——关于公路建设负债问题的思考
“九五”以来，我国公路建设取得了突飞猛进的发展，至2006年底，全国高速公路通车里程达4.53万公里，跃居世界第2位。以高速公路为主的全国干线公路网络初具规模，公路运输能力显著增强，公路交通对国民经济和社会发展所起的重要促进作用已普遍被认同。但是，在公路建设取得跨越式发展的同时，公路建设高负债问题也日益显现出来，成为当前影响公路建设可持续发展的重要制约因素。
根据审计署沈阳特派办对西部某省公路建设进行的审计调查结果显示，2002年至2004年，该省公路建设贷款总额由2002年末的93亿元，增至2004年的164.5亿元，增长了76%；该省交通厅作为举债人，3年间年均需归还到期贷款本息高达18.86亿元，而该省每年可用于偿还贷款本息的公路通行费和养路费收入合计仅5.87亿元，资金缺口近13亿元，还贷能力严重不足，该省交通厅已连续3年用新增贷款偿还本息32.93亿元。这种公路建设的高增长带来的银行贷款的高增长现象，不仅在中、西部地区凸现，在经济基础较好的东部地区，近几年来也普遍出现。另据东部沿海某地级市的财务报告显示，该市至2006年底公路建设贷款余额已达13亿元，每年仅偿还贷款利息一项就近1亿元，占该市全年公路建设资金来源的一半左右，为维持全市路网的正常养护、建设资金需求和偿还到期贷款本息，不得不继续向银行借贷，导致负债规模逐年增大。而该市的公路建设负债水平在该省其他地市也不同程度地存在。笔者认为，这种状况如果延续下去，将产生不少隐忧。
一、影响全国公路建设可持续发展
在目前的投资体制下，我国公路建设以地方投资为主，由于地方政府财力有限而公路建设投资额巨大，地方配套资金落实难度大，绝大部分公路建设资金依赖各级银行贷款和国债转贷，尤其是高度依赖银行贷款。据交通部2006年统计，“十五”期间，我国公路建设完成总投资19505亿元，是“九五”期间的2倍多，其中，仅地方利用国内银行贷款的比例就达46%，由此测算，全国公路建设负债总规模已突破1万亿元大关。从目前我国公路建设资金来源分析，每年用于公路建设的各级政府资金、交通规费收入、国债资金等加在一起，仍不能满足当年公路建设和养护资金需求，全国各地普遍存在资金缺口，偿还巨额债务本息的能力明显不足，而随着借贷规模的进一步增加和偿债风险的加大，势必增加交通部门再融资难度和银行放贷的风险，使公路建设陷入资金短缺的瓶颈制约困境。
二、带来财政支付风险和金融风险
除个别经济发达省份外，目前，多数地区每年筹集的财政资金、交通规费收入等合起来，维持当年公路建设资金需求都很难，偿还贷款本息的能力更无从谈起，面对逐年增长的公路建设巨额债务，一些地方财政支付能力出现了严重不足，个别地方甚至出现了“借新债还旧债”的现象。以上述审计署沈阳办对西部某省的审计调查结果为例，该省交通厅已连续3年用新增贷款偿还旧贷款本息32亿元之多，而据测算，该省今后3年公路建设投资将继续加大，银行贷款余额将增至220亿元，一旦进入还贷高峰期，地方财政收入在短期内难以增长到需要的额度，筹集不到巨额偿债资金，财政支付风险和金融风险将不可避免出现。
三、举债资金未纳入地方政府预算管理，缺乏有效监管，投资效益被忽视。
在目前的公路建设投融资机制下，地方交通厅作为举债人，所借银行贷款除少部分获得地方财政部门担保承诺外，大部分借款资金未经财政部门担保，也未纳入地方政府预算管理体系，脱离了公共财政原则的制约和地方人大的监督。由于举债资金未完全纳入地方政府债务总量，缺乏有效监督制约机制，债务责任不与权利挂钩，领导者借债和还债情况不考核、不评价，造成债务责任缺位，导致公路建设投资效益被忽视，甚至出现了形象工程和政绩工程，工程建设资金的使用管理出现了严重问题。
此外，高负债还产生两个方面的不利影响：一是进一步加大我国东、中、西部地区公路建设发展的不平衡程度，使经济基础较薄弱的中、西部地区交通发展因资金制约越来越困难；二是导致目前我国公路通行费可承受性低，公路运输成本高，运输行业的经济负担加重。根据世界银行《中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展》的报告分析，目前我国收费公路已超过10万公里，高居世界第一，占全世界收费公路的70%，公路通行费的可承受性（可承受性即车辆按行驶里程所付通行费占其收入的比例）是世界最低的国家之一，其主要原因之一就是在公路建设投资中，政府投资比例较低，贷款比例过高。
应当说，“贷款修路，收费还贷”的投融资方式，使我国公路建设走上了快速发展的道路。但是，举债规模必须控制适当，要立足于自身的经济发展水平和筹资能力，量力而行。如果盲目的追高求快，过度的举债建设，其结果将是“修起了致富道路，背起了债务包袱”，带来一系列的经济问题和风险。
今后相当一个时期，我国公路建设仍处于加快发展的阶段。根据国家交通部门的规划，仅“十一五”期间，将建成贯通国道主干线，完成60%以上的国家高速公路网建设任务，新改建农村公路120万公里，全国公路网总里程达到230万公里，所需建设资金29000亿元。按目前的投资渠道所能筹集到的各级财政资金、交通规费收入、国债资金等政府性资金合计，仅能满足资金需求的近1/3，尚有2万多亿元的资金缺口，如果再单一依靠举债经营、向银行借贷的方式解决，显然是行不通的。要破解公路建设资金不足的难题，实现公路建设又快又好地发展，必须创新原有的投融资机制，拓宽筹资渠道，科学控制负债总规模。笔者提出以下几点建议。
一、进一步加大政府投资比例
公路是国家重要的公益性基础设施，政府投资应占绝对主导地位。发达国家在公路建设过程中，资金来源主要是政府支出和税费收入，政府投资占绝对主导地位。目前，我国各级政府对公路建设的投资虽一直占主导地位，但总投资额占国民生产总值的比例，与经济发展水平相近的国家相比，仍属于偏低。据世界银行的统计，发达国家政府公路建设支出占其国民生产总值的2%左右，发展中国家约占1.5%.从我国目前及今后经济发展水平分析，政府应进一步加大对公路建设的投资力度，至少要超过发展中国家的平均水平，以“十一五”期间我国国民生产总值年均20万亿元计算，达到发展中国家的平均1.5%水平，每年是3000多亿元，5年可筹集1.5万亿元，至少能满足“十一五”期间资金总需求29000亿元的一半多，可大大缓解公路建设的筹资困难。
二、利用中央国企税后利润投资公路建设
国企是我国经济体制的特色，国企改革十几年来，为消化改制成本，国家规定，国企除缴纳相关税费外，不用向国家上交利润。近几年随着经营状况的改善，国企的利润越来越高，据国资委统计，2006年中央企业利润已经高达7200亿元。作为全民所有制的中央国企，其所得利润应当回报于国民和全社会，公路是国家的公益性基础设施，国企利润用于公路建设是公平的、合理的。以2006年中央国企利润总额7200亿元计算，如果拿出其中1/3用于公路建设，2/3留作企业扩大再生产，一年即可获得2000多亿元。假设今后相当时期内国企利润能保持相对稳定增长，整个“十一五”期间可筹集1万亿元之多，能解决“十一五”期间建设资金总需求的1/3多。
三、尽快修改完善燃油税实施方案，适时开征燃油税，地区之间燃油税收入互补。
世界上大多数国家，尤其是发达国家都是以征收燃油税作为公路发展最主要的资金来源。我国1999年10月修订的《公路法》规定，国家采用征收燃油税办法筹集公路建设资金以来，由于国际油价的波动等诸多因素影响，具体出台时间至今未能确定。目前的公路养路费政策执行起来面临重重困难，车主漏缴、逃缴养路费现象严重，造成国家规费大量流失，养路费收入增长与车辆增长比例不协调，公路建设资金筹集难度加大，负债比例高，导致收费公路的膨胀。根据世界银行《中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展》的报告分析，我国目前公路通行费可承受性低的原因之一就是：燃油税这种国际上通行的更具公平性的公路建设资金筹集方式没有实行。
因此，尽快开征燃油税是符合我国目前公路建设筹资需求的，同时，由于我国公路建设发展存在东、中、西部地区间的不平衡，应在全国实行统一的燃油税政策，各地区间的燃油税收入应相互调剂补充，将东部发达地区的富余收入转移到中、西部欠发达地区，直至所有建设负债全部偿清为止，这样可以有效弥补欠发达地区的资金不足，使东、中、西部地区路网建设协调发展。由于公路建设具有明显的阶段集中性，资金需求也相对集中，考虑到我国国情，燃油税税率在不同阶段可实行不同的灵活税率，在目前我国公路建设集中阶段执行较高税率，待全国路网基本形成，燃油税收入出现富余时，再适当调低税率。
