随着证券市场迎来“大小非”（限售非流通股）解禁高峰，国有限售股减持带来的国资收益分配问题，已成为目前业界普遍关注却无法解决的难题。
去年以来，股票市场的骄人表现使人们陶醉在形势一片大好的快意中，但有心人士关注着一个重要现象——“大小非”减持问题。随着大量国有非流通股的解禁，大股东们开始乘着股市的东风套现。一度偃旗息鼓的国有股减持问题，以另一种方式再度进入人们视野：“大小非”减持带来的国资收益分配问题。
我国的国有企业在沪深两市拥有庞大规模。国资委的数据显示，截至2006年8月底，各级国资委和所出资企业控股的境内上市公司777家，占全部境内上市公司总数的55.82%；股本总额6021亿股，占全部境内上市公司股本总额的40.92%.如此大的国有股规模，其一举一动都会对股市内外产生巨大影响。
“大小非”减持引起国资收益问题
2007年全年，沪深两市将有971家上市公司“大小非”解禁，股份总和为585.54亿股。如果以最近的收盘股价计算，其总市值将超过6000亿元。
如此多的限售股解禁，考虑到可能对市场产生冲击，引起人们担心就不足为奇了。
市场影响固然重要，但人们却忽略了问题的另一面，那就是“大小非”减持所产生的国资收益的去向问题。无疑，国资收益是关系到股票市场以外更多层面的问题。
此前，之所以国资收益的分配问题没有引起足够重视，也许是国有企业在利改税之后，以及产权改革的高峰期国企业绩一直不振，甚至大多数处于亏损状态，并因此有所谓的三年脱困问题。上述原因使国资收益问题一直没有进入大众和决策层的视野。
然而，从2005年开始，因为国有企业，尤其是中央企业产生高额利润，人们注意到，原来政府还有这么大的一笔收入，一时间不知如何处置。舆论和相关部门的纷争由此而起。
而在2007年，股权分置改革后，中国证券市场面临大面积股票解禁，如果这些解禁股要在市场上套现，又将形成一笔巨大的收益。就像一个人对突如其来的财富有点手足无措一样，目前政府对这些钱的处置程序以及最终用途都无清晰规划。对此，我们不妨从理论角度探讨一下套现资金的使用、监管等等一系列问题。
套现资金归属国有资本经营预算体系
同国企分红收益一样，国有股权转让的收益是国资收益的重要组成部分。追踪国有股减持问题的历史我们会发现，在2001年，《关于国有股减持问题的决定》是以筹集社保基金的名义推出的。当时，决策层已经认识到，中国股票市场的主要问题在于制度层面，也希望以此为突破口，只是因为措施不周，没有执行下去。解决股票市场的制度问题，反而会遇到国资收益分配的制度困境，这在当时就已经显现。因为在国资委、财政部和大型中央企业之间形成了一种新的力量博弈。国资收益问题并没有看上去那么简单。
也许人们还是要向规划中的国有资本经营预算去求取答案。据称，计划实施的《上市公司国有股权转让暂行办法》将原则性地提及，套现收益的管理应纳入全面的国有资本经营预算体系。现在来看，国有资本经营预算收入的项目主要包括国有资本经营收入、国有资产出售收入、公共财政预算转入收入、政府性基金收入和其他收入。国企分红与减持套现收益可以归入第一、二项的内容里面。而国有资本经营预算支出的项目包括投资性支出、各项补贴支出和其他支出。在预算支出部分并没有看到一个符合预期的分配格局。
在国有资本经营预算问题上，之前的说法是，由财政部负责编制国有企业总的国有资本经营预算，国资委负责编制所有中央企业的经营预算。
包括套现资金的国资收益分配的主导权至少应该在国资委与财政部两家之间有一个合理的分配。因为，国资委的主要职责在于国有资产的保值增值，至于国有资产收益的使用，反而没有特别明确的说明。因此，国有资产收益的管理使用方面，财政部应该行使更多的主动权。
发展国企还是满足公共需要
我国国有资本的收益，更具体地说，“大非”减持后的套现资金收益不外乎两种去向：一是进入公共预算，满足公共需要，这部分资金主要由财政部管理；二是进入国有资本收入预算，在国资委系统中循环，支付国有企业的改革成本，用于技术改造等支出。毫无疑问，这部分资金应该由国资委管理。至于这两部分资金的分配比例，还是要体现预算的重要性。相关需求，例如国资改革和技术改造等需要多少资金，要在预算中明确体现，剩余资金通通进入公共预算，用于满足公共需求。
因为国有资本收益呈现很大不确定性，很难对这部分资金形成固定依赖。满足公共需求的这部分国资收益，不妨作为专项或机动支出，比如用于社保、医疗、教育等迫切需要充实的领域，还是用于收入分配调节，均等化公共服务，比如支援西部建设，等等。这都需要进一步讨论。
国资收益用于发展国企，一直是国资委的愿望。确实，我国国有企业还面临种种问题，需要配套改革去解决这些问题，需要支付重重改革成本、发展费用。国有企业当然还要进行自身积累，支付监管费用。因此，国资委内部大都选择把国资收益用于企业发展也是无可厚非的。但是，这些国资收益不可能全部和永远用于所谓的国企发展，因其与国企的性质和目标都不相吻合。
国企的建立与发展，乃至改革的成本都离不开公共财政支持，而财政资金是取之于民的。所以，国资收益用之于民也是顺理成章的事情。从这个角度上讲，国资收益全部用来发展国企，不用于满足公共需求和提供公共产品是不尽合理的。这种不尽合理的制度安排往往来自于部门之间的利益角逐，造成了事实上的不公平二次分配。
充实社保基金 现金还是股票
国有股减持的历史就是从为社会保障筹集资金开始的。2001年6月12日，国务院发布了《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》。意图把退出的国有股权变现资金用以弥补社保资金缺口。按照决策层的说法，国有股减持追求的目标是促进国有经济战略重组，完善国企法人治理结构，筹集社保资金，等等。《办法》从当时很急迫，也相对容易推进的社保资金筹集入手，推进股权多元化。但是，该《办法》的出台并没有详尽规划，仅仅实施一年就被迫终止。同时，当时的国有股市价减持方案还对股市产生巨大打击。
几年过去，我国的社会保障资金问题依然突出。目前，社保基金的资金来源还很不稳定，政府已经连续几年每年从财政盈余中拿出100亿元充实社保基金，仍然不足以弥补社保资金的巨大历史欠账。2006年10月份，国务院国资委又下发《关于开展划拨国有控股上市公司部分国有股充实全国社会保障基金有关情况调查的通知》。
看来，通过国有股减持为社保融资是自上而下，而且几年不变的一个思路。分歧在于方式的选择，即是直接给股票，还是给现金。二者皆有利弊，直接划转股票会给社保基金的管理带来巨大压力。而直接划转现金，则又多了一道资金变换的程序。权衡利弊，从社保资金的目标考虑，股票持有应有一定的限度，以保持投资组合收益的稳定性。因此，以现金方式划转无疑是更有利的选择。
国资收益使用的经验
近几年，我国在一些地方推行国资改革试点工作，取得了一些成效。深圳在国资收益管理中有了较好的尝试。深圳国资收益的20%来自于企业分红，80%来自国有产权转让。自深圳国资委成立以来，一共收缴收益100多亿元，这些收益主要用于企业改制及资本再投入，另外一小部分用于监管费用及民生问题的解决。
云南省财政厅采用统一征收、专户存储的国有资本收益管理办法。国有资本经营收益征收采取财政设立专户，由企业直接缴入专户的办法，在账务管理上，将国资委监管企业与财政管理企业分开。在支出管理上，国有资本收益专户资金由财政统一管理，不用于公共预算支出，专项用于企业改革与发展。
国外的经验中，欧洲国家，比如英法的国有企业比重一度较高。法国转让国有企业股份的收入统一用于满足公共需要的支付。其中一部分，转让国有企业股份的收入主要被法国政府用于社会保险、医疗保险、改善国家财政状况。另一部分继续用于国资，比如扶持其他国有企业，帮助国有企业扭亏为盈，等等。
设立新国资管理机构属画蛇添足
值得注意的是，针对庞大的外汇储备，我国即将成立直属于国务院的国家外汇投资公司。国务院最近研究，准备把正常的外汇储备和外汇投资分开管理。正常的外汇储备继续由外汇管理局管理和运营，另外组建一个由国务院领导的外汇投资公司。
那么，针对庞大的国内国资收益是否也需要成立一个资产管理投资公司呢？
其实，这并无必要。因为我国国有资本的目标是战略性的，关系国家经济命脉和非竞争性领域。国资的性质决定其不可能以利润最大化为目标，而市场经济的原则是追逐利润。因此，国资收益在国资系统内壮大的想法只能带来新的制度问题。建立新的投资公司就成为画蛇添足之举。这一点上，其与外汇投资具有完全不同的性质。
从精简与效能的角度讲，新设机构并无必要，不符合我国政府精简编制的改革方向。另外，在操作层面上也实无必要。虽然国资收益与外汇储备本质上都是国家公共财产，但其使用目标和存在形态有巨大差异。外汇储备具有战略意义，而国资收益更适于由财政预算统一分配。
至于套现资金的监管问题，只要这部分资金进入预算，那么，其使用与管理就由审查预算的各级人民代表大会监督执行了。
何谓“大小非”减持
“大小非”减持由来是这样的：非即非流通股，也叫限售股。股权分置改革是决策层下很大决心实行的制度性改革，在试行之初，为减轻市场压力，监管层限制了一些上市公司部分非流通股票上市流通的日期。也就是说，部分非流通股票在股权分制改革完成后，暂时仍不能上市流通。
占总股本5%以内的小规模的限售流通股称为“小非”。占总股本5%以上的大规模的限售流通股称为“大非”。解禁期一到，大股东在二级市场上就可以抛售这部分股票，被人们形象地称为“大小非”减持。
国有资本预算
国有资本预算是国家以投资者身份，对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分
