一、福建农村公路建设管理的成效
福建省为解决长期以来农村公路技术等级低、路面硬化率低，抗灾能力弱的“两低一弱”问题，使农村公路适应农业和农村经济发展的需要，满足城乡物资交流、商品集散、农产品运输和农民出行的需要，从2001年开始调整农村公路建设的投资政策。2003年，省委、省政府加大农村公路建设的力度，决定在全省实施“年万里农村路网工程”，计划投资140亿元，建设农村公路约40000公里，到2010年全省的建制村基本实现通达公路路面硬化的目标。经过6年的建设，农村公路得到快速发展，取得显著成效。
（一）农村公路建设步伐加快，工程质量稳步提升。
2001年，全省完成农村水泥公路约782公里，2002年～2006年分别完成2340公里、4000多公里、7500公里、6500公里、5300公里。农村公路建设步伐加快的同时，工程质量也稳步提升。2003年1月，全省首次抽查的农村公路质量达标率仅为85.9%，2004年～2006年全年平均达标率分别达91.5%、98％、98.5%.
（二）促进了农村客运的发展，缓解了农民出行难问题。
福建省在加快农村公路建设的同时，加快农村客运网络化建设，发展农村客运市场，为农民出行提供了更加便捷、安全的条件，为农村运输发展、农村经济繁荣打下良好的基础。至2006年底，全省开通班车的乡镇964个，占全省乡镇总数的99%；开通班车的建制村11000个，占全省建制村14766个的74.5%；全省投放6493辆客车，新增受益的乡镇达151个，受益群众200多万人。
（三）通过切实维护农民利益，激发了农民参与修路的热情。
福建省各级政府在农村公路建设中切实维护农民群众的利益，不增加农民负担，不强行征地拆迁，尽量利用旧路，节约用地，降低造价。农民普遍自发以民间组织形式（如成立“老人协会”或“共建家园协会”等），参与农村公路建设的全过程管理。各地农民自愿捐款、捐物，自愿投工投劳，支持农村公路建设，如南平市顺昌县仁寿镇江墩村建设10公里农村公路，采用“一事一议”的方式，筹集了农村公路建设资金77万元。
（四）推动了农村经济和社会协调发展，加速农民奔小康的进程。
农村交通条件的改善，解决了交通闭塞这个制约农村社会和经济发展的瓶颈问题，极大地推动了农村经济和社会协调发展，促进了农民收入的提高，加速了建设小康社会的进程，如莆田市坪盘村人口1100人，多年来由于交通不便、山高路陡、信息闭塞，严重制约该村的经济发展，通村公路建成后，该村枇杷每斤增收0.8元，村民年增收达120万元，仅枇杷1项人均年增收就达1100元。
二、福建农村公路建设管理的创新点
福建省农村公路建设之所以取得可喜的成效，依靠的是采取了大量的创新举措。“十五”以来，福建省通过不断探索实践和创新，加强制度建设，创新农村公路建设管理方式，实行“以奖代补”的激励政策，逐步形成符合福建省情的创新农村公路建设管理的模式。该管理模式的创新点概括起来主要有以下五个方面。
（一）健全的管理机构、规范的管理制度为农村公路建设的持续发展提供保障机制。
1.建立健全了农村公路的管理机构
福建省政府成立了农村公路建设领导小组，由分管副省长任组长，省交通厅厅长任副组长，研究解决农村公路建设中的重大事宜；领导小组下设办公室，挂靠省交通厅负责具体日常工作；各设区市、县（市、区）将农村公路建设作为地方经济发展工作的主要内容，成立了相应的领导及办事机构，负责具体实施，层层建立责任制，积极推进农村公路建设。
2.加强制度建设，规范农村公路的建设管理。
福建省先后出台了《福建省交通厅普通公路建设项目暂行管理办法》、《福建省农村公路建设管理实施细则》、《加快农村公路建设的意见》、《关于进一步加强农村公路建设督查工作的通知》、《农村公路建设项目省级抽检工作规定》等一系列规范性文件，对农村公路建设项目的前期工作、计划管理、项目实施、工程验收、财务管理、项目审计、检查、监督及奖惩等方面均作了明确的管理规定，从制度上保证了农村公路建设管理的顺利实施。
（二）创新计划管理方式，建立项目库，实行敞开式的计划管理。
1.建立项目库，实行敞开式计划管理。
根据福建省农村公路建设发展战略的目标，建立了全省农村公路项目库，将规划建设的项目列入项目库。项目库经省发改委批准，由省交通厅正式下发执行，实行以库立项的“敞开式”计划管理。纳入项目库内的项目视同纳入计划，无需再报年度计划，条件具备就可以开工建设，鼓励加快发展。
2.明确并公开补助标准，体现公开、公平、公正。
根据福建省各县域范围内地形地貌特征和经济发展水平，按照沿海和内陆地区条件的不同、公路建设造价的差别以及地方配套资金筹措的难易等各种因素的综合分析，福建省制定了农村公路建设省级补助标准，并根据发展的不同阶段适时调整，将补助标准向社会公开，让群众参与监督，有效体现公开、公平、公正。
（三）创新建设管理方式，实行“两头双核一监督”，推行代建制。
1.实行“两头双核一监督”制度，强化工程建设监督检查。
福建省在农村公路项目管理上实行项目建设前核准（对入项目库的项目进行核查）和建成后质量抽样核验的“两头双核”工作。“一监督”是福建省为加强全省农村公路建设质量的监督，依托省公路局、省交通质监站成立农村公路建设联络督查组，主要负责监督检查全省农村公路建设组织管理、工程进度、工程质量、施工安全和资金使用，同时做好农村公路建设过程中的技术指导、管理培训和课题研究工作，强化现场督查指导力度。
2.推行代建制，提高建设质量水平和效益。
从2007年开始，福建省在全省农村公路建设中推行代建制，即将通村公路的勘察设计、招标发包、建设合同的签定与管理、工程资金管理、内业整理等组织实施工作，委托给非营利性的代建机构代行业主职责的管理模式。福建省对代建制提出两类实施形式：一类是财力有限但群众参与建设热情高的地方，实行路面、桥涵及主要构造物代建，路基由群众投工投劳实施；另一类是对于建设资金有保障的项目，实行整个项目代建。通村公路实行代建制在福建省乃至全国是新的建设管理模式，目的在于进一步规范和改进通村公路建设的组织实施方式，以达到提高公路建设质量、管理和投资效益的效果。
（四）创新财务管理方式，积极筹措资金，项目实行“以奖代补”，完工兑现。
1.积极筹措建设资金，统筹运用，为项目建设提供资金保障。
福建省为筹集省级农村公路建设资金，省交通厅以承债的方式借入国债转贷资金，国债转贷资金由省交通厅统借统还，并将国债资金、中央车购税补助资金及省级交通规费安排的农村公路交通建设资金作为农村公路省级补助资金，统筹捆绑使用。同时要求市县两级相应建立农村公路建设资金筹集机制，落实配套资金，加大投入力度，为项目实施提供资金保障。
2.实行“以奖代补”的补助方式，项目完工后拨付资金。
福建省农村公路项目建设实行“以奖代补”的补助方式，前提是项目建成后必须报省抽检质量，质量抽检合格后才能按实际完成规模安排省级补助资金和拨付。项目建设质量能否通过省交通厅的抽检，是能否拿到补助的关键。“以奖代补”的补助方式使省补资金补到实处，有效地避免了年度计划资金的闲置，使之发挥最大的投资效益。
（五）创新与国际金融组织合作的方式，利用世界银行“部门贷款”建设农村公路，全面提升行业管理水平。
1.世界银行“部门贷款”的概念、应用及特点。
（1）世界银行“部门贷款”的概念与运用
世界银行（以下简称世行）“部门贷款”（Sector-Wide Approach 简称SWAP）是在1997年1月的卫生发展问题机构间工作小组会议上提出并采纳的名称，指针对一个部门为以借款国为主导的规划项目提供全面和协调支持的一种投资贷款方式。最初用于协调一个既定国家内由多方捐助项目的处理程序，现通常用于对政府负责的基于一个行业战略而设计的投资项目进行融资，主要在社发领域，但也有交通、水资源和农业项目。通过运用投资贷款（专项投资贷款SIL，可调整规划贷款APL，部门投资与资产维护贷款SIM）和一些调整贷款（减贫援助信贷PRSC，部门调整贷款SECAL）工具来支持SWAP.
过去十年，世行在17个国家的至少30多个项目中支持了SWAP方式或类似方式，这一数字增长很快。加纳、坦桑尼亚卫生项目统筹多边捐助资金的部门规划贷款项目、巴西家庭卫生项目子部门规划统筹 、波兰道路项目基础设施资金规划统筹等都是世行“部门贷款”运用的实例。
（2）世界银行“部门贷款”的特点
“部门贷款”是世行投资贷款方式的创新，具有以下的特点：根据各国的不同情况，世行允许在项目中使用灵活的国家财务参量，在项目设计及实施中为客户提供灵活的选择；围绕以借款国为主导的共同战略，寻求共识，与发展合作伙伴建立合作关系及配置、协调资源等目的，通过采取使用借款国的规则和制度，减少、取消不必要的业务环节或“麻烦”问题；对整个行业的资金使用和效果负责，并执行相同的受托义务（安全保障标准）；按项目总支出比例、转移支付报表、产出（基于单位成本）或现金流量需求进行以报表为基础的快速支付等方式和手段加强发展效果。在“部门贷款”方式下，世行接受事后出具的支出报告，更多依靠后审，加强政府控制和监督。
2.福建省利用世行“部门贷款”建设农村公路的做法
2007财年，世界银行在中国首次采用“部门贷款”方式安排福建公路项目Ⅲ3.2亿美元的贷款规模，其中2.2亿美元用于建设永安至武平高速公路；1亿美元用于福建省农村公路改建项目，建设约3000多公里福建农村公路，改善福建路网结构。
福建公路项目Ⅲ—农村公路子项是中国第一个“部门贷款”项目，在中国尚无现成的模式可循。采取“部门贷款”既要考虑世行提出的相关的环境保护、土地征用、安置、技术标准和施工质量，财务管理和采购程序的要求，又必须符合福建省的省情。福建省与世行进行了充分沟通，世行从2005年初开始，通过对福建公路项目Ⅲ进行项目选定、准备、鉴别、预评估、正式评估及谈判近两年的工作，充分肯定了福建省农村公路现行成功运作的建设管理模式。福建省与世行达成共识，世行以帮助福建省到2010年全省的建制村基本实现通达公路路面硬化的目标，改善福建路网结构，促进贫困地区脱贫治富，增加农民收入，实现农村社会进步文明为目的。在“部门贷款”下的管理方式，以福建省现行运作的农村公路建设管理模式为基础，制定了满足世行“部门贷款”要求的包含相关的环境保护、征地与安置、技术标准、工程质量，财务管理、支付及采购程序等内容的农村公路改建框架意见。这是福建省农村公路管理模式的又一次创新，其创新意义的做法如下：
（1）制定适应申请世行贷款补助资金的基本条件
福建公路项目Ⅲ农村公路项目必须符合以下条件：一是申请列入世行贷款的项目必须属于农村公路投资计划项目库中的路段；二是尽可能利用已有路基的路段进行适当改建及加铺路面，改建后达到有关农村公路技术标准要求：县道应达三级标准，乡村道应达四级标准，路面采取水泥混凝土结构；三是遵循与世行商定的工程采购程序；四是项目实施过程中采取合适的环保措施，遵循《环境管理框架》、《征迁安置政策框架》和《少数民族政策框架》，要求项目实施后不对沿线环境产生不利影响，沿线百姓对征迁安置工作无反对意见；五是所有申报的农村公路项目全部进行取芯抽检，工程质量符合省交通厅核检要求；六是项目的财务管理与会计核算应遵《福建公路项目Ⅲ农村公路项目财务管理手册》。
（2）制定了符合世行“部门贷款”要求的、项目实施应遵循的有关环保、征迁安置框架和工作程序。
按照世行“部门贷款”的要求，福建省制定并发布了《农村公路改建项目环境管理框架》、《农村公路改建项目征迁安置政策框架》和《农村公路改建项目少数民族政策框架》，指导农村公路建设征迁安置、环境管理工作。采取编制并公布环境影响评价文件、将环保要求列入建设项目合同，建立环境管理项目档案、抽样检查环保措施执行情况等方式，加强环保工作。在征迁安置时执行内外部监督制度，妥善安置受项目建设影响的有关人员，重视弱势群体和少数民族的安置问题。
（3）制定了符合世行“部门贷款”要求的采购招标管理意见。
“部门贷款”农村公路项目工程技术标准、质量管理执行省交通厅的现行规定。根据世行的要求，我省制定《福建公路项目Ⅲ农村公路项目采购招标管理意见》，要求农村公路项目在采购招标上采取项目业主组织、主管部门指导的方式。对于单个合同大于400万元人民币的项目，采取国内竞争性招标方式；对于单个合同小于400万元人民币的项目，采取“货比三家”询价采购方式。根据农村公路项目的单个合同、道路等级、承包人、采用的招标文件范本、公告刊登、出售标书时间、评标及评标格式等制定了采购标准。
（4）制定并推行符合世行“部门贷款”要求的财务管理和支付规定。
根据世行的要求，结合农村公路项目的特点，福建省制定《福建公路项目Ⅲ农村公路项目财务管理手册》，规范项目财务管理与会计核算，统一会计科目与报表，规定项目审计要求。要求项目业主以列入项目库受补助的具体项目进行明细核算和购建成本的核算，同时应保持良好的记录制度，以便世行检查。具体包括：凭证、账本、完工报告、按合同条款及给承包商的支付证明等。确保所有与项目有关的活动与款项都恰当及时地进行记录。
为满足世行支付的要求，结合农村公路项目点多、项目分散的特点，世行同意福建省提出的简化支付报表的要求，便于基层编制，同时对支付报表进行了改进。农村公路项目业主在提款报账时只需提交《农村公路建设补助申请表》、《资金平衡简表》，省交通厅在向世行提款报账时，向省财政厅报送提交质量核验合格里程汇总数、《农村公路补助汇总表》及“提款申请书”，按世行贷款项目每公里的提款标准申请提款。
（5）实行报告制度，接受世行的检查。
福建公路项目III农村公路项目实行年度报告制度。省交通厅每年需向世行提交项目报告，具体包括：世行贷款农村公路项目年度计划建设规模、建设进度、征迁安置工作、环保设施建设情况；按世行采购指南进行项目采购的程序；财务管理情况及审计报告；农村公路改建计划项下工程单位成本；采集并报告工程完工前后的指标；宣传框架意见所采取的各项行动和县、乡、村人员培训情况等。世行将每年两次取样审查世行贷款的已完农村公路工程，目的在于检查是否符合农村公路改建框架意见的规定。省交通厅已按世行的要求，建立监督检查和报告制度，真正做到项目的实施能够达到世行的要求。如省质检站在对项目进行质量抽检时，要检查环保措施落实情况、汇总编制环保检查记录半年度报告；检查征迁安置等工作执行情况；收集汇总申报世行所需资料等报省交通厅；设区市交通局负责对辖区内项目的建设管理进行监督检查，同时完成对项目提款报账的会计资料的核查等工作报省交通厅，省交通厅汇总相关的材料报送世行。
三、对福建省农村公路建设管理创新举措分析总结的意义
对福建省农村公路建设管理创新举措进行分析和总结，是为了进一步提升福建省农村公路管理水平，推进福建省农村公路建设的又好又快发展。福建公路项目Ⅲ，作为我国第一个利用世行“部门贷款”建设农村公路的试点项目，也是全国单项贷款规模最大的利用世界银行“部门贷款”建设农村公路的项目，不仅是福建省与国际金融组织合作的创新，其作法更是一种管理制度的创新，也充分体现了国家相关部委与世界银行对福建省交通建设创新管理的支持与肯定。福建省仍将继续开拓思路，勇于探索和创新，不断完善农村公路建设管理，以期与世行合作下的“部门贷款”农村公路管理方式能够有效地促进福建省农村公路的建设和发展，提升全行业的管理水平，同时能够为全国农村公路管理积累经验并提供借鉴。
