，收费标准和经济效益明显高于普通收费公路：一方面，对普通收费公路债务不承担相应的偿还责任；另一方面，其丰厚的效益削弱了普通收费公路的收费利益，加剧了普通公路的收贷失衡。因两者在经营性质和管理体制方面差别巨大，矛盾突出，除整体捆绑并购普通收费公路经营权外，在收费资源与债务关系上难以通过整合实现利益互补。
总之，试行“统收统贷统还”模式，是贯彻落实《收费公路管理条例》的一项重要举措，它对于现阶段缓解收贷失衡矛盾，整合优化资源配置，增强偿债能力，拓展融资平台，支持收费公路可持续滚动发展具有十分重要的作用，同时也是收费公路投融资体制和管理体制的一项重大变革和尝试。“十一五”期间，新一轮的普通干线公路建设和改善的任务将十分繁重，资金的需求量巨大，面临的矛盾也将更加突出。着眼未来，在“统收统贷统还”模式的实施过程中，一定要理性分析客观形势，规范执行国家法律法规，积极争取并用好上级政策，重视协调和理顺内外利益关系，充分履行好行业管理职能，在观念、制度和工作方法上解放思想，开拓创新。特别要在严格控制债务规模、科学编制年度通行费收支和还本付息计划、强化内部管理、开源节流、增收节支等方面把好关，做好文章，规范管理，稳步运作，为“十一五”公路规划目标的圆满实现，提供重要保障。
