本文通过分析公路工程项目资金管理的三个环节，阐述了政府部门对资金管理的职责和方式，提出了对工程资金实行延伸监管的思路，并结合实践予以论证。
随着北京市公路管理体制改革工作的进程，财务资金管理工作也要及时变革，创新思路，推陈出新。本文根据实践中的管理经验，总结出资金延伸监管的必要性、可行性；并及时进行评价，不断完善管理体系。
从理论上说，公路管理部门的资金管理可分为三个环节。首先是资金在公路管理部门内部的管理环节，也就是通常所说的内控制度；其次是资金从公路管理部门内部流向施工企业的环节，也就是资金的对外支付程序；最后是资金在施工企业流转使用的环节，即对资金实行延伸监管。
一、资金的内部管理环节
应当说，资金管理的内部控制制度是普遍适用于各种类型的单位或部门的，是保证资金安全的重要保障制度，是不随管理体制的转变而变化的。实践中，应当理顺政府部门内部各业务部门与财务部门的衔接关系，完善内部控制制度，明确支付工程款的内部流程，提高资金支付效率。
二、资金的对外支付环节
管理体制改革工作完成后，新成立的经营性公司其性质也“由内转外”，即从原来的公路管理部门所属的内部单位转变为外部的施工企业；从原来与业主混为一体转变为纯粹的工程承包商，按照市场经济模式参与市场竞争，自主经营、自负盈亏。原有的资金拨付程序必然随之改变，即由原来的拨付给对所属内部单位工程款改为对外部施工企业支付工程款。“拨付”和“支付”工程款，虽然只有一字之差，但性质却发生了根本转变。
在原有体制下，对所属单位的拨款管理相对较松，存在一定的随意性，属于粗放型管理；而对外部施工单位支付工程款，则要求准确、及时，管理要求较为严格。为此，需要做到“推行合同化管理，严格计量支付手续”。例如，北京市公路养护工程施行市场化管理后，公路管理部门确定了按合同计量支付工程资金的原则；同时根据养护工程的规模、性质不同，采取不同的支付方式，具体包括：
1.对于公路大修项目，实行公开招标，依据中标合同及建立计量的工作量支付工程款。
2.对于日常养护工程，由养护业务主管部门制定标准化、规范化的格式合同，按照合同规定经过考核后支付工程款。
3.对于其他养护工程，采取按照单项工程合同计量支付工程款。
通过付款方式的改变，提高了资金支付的准确性、及时性，收到了很好的实践效果。
三、资金的延伸监管环节
表面看来，工程资金从政府部门支付到施工企业的银行账户后，其性质就是施工企业的自有资金，其流转使用是不应受到外界控制的。如果政府部门要对这部分资金进行监督管理，好像有干预企业自主经营权的嫌疑。但是，如果对工程资金在施工企业的流转使用过程做深入的分析，就会发现，政府部门要对这部分资金进行监督管理不仅是必要的，而且是可行的。
（一）资金延伸监管理论基础
第一，分析施工企业的利润核算过程。施工企业的税前利润可以通过简单的公式计算得出，即税前利润=工程价款结算收入－营业税金及附加－工程直接成本－工程间接成本。具体到单项工程，假设以整个施工期为税前利润核算期，将税前利润计算公式以现金流为基础进行转换，则项目税前利润=项目现金流入－项目现金流出，即等于项目现金净流入（或净流出）。可以看出，项目实施过程中，大部分工程资金被施工企业用来支付税金、成本费用，真正留在企业的资金才能形成施工企业的税前利润。从这个角度来看，政府部门支付给施工企业的工程资金，是不能全部认定为企业自有资金的。
第二，分析施工企业工程资金的支出项目。施工企业收到工程项目的拨款后，其对应的成本项目现金流出包括：营业税金及附加；材料款；机械台班费；租赁费；人员工资费用等等。在这些成本项目对应现金流出企业之前，是有可能给企业带来额外收益的。按照财务管理理论，企业的应付账款是企业的一种资金来源，可以为企业带来收益。例如，施工企业与某材料供应商签订了购货合同，约定付款期限为30天。那么，在付款期限之内，施工企业就可以将应付的材料款用于其他方面，以获得额外收益。假设施工企业将应付材料款投资于证券市场，购买股票等有价证券，在付款期限前卖出证券，收回资金支付材料款。在这一过程中，如果投资行为成功，则将获得短期投资收益；如果行为失败，则将面临无法支付材料款的问题，严重时甚至会影响到施工企业的商业信用。当然，企业的这种行为只要在合法范围内，应当说是无可厚非的。因为现代企业的一个重要特征就是自主经营、自负盈亏，企业要想获得额外收益，就要承担相应的风险。
但是，如果施工企业承接的是政府投资的公路建设、养护工程，企业的上述行为就应当受到约束，这是由公路产品的公共属性所决定的。按照公共管理理论，公共产品具有三个特性：效用的不可分割性，消费的非竞争性，受益的非排他性。而公路产品就是满足上述三个特征的一种典型的公共产品，其质量、功能要满足全社会公众的需求。政府部门作为公路产品的提供者，有责任采取措施保障公路产品的质量和功能。仍以上述支付材料款为例，当施工企业投资行为失败后，其产生的后续问题其实是很严重的。例如，当材料供应商由于施工企业拖欠材料款而不再供货时，施工企业将无法进行正常的施工，由此可能会造成工程项目工期被迫延长，甚至影响工程质量。同时，材料供应商由于不能及时获得材料款，势必影响到他对其他企业的资金支付，有可能会形成“三角债”的恶性循环。另外，施工企业为筹措资金，支付到期材料款，有可能会挪用内部其他成本项目支出的对应资金，即“拆东墙补西墙”，由此可能会引发一系列问题，如拖欠农民工工资等问题，严重时甚至会对社会安定造成不良影响。而这些问题最终要依靠政府部门出面解决，实际上加大了政府部门的管理成本。
第三，借鉴国库管理体制改革的先进经验，加强工程项目资金事前控制。通常情况下，工程项目资金是从业主单位直接支付到施工企业的银行账户中，再由施工企业自主决定支付项目和支付时间。在这种情况下，业主对资金实行监督管理处于相对被动的地位，实质上属于事后控制，效果并不明显。那么，应当如何对工程项目资金实施事前控制呢？在这个问题上，可以借鉴我国财政国库管理体制改革的成功经验。
我国财政国库管理体制改革的总体要求就是建立以单一账户体系为基础，财政资金的缴拨方式以集中收付为主要形式的现代国库管理制度。简单来说，国库单一账户体系是指以国库单一账户来保留和核算所有的财政性资金；通过在财政部门及预算单位开设的零余额账户进行资金支付及清算。这样就基本能保证主要的财政性资金的余额保留在单一账户体系内，使支付过程中的中间环节大为减少了，同时避免财政资金沉淀在预算单位银行账户中。具体的支付形式可划分为财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付是由财政直接开支付令，把资金直接支付到商品和劳务供应商，或下级财政部门和预算部门；财政授权支付是由预算单位开支付令，通常用于预算单位小额的、日常性的支出。通过支付制度的改革，使得预算资金的安排得到全过程的监督，杜绝了预算资金处的随意性。
通过分析施工企业工程资金的支出项目，可以看出，有部分项目资金最终是要流出施工企业的，例如购料款等。在实践中，可以借鉴财政直接支付程序，将施工企业购置材料所需的资金按照购货合同直接支付给材料供应商，减少资金支付的中间环节，降低工程资金被挪用的风险。
通过上述分析可以看出，政府部门对政府投资的公路建设、养护工程项目资金实行延伸监管是非常必要的，在理论上也是可行的。
（二）资金延伸监管实践操作
在实践中，通过业主、银行、施工企业三方共同签订协议，明确各方权利义务，依托商业银行完善的结算服务网络，建立起完善的资金监管体系。具体内容包括：
1.开立专户。在招投标程序完成后，施工企业必须在业主指定的银行开立中标工程专用结算账户，所有项目资金均通过这个账户办理结算业务。
2.合同备案。施工企业同其他企业签订的购料合同、租赁合同等，是施工企业顺利完成施工任务的有效保障。这些重要项目的合同应及时报送业主财务部门备案。业主财务部门将依据相关合同审核施工企业编制的用款计划。
3.编制工程项目资金的用款计划。施工企业编制的用款计划通常按月编制，是反映项目资金需求的重要依据。业主单位据此确定筹措资金的准确数额，经审核后作为银行付款的依据。
4.建立信息沟通渠道，多渠道了解施工企业资金的使用情况。例如，当发生施工企业恶意拖欠材料款的情况时，材料供应商有权直接向业主单位反映情况。经业主单位核实后，可以通过直接支付的形式将材料款直接支付给供货商，保障工程项目的正常实施。
5.在具体实施资金监管工作时，还应注意以下两点：
（1）监管资金额度的确定。依据成本效益原则，政府部门对资金的延伸监管也要考虑相关的管理成本，因此不可能对施工企业所有资金支出实施监管。同时依据财务管理的重要性原则，通过比较项目支出的金额、性质确定监管资金额度。例如，施工企业的购料款数额较大，应当是重点监管对象；又如农民工工资，虽然数额较小，但却易引发社会问题，因此也是重点监管对象。实践中不好硬性规定一个统一标准，还要根据工程规模、施工企业的商业信用等信息来综合确定。
（2）建立与银行的核对机制，全面了解施工企业资金流向。在资金监管过程中，银行对超过监管额度的资金支出要及时向业主单位通报信息，并在经过业主审核同意后方可办理结算手续。通过这一流程，业主单位对施工企业超标准资金的支出做到了及时监控。但是，对于施工企业未超标准的支出却处于控制盲点。因此需要银行按期（最好是按月）向业主单位提供施工单位结算账户的银行对账单，以便业主单位全面了解资金流向，及时发现施工企业的其他异常行为，如小额、多次的对同一单位支付资金就涉嫌转移、挪用资金。
（三）资金延伸监管的效果
通过实践检验，资金延伸监管的效果主要体现在以下几方面：
1.保障工程项目资金的安全性
由于对工程资金实施延伸监管实质上是扩大了资金监督的范围，因此能够最大限度的保证工程资金的安全使用，基本杜绝转移、挪用资金的行为。
2.提高工程项目资金的效率性
业主单位根据施工单位提供的用款计划按期支付工程款，结合实际情况灵活采用不同的支付方式（如直接支付方式），缩短了资金的在途时间，减少了相关企业间“三角债”的形成，提高了资金支付的准确性、及时性，从而提高了资金使用效率。
3.提高工程项目资金的效益性
业主单位根据施工单位提供的用款计划，确定筹措资金的额度，降低了业主单位的筹资成本；同时，由于支付的工程款与施工企业的实际资金需求相配比，避免了工程资金在施工单位的沉淀，从而提高了资金使用的效益性。
4.正确引导市场行为
通过对工程资金实施延伸监管，减少了企业的投机收益，从而向市场传递了这样的信号，即：为社会公众提供公共产品服务，虽然盈利性较差，但却可以获得长期、稳定的回报；贪图短期、暴利的行为是不受欢迎的。
5.树立良好的政府形象
通过对工程资金实施延伸监管，可以最大限度地防止拖欠农民工工资的问题发生，体现了政府部门“执政为民”的工作作风，树立了良好的政府形象。
总之，对工程资金实行延伸监管，仅是新体制、新形势下的一种新思路，其理论基础仍有许多值得探讨的问题，例如：资金延伸监管与企业自主经营的矛盾程度有多大？如何掌握延伸监管的力度，避免行政行为过度干预市场等等。相信只要在实践中努力学习，开拓思路，勇于创新，最终一定能够建立一套完善的资金管理体系，提高政府部门的财务管理能力，更好的为社会公众服务。
