在我国目前的公路投资体制下，非收费公路完全靠政府财政性资金投资建设，其所有权归属很明确，即为国家所有。但随着收费公路政策的实施，我国已经成功地建设了规模庞大的收费公路，包括以银行贷款等为主要资金来源建成的政府还贷公路和以国内外经济组织的社会资本投资为主的经营性公路。那么，这些巨额投资所形成的公路资产的所有权是归国家所有还是归公路经营单位所有？公路经营单位拥有的收费权是资产吗？如果是资产，又具有什么样的特征呢？
一、我国收费公路建设融资机制
根据《中华人民共和国公路法》（以下简称《公路法》）的规定，我国收费公路的范围包括：①由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路；②由国内外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路；③由国内外经济组织依法投资建成的公路。可以看出，第一类收费公路属于政府还贷公路；第二、三类收费公路属于经营性公路。
1. 政府还贷公路建设融资机制
政府还贷公路建设的主要资金来源包括：交通主管部门投入的车购税资金、养路费等资金和利用政府信用担保融入的银行贷款等资金。政府还贷公路资产是由政府财政性资金和银行贷款等债务性资金投资形成的。
由于公路固有的公益属性和公共物品特征，在市场经济条件下，公路建设和维护是政府的重要职责，所以公路建设中的政府财政性资金部分属于无偿投入。收取车辆通行费是为偿还银行贷款本息，即对投资中债务性资金的偿还。此外，政府还贷公路建设融资的另一重要特征是政府承担了融资风险。
2. 经营性公路建设融资机制
经营性公路是由国内外经济组织依法受让政府还贷公路收费权或由国内外经济组织直接投资建成的公路，遵循收回投资并有合理回报的原则，实行企业经营管理。
投资于经营性公路建设的资金，不仅要收回全部投资并要有合理回报。通常投资公路建设的资金，既有投资人的自有资金又有银行贷款，但这是企业自己安排资本结构、自主选择财务决策的问题。与政府还贷公路建设融资不同的是，经营型公路建设融资的风险由投资人来承担，这是划分两种类型收费公路的本质标准。
二、我国收费公路资产所有权的国有性质
公路是国民经济和社会发展的重要基础设施，建设公路对确保国民经济发展和保障人民群众生命财产安全意义重大。基于此，明确收费公路资产所有权的归属，对于提高公路基础设施的建设速度、使用效率和保障基础设施的安全等都具有重要意义。
1. 政府还贷公路资产的国家所有
《中华人民共和国物权法》对公路资产的规定表述为“铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施，依照法律规定为国家所有的，属于国家所有”。
虽然《物权法》本身对于公路资产所有权主体并没有明确规定，但从上述对政府还贷公路资产形成的融资机制来看，政府对其无偿投入和对其债务承担融资风险的事实，充分表明了政府还贷公路资产属于国家所有。
2. 受让政府还贷公路收费权益的公路资产所有权的国有性质
在我国《收费公路管理条例》（以下简称《条例》）中规定，受让给国内外经济组织的是政府还贷公路的收费权益而不是公路资产本身，并明确规定收费公路的权益包括：收费权、广告经营权、服务设施经营权。
此外，在即将出台的《收费公路权益转让办法》中，对受让政府还贷公路收费权益的公路资产所有权做出了明确规定：“受让方依法拥有转让期限内的公路收费权益，转让收费公路权益的公路、公路附属设施的所有权仍归国家所有。”
3. 经营性公路资产所有权的国有性质
从《物权法》对公路资产所有权的表述看，其本身并没有对公路资产所有权主体做出明确规定。但《物权法》对此作了说明：国家所有的财产范围很宽，各项具体的专有财产由各个相关单行法律、行政法规规定①。
我国《公路法》规定，“由国内外经济组织依照本法规定投资建设并经营的收费公路，约定的经营期限届满，该公路由国家无偿收回，由有关交通主管部门管理”。《公路法》虽然对公路资产的归属也没有做出明确规定，但是从“由国家无偿收回”中“无偿收回”的表述来看，可理解为国家所有。
目前，关于“收回”虽然没有明确的法律解释，但是通过考察一些法律中的用法可以进行归纳：
《中华人民共和国合同法》规定，“承租人经催告后在合理期限内仍不支付租金的，出租人可以要求支付全部租金；也可以解除合同，收回租赁物。”因为租赁物本来为出租人所有，当其解除合同后，“收回”租赁物是所有人行使所有权的必然结果，使其因为出租行为而受限制的所有权重新回归完整。
《中华人民共和国土地管理法》规定，“由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。”由于土地所有人本来就是国家（通过各级政府代表行使所有权），国家出让一定年限的使用权，是将所有权中占有、使用和部分收益权能授予土地使用权人，当国家需要使其土地所有权归于完整的时候，“收回”国有土地使用权是国家行使土地所有权的必然结果。
此外，在民商法和其他经济法律中，所谓“收回”即意味着本权利人在将本权利或者本权利之部分权能向他人一定程度授权以后，因为授权到期或者撤销授权，重新使本权利归于完整。
照此解释，《公路法》中“收回”的表述，可认为是：国家将其所有的公路资产授权给经营单位经营一定期限后，因为到期或者提前终止而消灭经营权，使公路资产的国家所有权恢复完整性。
同时，依照《条例》规定（经营性公路由依法成立的公路企业法人建设、经营和管理……收费公路的权益，包括收费权、广告经营权、服务设施经营权……收费公路经营管理者可按照国家有关规定向交通主管部门办理公路移交手续……“），经营性公路的投资人投资建设公路，取得的也只是公路的收费权等权益，而不是公路资产的所有权。因为条例规定的经营管理者的”移交“与《公路法》中的国家的”收回“是对应的概念。实际上相当于：国内外经济组织用为国家建路的投资为代价，取得的是在特许经营期内的收费权等权益。
三、公路收费权的资产属性和用益物权特征
现阶段我国对具备条件的公路（桥梁）实行收费制度，其目的是通过引入市场机制解决或缓解公路建设资金相对短缺的问题。另外，通过上述分析可知，在我国现有的法律法规条件下，无论是通过受让政府还贷公路收费权益还是直接投资公路建设的投资人，其投资均不能获得公路资产的所有权，而只是收费权等权益。
因此，对公路收费权等权益的属性和特征的明确认知，稳定地保护投资人的合法权益，对能更好地引入非政府资金解决和缓解公路建设资金相对短缺的问题，促进公路建设事业健康发展具有重要的现实意义。
1.公路收费权的资产属性
公路资产的所有权归国家所有。无论是通过受让政府还贷公路收费权益还是直接投资公路建设的投资人，取得的只是公路有期限的收费权。
（1）公路收费权是依托在公路实物资产上的无形资产
事实上，实行收费制度的公路是能够提供级差效益的高等级公路。具有级差效益是收费公路制度的基本前提。随着公路网的发展和道路质量的普遍提高，高等级公路的级差效益将逐步减少，公路收费制度赖以存在的前提也将逐步消失。因此，收费公路制度具有阶段性，并非永续存在。继而，依托在公路实物资产上的收费权，只能是有期限的，而不应当是永恒存在。
收费公路在收费经营期满要无偿交给国家的制度约定，决定了公路收费权不能对经营企业的债务承担责任，也不能作为企业清算的固定资产。因而，交通部1996年9号令《公路经营权有偿转让管理办法》第五条规定：公路收费权是依托在公路实物资产上的无形资产，是指经省以上人民政府批准，对已建成通车公路设施允许收取车辆通行费的收费权。可见，公路收费权是一种政府特许的权利。公路收费权具有无形性、效益性和排他专有性等无形资产的基本特征。
（2）公路收费权是具有独立资产特性的无形资产
无形资产的形成渠道主要有两种：一是投资及开发，如商誉、版权、专利权等；二是政府机构特许，如土地使用权、特许经营权、优惠融资条件等。公路收费权属于后者。
一般认为，特许经营权是行为权利，其价值由该项特许所能带来的未来收益决定。公路收费权是特许经营权的一种，但又区别于一般的特许经营权，其价值虽然也取决于未来收益的大小，但该未来收益不是独立存在的，它与带来这种收益的特许权所依附的实物密切相关。具体而言，公路的技术等级、地理位置、周边环境、尤其是经济环境等直接影响着公路收费权的价值。因此，公路收费权是一种特殊的对物产权，而不是行为权利。
公路收费权的价值与其实物资产密切相关，但又不取决于实物资产的价值。二者之间的关系是：公路的投资额影响公路的技术等级、地理环境等；公路的技术等级、地理环境等影响公路的级差效益；公路的级差效益影响着公路的收费标准和交通量；公路的收费标准和交通量又直接制约着该公路的未来效益，即收费权的价值。
2.公路收费权的用益物权特征
用益物权是权利人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。用益物权具有以下特征：
（1）用益物权是所有权派生出来的物权
所有权是权利人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利，包括在自己的财产上设立用益物权或担保物权的权利。用益物权则是在他人所有的财产上设立的权利，即对他人财产享有占有、使用和收益的权利。
（2）用益物权是受限制的物权
相对于所有权而言，用益物权是不全面的、受一定限制的物权。其一，用益物权只是所有权权能的一部分权能，其权利人可以将其享有的用益物权予以转让、抵押等，但不具有对财产的所有权进行处分的权利。其二，用益物权具有期限性，虽然设定的期限往往较长，但不是永久期限，期限届满时，用益物权人应将占有、使用之物返还于所有权利人。其三，用益物权人必须根据法律的规定及合同的约定正常行使权利。用益物权人应当保护和合理利用所有权人的不动产或者动产，按照设定权利时约定的用途和使用方法利用所有权人的财产，不得损害所有权人的权益。
（3）用益物权一般是以不动产为客体的独立的物权
用益物权多以不动产为使用效益的对象，用益物权一经设立，便具有独立于所有权而存在的特性。所有权对物的支配力受到约束，对物占有、使用和收益的权能由用益物权人行使，所有权人不得随意收回其财产，不得妨碍用益物权人依法行使权利。
公路收费权是依托在公路实物资产上的无形资产，是指经省以上人民政府批准，对已建成通车公路设施允许收取车辆通行费的收费权。可以看出：公路收费权是以公路实物不动资产为客体，由资产所有人（国家）在其资产上设定的一种权利，即公路收费权是政府在公路国有资产上特许的一种权利。
其次，公路收费权可以进行转让和向银行质押贷款，即对公路资产的使用和收益权利，但不具有对公路资产的处分权利（见《公路法》第六十条第二、三款的规定）。这表明，公路收费权只是公路资产所有权的部分权能。
第三，《条例》规定，“经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年”。这表明，公路收费权是公路资产所有权的有期限的权能。
第四，我国《公路法》和《条例》等法律法规，对公路通行费标准、站点设置以及经营管理等方面均做出了相关的规定，公路经营企业必须依法进行建设、经营和管理。同时，对违反法律的各种行为明确了相应的法律责任。
从以上有关收费权的各项法律规定可以看出，公路收费权完全具备用益物权的特征。因此，我们可以认为，公路收费权就是权利人（国家）在其所有的不动产（公路实物资产）上设立的用益物权。对公路经营企业而言，其享有的是资产使用和收益的用益物权。
四、结论
从上述分析可知：我国收费公路资产的所有权归国家所有，经营性公路资产所有权的国有性质并未因收费权的转移而改变，公路经营企业只享有收费权等权利。
公路收费权是国家在公路实物不动资产上设立的用益物权。公路经营单位应当保护和合理使用公路资产，按照设定权利时约定的用途和方法使用公路资产，不得损害所有权人（国家）的权益。
收费公路是国家重要的基础设施，建设公路对方便人民生活、提高人民生活水平、确保国民经济发展和保障人民群众生命财产安全意义重大。因此，收费公路资产归国家所有，对于提高基础设施的建设速度、使用效率和保障基础设施的安全等都具有重要意义。
现阶段我国对具备条件的公路（桥梁）实行收费制度，引入市场机制进行经营化管理，将公路的所有权与其使用权（公路收费权）进行有期限的分离，其主要目的并不是推行公路商品化或将国有公路变为私人物品，而是在于在一定程度上解决或缓解公路建设资金相对短缺的问题。
此外，公路经营单位享有的收费权等用益物权，随着《物权法》的实施和其他相关法律法规的不断完善，完全可以得到法律稳定的保护。将来如果因为国家征收、征用行为或者法律变动导致公路收费权的削减或者丧失，权利人可以请求相应的损失补偿。
