一、引言
随着国民经济的发展，对公路基础设施建设的需要迅速增加。2004年，中央政府新制定了高速公路建设规划（简称7918高速公路网络），高速公路的建设必须超前，对资金的需求巨大，常常超过政府财政的支付能力，尤其是对于发展中国家，在财力方面显得力不从心，因此将高速公路建设的投资主体由单一化向多元化转变，以解决政府投资不足，就显得十分必要。
公路特许经营制其强大的融资能力和其他优点，决定了其将在我国公路建设中将扮演重要的角色。在我国，推行特许经营制度有利于实现政府职能的转变，规范政府与公路经营企业之间的权利、义务和责任，有效引进民间资金进入公路基础设施建设领域，推动公路建设事业和国民经济快速、健康与有序发展。政府应高度重视和支持特许经营机制的推广应用。
二、国内外高速公路经营管理现状
（一） 美国高速公路经营管理
美国现已拥有8、9万公里的高速公路，是世界上路网最发达、设施最完善的国家之一。联邦政府公路管理局本身不直接建设管理高速公路，它只负责提供规划、科研、标准和资金。美国《联邦资助公路法案》授权联邦公路管理局对具体建设项目提供资金。国内的高速公路主要依靠各州交通部门管理，州交通管理部门是项目建设业主，承担州际公路网和干线公路的建设与管理，其他由地方负责。美国特许的高速公路经营委员会或公司是独立的法人，主要管理人员通常由州长任命，负责收费公路的经营与管理，它不同于一般的私人公司，被称为半官方机构，享有一些特殊的公益事业职能。
法国对收费高速公路都采取特许经营的管理模式，其特许经营权是通过招标后由国家装备部颁发，收费标准由国家与特许公司谈判后由国家批准决定，国家以贷款形式参与特许公司经营，国家与特许公司风险共担，经营期限一般不能低于30年。
意大利是以特许公司形式进行项目融资建设高速公路的，对选定的公司，由政府赋予特许权，在法律保证特许经营的条件下，公司可以进行资本市场融资，对高速公路上的事务，除了交通事故处理交由警方负责外，一切带有政府行为的事务均由政府特许授权给公司，由公司执行，以保证公司有合理的收益。
日本的高速公路特许经营是根据《道路法》规定，高速公路道路管理权由国土交通省行使，后来为吸引民间资金投资，政府规定，道路管理机构被授予的“道路管理权”可以委托给有关单位执行，设立高速公路专门管理机构——日本道路公团，公团下设8个高速公路管理局和80个管理事务所，承担高速公路的养护、收费和交通管理三大内容。
（二）中国高速公路特许经营管理现状
在我国，目前收费公路特许经营主要侧重于以下两方面。
1.BOT（Build-Operate-Transfer）投融资方式。这是指政府就某个基础设施项目与企业签订特许经营协议，授予签约企业对项目的投资、融资、建设、经营和管理权。在协议规定的特许期限内，该企业向设施使用者收取协议规定的费用，以此收回项目投资并获取合理利润；政府部门则拥有对这该项目的所有权、处置权和监督权；特许期满后受让方将符合协议规定标准要求的基础设施无偿移交给政府部门。BOT实行的是建设与经营一体化，按照项目法人责任制的要求，负责从公路的设计、筹资、修建到建成后的收费经营、养护与运营。
2.公路收费经营权有偿转让。根据《中华人民共和国公路法》第五十九条规定，公路收费权转让可以定义为：由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路，其收费权依法有偿转让给国内外经济组织经营的过程和行为。
非公有资本采用BOT方式投资公路建设需要解决的主要问题是特许权界定。政府作为公众利益的代表，必须保证如下权益并依法行使：（1）对设计方案的审查权；（2）对项目施工的监督、检查权（如防止不按协议标准施工）；（3）工程验收及最终确认权；（4）对投资者经营期间的财务文件的审计权；（5）在运营期限、安全标准、劳务政策等方面对投资者提出具体要求权（防止服务质量低下或对环境造成污染等）；（6）车辆通行费费率的核准权。
BOT投融资方式和公路收费经营权有偿转让之比较：BOT实行的是建设与经营一体化，按照项目法人责任制的要求，负责从公路的设计、筹资、修建到建成后的收费经营、养护与运营。BOT项目操作运行比较复杂，需要的专业人员多，企业风险较大，盈利丰厚。对于非公有资本企业而言，公路收费经营权有偿转让这种方式非公有资本不参与公路建设，只在政府建成公路之后购买收费权，所以其特点是资金回收较快，风险较小，操作比较简单，需要的各方面专业人才较少。对于政府而言，能提早收回投入资金，迅速投入其它项目建设，实现滚动发展。但是，政府不得不承担公路项目建设阶段的烦琐工作，影响政府规划、调控、监管等主导性职能的履行。
目前在收费公路转让过程中出现了诸多问题，交通部明确提出，将采取严厉措施进一步规范收费公路管理，严把审批关口，暂停收费公路收费权转让，各地要严格界定政府还贷性质收费公路和经营性收费公路，对此前非法设立的经营性收费公路，或没有依法按程序转让的，以及人为改变政府还贷公路性质的，必须清理并限期纠正，逾期未改的，实施严格处罚（交公路发[2006]654号 ）。
三、目前高速公路特许经营出现的主要问题
1.缺乏法律、法规来规范高速公路特许经营行为。到目前为止，我国还没有出台任何有关政府特许经营方面的专门法律和行政法规；高速公路特许经营行为还缺乏权威的法律依据。目前在全国范围内实施的有关特许经营的部门规章，只有2004年3月19日建设部令第139号发布的《市政公用事业特许经营管理办法》。对公路特许经营行为的规范目前尚未出台。
地方人大和地方人民政府出台的部分有关政府特许经营的地方条例和地方政府规章有：
——2005年12月1日，北京市人民代表大会常务委员会公告第42号公布《北京市城市基础设施特许经营条例》，自2006年3月1日起施行；2003年8月28日，北京市人民政府公布的《北京市城市基础设施特许经营办法》同时废止。
——2003年8月28日，北京市人民政府令第134号公布《北京市城市基础设施特许经营办法》，从2003年10月1日起施行。
——2005年7月15日，天津市人民政府令第91号公布《天津市市政公用事业特许经营管理办法》，从2005年9月1日开始施行。
——2006年6月26日，武汉市人民政府公布《武汉市市政公用事业特许经营管理办法》，从2006年8月1日开始施行。
——2006年7月24日，吉林省人民政府公布《吉林省城市污水处理特许经营管理办法》，从2006年8月1日开始施行。
2.审批程序复杂，转让操作不规范。 虽然国家和地方对非公有资本进入交通领域已出台了一系列的法规，但缺乏与之相配套的可操作性强的措施来予以实施。因公路项目投资数额大，在进行审批时除交通部门外还涉及到发改委、外经贸、资产管理、财政、工商等多家部门，审批环节多，经历时间长。这些都在一定程度上影响了转让工作的开展。另外，转让的某些公路项目存在着审批部门乱、不同部门对项目的审批程序、标准等规定不一致，操作程序不规范的现象，这些也影响了收费权转让工作的顺利实施。
3.公路经营权转让价值评估工作不规范，在转让公路经营权时，缺少权威的公路项目价值评估机构，现有评估机构的评估结果差距很大，在公路项目价格方面难以形成共识。有的项目采取双方议价的形式决定转让价格，缺乏科学性。资产评估机构在评估项目时受到的干扰很大，出现低估的情况。对有交通部补助的路段的转让，还没有形成规范的处置办法和操作程序。
4.企业在经营管理过程中遇到的最突出的问题就是路政管理问题。虽然在特许经营协议中明确规定企业赋有保护路产完好无损的责任，但没有赋予企业相应的执法权，在出现公路路产损坏的情况下，企业必须要上报给路政管理单位来处理，而路政机构发现路产损坏时，又不能及时找到责任人，不能保障路产损坏的及时修复与道路的及时畅通。
我国目前公路路政管理是“一路两制、政出两门”，公路路产、路权由交通行政机关授权公路路政管理机构管理，公路的交通安全则由公安机关管理。公路自身的管理体制 ，公路分级管理的多样化，是不利于公路路政管理的，这种管理体制必然会出现交叉、重复管理的问题。
四、加强高速公路特许经营应当采取的措施
1.建立法律保障机制。健全的法律和严格依法办事是高速公路规范管理的基础，应当建立健全高速公路管理法律法规体系，增强管理部门和公众的法律意识，国外在这方面给我们提供了有益的借鉴。法国于1955年通过了《高速公路财政法》，美国于1956年通过了联邦资助公路法案，日本于1957年颁布了《高速公路干道法》。这些法律的颁布与实施有力地保障了高速公路健康有序地建设与管理。我国高速公路的法制建设滞后于高速公路的设施建设。有关高速公路管理的法律还未制定，《公路法》的一些规定过于原则，缺乏操作性；而《道路交通管理条例》与《收费公路管理条例》的一些规定又不一致，甚至相互抵触。因此，必须加强高速公路法律建设，为高速公路的运营管理营造良好的法律环境。目前高速公路特许权经营在我国还变化多样，导致在实践操作中随意性较大，在争议处理上无据可依，影响了特许权经营模式的健康发展。因此亟需出台特许经营的法规。要从我国高速公路的性质、特点出发，借鉴国外的管理经验，建立我国高速公路建设、运营的特许制度。应通过政府授权，确认高速公路公司特殊的法人主体资格，明确高速公路公司代行国家对公路基础设施的建设与管理责任，以保证其运行管理的权威性和规范性。让审批者有据可依，让投资者真正放心。
2.政府有关部门应从实际出发，针对公路经营权审批中存在的审批环节多，经历时间长，审批程序、标准等规定不一致，转让操作不规范等问题，由政府牵头，由交通部会同有关部门着手起草《高速公路政府特许经营的管理办法》，规范操作程序，尽快解决引进非公有资本过程中存在的问题。笔者还建议国务院成立投资委员会，地方各省市区县再成立相应的直属投资委，受国家投资委与地方政府的双重领导，原先由其他各部、局等多个部门制定的有关投资所有手续、费用、税收及政策文件，先上报国务院，由国务院转发投资委统一审定，然后下发。这样可使前来投资的企业，从受多家部门管理转向只受一个投资委的管理，也使地方政府由上边多个部委、多头文件造成的无所适从，变为单一机构、单一文件的有所适从。给投资企业提供更宽松的环境和一个专门的管理与服务机构，也是对改善投资环境的一种“从根而治”。
3.公路特许经营权价值评估采用收益现值法。收益现值法是从资产收益的角度出发，通过估算被评估资产的预期未来收益并折算成现值，用以确定被评估资产价值的一种评估方法。
公路特许经营权属于政府特许权利类无形资产（权利类无形资产是指由契约、合同或政府授权构成的无形资产），政府特许类无形资产是政府管理制度创新的直接产物，没有公路特许经营制度的建立，便没有公路特许经营权无形资产的出现。公路特许经营应定义为一种市场经济行为，采用收益现值法是我国加入WTO后与国际接轨的惯用作法，更加符合商业运作法则和价值规律，同时也有利于特许人和受许人做出更加合理的价值判断，对特许双方不失为一种公平的选择。在采用收益现值法评估公路特许经营权价值的过程中，特许经营年限作为关键参数必须加以明确。根据收益现值法的基本原理，特许经营年限越长，公路特许经营权价值也就越大。在特许经营双方签订特许经营合同时，可以充分考虑两者关系，权衡利弊，达成“双赢”；在特许经营合同终止或变更时，可以根据收益现值法，合理确定对原受许人的经济补偿或向新受许人收取的特许经营费用。
4.理顺管理体制。目前影响民间资本进入高速公路经营领域的一个重要障碍是管理体制复杂、管理成本高昂。首先需要理顺交通与公安的关系，目前同一条高速公路的行政管理由公安、交通两家共管，职能交叉，带来诸多矛盾。同时机构重叠，加大了管理成本，既不利于高速公路的管理，也不利于投资者利益的保护。因此现行道路交通管理体制改革势在必行，可通过授权综合执法，统一管理，以提高工作、经济效益。高速公路公司与路政部门关系也需要理顺， 为避免类似交警派驻后所形成的“一路两制”的局面，政府可采取授权方式或委派式路政管理模式，授权方式就是委托高速公路公司行使路政执法权，以便于在利益趋同的前提下，实施对路产路权的有效保护。推行“委派式”的路政管理模式，路产保护职责仍划归企业，路权维护职责仍由路政机构行使。由公路路政管理机关向公路经营企业派出路政管理人员，设立专门的办公机构，专门对该企业经营的公路实施路政管理，派驻人员与公路经营公司之间是以合同的形式明确双方的权利和义务。这种管理模式可以把公路经营企业的经营行为与路产保护管理、道路养护、执法监督紧密结合。调动了企业参与公路管理的积极性，可以更好地保护路产、维护路权，便于统一指挥协调管理，减少国家行政执法操作的复杂性。
