合力建设长江“黄金水道”，发挥长江水运的潜力和优势，实现东、中、西联动发展，是“十一五”乃至今后更长时期国家既定的重大发展战略。“黄金水道”的建设不是一句口号，而是需要有关方面做大量扎扎实实的工作。需要有航道维护技术和手段的进步，需要有航道基础设施的建设，需要提高航道的尺度等等。比如当前长江航道局负责的交通部2006年1号工程“长江南京至浏河口段数字航道建设”工程就是要实现航道维护管理技术和手段的现代化；交通部批准建设的长江下游航道管理综合码头基地，就是加强航道基础设施的措施；正在研究的长江口三期整治后12.5米水深向上延伸的工作，就是着手提高航道的通航尺度。这些工作的开展将从硬件上有效地改变长江航道的落后面貌。但是国家为建设“黄金水道”所投入的巨额资金（仅“十一五”基本建设规划就有100多亿的资金）的效益能否发挥出来，还取决于航道部门对资金的管理。
长江航道局是计划经济体制下的产物，是长期适应和习惯于一平二调的计划经济环境的，也是在全国航道管理单位中吃尽计划经济管理苦头的单位之一，上世纪八九十年代曾一度出现靠贷款给职工发工资维持简单再生产的窘迫局面。经过长江航道人的多年努力和社会各方面的关注，在国家的扶持下，新世纪以来长江航道经费紧张成为发展第一制约因素的局面已经打破，航道单位的可支配资金正日益充沛，对资金的管理越发显得重要。凡事预则立，不预则废。我国从计划经济发展到社会主义市场经济阶段后，行政事业单位资金的管理模式就是实行全面预算管理，国家出台了《 中华人民共和国预算法》，财政部制定发布了《中央本级基本支出预算管理办法》和《中央本级项目支出预算管理办法》（试行）。可见预算管理是市场经济规律的内在要求，在企业也是一样，现代企业也是越发重视预算管理。
一、目前我局基层单位预算管理现状
长江航道局二级局的基本支出预算管理工作是从2000年开始实施的，其内部预算管理级次是长江航道局为主管会计单位，下辖的各航道局和航道工程局及直属机构为二级会计单位，二级局下属的航道处为基层预算单位。2006年以前，预算的实际编制、上报、执行工作仅仅在二级会计单位以上开展，基层会计单位没有实际编制和执行预算，二级单位对基层单位的经费收支管理仍然是多年来计划分解统筹平调的模式，存在很多弊端。具体表现为：缺乏基层有效参与使预算的编制与航道生产建设实际联系不够紧密。长江航道局是带有重要生产职能的公益型事业单位，收入主要来源于国家财政拨款、航养费收入、事业收入和工程局的经营收益，支出主要用于职工的人员经费和航道维护成本，航道维护成本也就是公用经费开支应该在总预算开支中占有较大比例。生产性公用经费的实际使用单位是基层的航道单位，具体支出主要为航标器材费用，航标船艇的开支费用，疏浚、测量燃物料等耗费。这些费用国家究竟投入多少才是合理的，才能满足实际维护需要，只有通过基层航道单位根据维护管辖水道的分析研究，才能预算出相对准确的数值。以前由于种种原因，实际上由二级局财务部门一家按照以收定支的思路编制的预算，往往与来年实际情况不符合，造成国家弄不清航道维护究竟要投入多少钱，航道部门自己也说不清究竟该要多少钱，还会造成预算执行时内部项目混合使用，如人员经费挤占公用经费，人员经费或公用经费内部相互挤占等现象。
二、造成上述问题的主要原因分析
1.管理层次上对预算管理的科学性认识不足，计划经济环境中形成的惯性思维难以转变。计划经济环境下，有问题有困难，单位首先想到的就是找上级组织，找上级领导。造成上级领导往往没有时间去研究发展的大政方针，而去处理下级单位层出不穷的经费申请报告，去研究该不该批给下级一笔经费，这是各级没有树立责任意识的表现，或是没有形成各级负责的机制，难以调动起各级的积极性。财务人员在各自单位的管理职能也没有得到充分发挥，大多是在做经济事项事后核算工作。
2.航道部门财务人员队伍水平还不高，还不适应编制高质量的预算。长江航道局局领导在《建设创新型长江航道工作会议上的讲话》中指出：以目前我局的人才结构，难以适应建设创新型长江航道的需求。目前长江航道局具有高级职称人员有230人，占全局在职职工的2.32 %，而其中的高级会计人才不足10人。说明我们在培养高级会计人才，适应航道发展的理念上还没有完全跟上。市场经济环境中作为交通部最大的事业单位，作为管理世界第二大河流的航道建设维护管理机构，作为一年有几十个亿收支的近万名在职职工的单位，没有足够多的高级会计领军人才，是难以适应发展要求的。财务人员当前在很多单位连财务的事情都起不到主导作用，起不到主导作用的原因是多方面的，但是这种财务管理在单位事权分工的角色缺位，各级领导都应该看到潜藏的危机。必须千方百计提高财务人员队伍的素质和水平，这是实现“黄金水道”建设的需要，也打造世界一流疏浚企业的需要。当我们有发展机遇，需要我们用人才的时候，却没有能贯彻上级和领导思想的人才。没有足够的人才适应管理变革的需要，那就会坐失良机！
3.基层航道建设、维护、管理经费预算编制缺乏科学的依据。前些年，交通部委托上海航道局定额站编制长江航道维护单项定额，希望作为核定长江航道维护经费的依据，但至今该单项定额的具体标准在基层预算单位并没有得到认同，也没有实际执行，甚至连文本也看到过。近两年的基层单位的预算还是按照上年的决算数作一些预计的增减，在编制的时候，基层单位都是千方百计扩大支出的需求，争取向上级多要经费。结果是忽视了经费一旦要到后如何合理使用，提高经济效益的工作没有人去管，造成二级单位和主管会计单位的拨款没有为航道条件的改善发挥出最大的效益。财务人员夜以继日编制出来的预算，非常辛苦却没有功效，领导不满意，自己也不满意，形成一个怪圈。
三、对策研究与建议
1.通过基层单位编制预算，汇总编制二级局和主管局预算，可以使长江航道局的预算更具有客观性和可操作性。预算的编制应该由各单位主要领导亲自挂帅，实践证明只由财务部门牵头并不能形成合力，我们需要下大力气，动员起基层的力量，聚全员的智慧，反复测算，才能编制出基本符合实际需要的预算。全面预算管理需要全员的参与，所以基层有很多对我们编制准确预算有用的基础数据，数据必须来源于基层才可靠，通过大量扎实的基础数据汇编形成上报交通部的预算才会更加符合“黄金水道”建设对预算管理的要求。
2.加强财务人员队伍建设刻不容缓。表现在人员数量上需要增加，队伍质量上需要提高。当前航道基层单位财务队伍是青黄不接，很多单位选不出能担任财务机构负责人的人选。财务会计人员在系统内部的分配也不平衡，会计人力资源的配置还不够最优。因为计划经济长期以来形成的重生产轻管理的思路，航道部门除航道航标工程专业以外的专业工作一直没有得到足够重视，航道航标专业以外的专业人员在本系统发展空间不大，被委以重任的还很少，致使很多人不愿意从事财务会计工作，已经在从事的人员也是心思涣散，常想着改行。为扭转这种状况，可以考虑在晋职、福利、保障措施等方面对财务人员适当倾斜。交通部规定的事业单位支出科目“人员工资——津贴”，有财务津贴，我们就没有勇气执行，原因就在于长期形成的重生产轻管理思想，使决策层下不了决心。所以必须从组织上创新财务人才的引进、培训、鼓励机制。机制出人才，机制出生产力。有研究长江航道发展的专家指出，“没有一支适应中国完全市场地位背景下的包括财务人员在内的专业人才队伍，想在国际市场上站住脚，是做梦；就连在国内同业中领先都是做梦”。在美国等西方发达国家，政府、公共财政体系中的单位高级管理层，必须有一定比例的财务专家组成。可见财务工作在公共财政单位和履行政府管理职能单位的重要性。
3.二级局财务可以实行以人员委派制为主要内容的集中管理。对基层单位财务实行委派制是加强基层航道单位预算管理的有效机制。全国有很多行政事业单位已经实行多年的财务委派制度，大都起到很好的作用。有很多做法可以借鉴，比如被委派单位的一切开支必须经过委派会计审核后才能开支等，被委派的财务人员直接对委派方负责，接受委派方的考核等。这都是从源头上加强预算执行的办法，同时也是从源头上严防腐败的有效机制。
4.主管会计单位对下属单位的预算管理可以不搞一刀切。对于地理位置特别重要，航道建设任务特别重，维护管理经费特别大，财务人员素质比较高，单位各项管理又比较规范，在整个“黄金水道”建设过程中始终举足轻重的航道处，可以在主管会计单位指导下实行预算单列。这有利于促进航道局整体预算水平的提高，有利于扶助基础好的单位率先发展，有利于为全局全面预算管理树立典型和总结经验。
5.切实执行预算管理的检查监督制度。制度的生命力在于执行，经过批复的预算作为严肃的政府管理社会经济活动的经济契约，它的生命力也就在与执行。为什么基层单位对年度预算不够重视，其中一个重要原因就是执行的力度不够，甚至没有。基层财务计划部门的预算编归编，编好后再无下文，领导照样一平二调保平衡，预算的编制和执行永远是两张皮，扯不清。所以下一步需要研究如何落实对基层单位的预算执行的监督检查，拿出确实可行的奖励惩罚措施，让基层单位真正通过预算管理促进整体管理水平提高，促进形成对“黄金水道”建设有力的经济管理支撑。
