全面预算是以货币或其他数量形式反映的企业未来某一特定时期的生产经营活动、投资决策活动、资产运作活动等各项指标的行动计划与相应措施的数量说明，是针对企业预算实施的集计划、控制于一体的系列管理活动的总称。全面预算管理通过“分散权责，集中监督”促进企业资源有效配置，实现企业目标、提高生产效率。全面预算为控制的依据，其核心是通过将实际经营活动与预算设定的目标进行对比、分析、不断调整生产经营而实现的。
全面预算管理就其本质特征而言是从效益目标出发围绕市场运行，以财务管理为中心，全面控制企业经济活动的一种企业计划管理形式。近年来，全面预算管理在继承企业传统计划管理科学内涵的基础上，借鉴国际经验，对企业传统计划管理进行改革，实现了适应市场经济体制要求的根本性变革。
一、全面预算管理在企业中的运用
随着经济的快速发展，我国企业逐步意识到预算管理在企业管理中的重要性，对未来的工作也从计划转变为预算。根据有关资料，通过对58家国有大中型企业内部管理状况的调查表明，其中有1/3左右的企业开始实行全面预算，只是企业全面预算管理的范围有一定差异。在此过程中虽然遇到了很多阻力，但是我们仍然看到了全面预算管理带给企业崭新的希望，最重要的是从中积累了许多宝贵的经验，为全面预算管理的进一步推广奠定了基础。
以武钢集团为例，它是一个因实行全面预算管理而著名的企业。1987年初，武钢集团培养了一支具有较高业务素质、心理素质的专业队伍，经过十多年的努力建设了全面预算管理体系，并对与实施全面预算管理不相适应的组织机构进行改革，调整企业对内部各部门的管理方式，重新划分权利和责任，建立了新的考核指标体系，结合企业的战略目标，将全面预算管理推广为企业内部控制的重要方式。它由预算编制、预算执行、预算分析和考核等环节构成。预算管理的内容贯穿在企业的整个生产经营活动中，对管理的各个层面、环节及总体目标进行系列、统一的规划和控制，全方位开展成本效益纵深活动。以降低成本增效为中心，以实现公司利润为目标，依靠科技进步和管理创新与优化产品结构、优化工艺、优化资源配置和资金运作相结合，力创新的经济增长点。127项主要技术经济指标中有57项超历史最高水平，其中，炼钢钢铁料消耗、转炉炉龄、连铸比国内领先，第三炼钢厂转炉工序能耗再创世界先进水平，轧钢成材率全面达到并超过预算目标值。通过预算控制，在提高技术经济指标水平的基础上，极大地促进了成本费用的降低。
实行这一管理制度给武钢集团带来了经济效益上的巨大进步。与此同时，一个健全的全面预算管理制度不仅要从经济效益的角度上去理解，还应从经营机制的角度来诠释它的内涵。武钢集团导入全面预算管理制度后，建立有效的财务治理结构，通过对财权的预先安排来约束集团经营行为，有利的解决了武钢财务治理结构问题。对于过去集团治理结构中存在两权分离、委托人与代理人财务目标不一致和信息不对称、股权集中的过度干预和董事会弱化等问题，造成经营者损害所有者利益的经济现象得到了改善。这表现在：
1.扩大了集团企业财务治理范围。集团企业全面预算应致力于处理包括股东、债权人、管理人员与员工等不同利益关系的人在内的财务关系，而不仅仅是集团所有权人与经营权人之间的激励与约束关系。
2.优化集团企业财权配置问题。使集团内企业间配置财务活动的决策权、执行权、监督权和控制权能充分体现财权分配的一般原则，即：股东大会拥有财务经营权和日常财务决策权、监事会配置财务监督权。
3.提高集团企业财务治理效率。全面预算可以提高财务治理效率，充分发挥预算对经营权财务行为的约束，使经营者的能力、动力与约束力发挥处于受控状态，确保最佳财务效率。
所以说，传统意义上的差错纠弊和保护资产安全已不能满足现代企业管理的需求，其目标已延伸到提高效率和效益，兼具监督、激励及分配功能，能够解决企业的内部管理问题，保证管理目标的实现。
尽管全面预算管理带给企业扩大财务治理范围、优化财权配置、提高财务治理效率等诸多好处，但是，这种管理方法在我国的实施情况仍然不到位却是不争的事实。新闻媒体在一次对武钢集团的财务负责人采访时问道：“您认为在公司的全面预算管理工作中感到不足的是什么？最难做的工作是什么？”该负责人回答说：“不足的是预算落实不到实处，最难做的就是由财务部门来执行预算。”
这说明我国企业在实行全面预算管理过程中普遍存在的两个突出问题：一是协调难，二是执行难。下面的例子更能说明这个情况。
某家国内知名的大型高新技术企业，财务主管是公司早期的创业者之一。在公司处于急剧发展的时期，大量的高学历人才在公司优越的工作条件、颇具创新特色的分配制度和业界闻名的文化氛围吸引下，潮水般涌进公司。大量新人的加盟，使公司在充满活力的同时也呈现出一定程度的混乱。尤其是工作失误和浪费现象陡然增加，费用开支失去控制。财务主管对此忧心忡忡。于是他向总裁报告了近期的开支状况，诉说了自己的忧虑，并提出要用制度和预算来对各项费用的开支实施控制的建议。总裁同意了她的建议，并授权财务部门负责对公司财务制度的修订、执行和预算的编制、执行。于是，在她的领导下，财务部门很快就出台了一系列制度，并下达了各部门的费用预算，然后就开始执行。没想到这一来，惹得各部门怨声载道，投诉告状纷至沓来。许多矛头都指向财务部门，工程拖延、工作延误、实验失败、生产停工待料等等，各部门都将问题都归咎于财务部门。更糟糕的是，偏偏在这个时候，总裁却因此把财务主管训斥了一通。财务主管感到委屈，不明白究竟出了什么错。
这家高新技术企业在实施全面预算管理之后发生的种种状况是预算管理过程当中协调难、执行难问题的突出反映，很有代表性。
二、企业推行全面预算管理存在的问题及分析
（一）大型企业在预算工作中缺乏整合思想，没有融入总预算的概念。
不少大型企业缺乏较完整的预算指标体系，没有推行包括销售预算、生产预算、各项成本费用预算、现金收支预算、预算会计在内的总预算，不能将组织经营的各个阶段有机的联系在一起，而只对成本费用或现金支出进行预算控制；有的大型企业则只有利润预算的意识，没有亏损预算的认识，使得新的大型企业集团、新项目由于处于起步时的亏损状态而缺乏应有的预算控制制度，造成了这些亏损亏得心中无数的局面。这种缺乏整合思想的预算管理经常导致各部门之间的冲突，导致预算控制的空白地带，影响预算控制的整体效果。预算管理是一个整体工程，仅仅靠财务管理一个部门努力不行，必须与相关部门连动起来推行全员、全方位、全过程的管理。
（二）缺乏全面预算的组织体系保障
全面预算管理工作能否做好，主要依赖组织的保证。各级企业领导都要融入预算管理，要选择专业人才来组织和控制预算管理。但我国企业在全面预算管理过程中，普遍存在缺乏全面预算管理组织体系保障的问题。一方面中国尚有部分企业未设置专门的全面预算管理机构，从总体上看，在我国由专门的预算机构做出预算决策的企业不到20%，而其余的企业或是由总经理做出，或是由财务部门做出。另一方面，由于全面预算是在财务收支预算基础上的延伸和发展，以至于很多人都认为预算是财务行为，应由财务部门负责预算的制定和控制，如果真要让财务人员担当此任，那就要求他们不仅要熟悉公司每一个部门的具体业务和情况，而且要随时调查外部环境的变化及其对企业的影响。事实上，中国大多数企业的财务人员并不具备这方面的素质和能力。同时，许多企业的生产、销售等基层业务部门并不参加预算的编制过程，这就进一步削弱了预算的科学性和权威性，造成企业预算的软约束，使预算缺乏可操作性；而且即便预算不脱离实际，没有基层业务人员的参与，在预算执行过程中也会遇到很大的阻力。
（三）企业集团法人治理结构失衡，“内部人控制”流行。
大型企业集团如果缺乏所有权人约束和代理监控，就会导致集团法人治理结构失衡。处于“内部人控制”状态下的大型企业集团董事长、总经理会集所有权与经营权于一身，决策、执行与监督职能不分，从而引发掌权人利用权力损害中小股东利益的行为。掌权人权力过于集中与职能范围不清，导致全面预算管理不民主，并且出现偏差。
（四）预算管理实践中决策管理和决策控制两种目标产生矛盾
全面预算管理的目标可以总结为管理决策和管理控制。这两个不同的目标对预算管理体系的设计提出了不同的要求。例如，在销售预算的制定过程中销售人员掌握着企业的未来销售情况这一专门信息。如果预算仅仅是为了向管理决策提供服务，销售人员会把所掌握的信息毫无保留的拿出来与各部门进行分享。但如果预算的目的之一是作为业绩评价标准，销售收入数值要在年末时用来对企业销售部门的经营业绩进行评价，并由于这一信息的不对称性销售人员会对其所掌握的信息进行一定的“裁减”，于是销售部门有可能会有意低估销售收入，从而有利于其业绩评价。然而如果销售部门低估销售收入，就会相应的造成生产计划数量的减少，从而企业的生产就不能达到效率最高的状态。也就是说，决策管理和决策控制两项预算的职能之间存在着冲突，若过分强调预算的决策功能，将不可避免地影响决策管理功能的发挥；而若要保证决策管理功能发挥到最佳状态，则不可避免地要放弃决策控制功能。企业在预算管理实践中，必然要在预算制定中解决决策管理和决策控制这两种目标之间的矛盾。
除了上述决策管理和决策控制之间的矛盾外，由于专业分工所造成的各专业部门之间的信息不对称使得各专业部门都有可能利用自身的信息为本部门谋取利益，而造成对企业总体利益的损害。比如在预算划拨各部门资金时，各部门为了在资金使用上有较大的自由，可能会虚夸本部门的资金需要量，而造成资金的浪费。这显然有悖于预算管理进行沟通协调的本意。所以说，预算的制定确实需要解决各部门之间的矛盾。
（五）全面预算松弛，预算指标有效性差。
预算松弛表现为蓄意夸大业务活动预计耗用的资源量及作业难度或蓄意压缩业务活动预计产出水平。产生预算松弛的诱因或是管理者通过压低产出预算指标，使实际业绩增大以谋取较高的奖励性报酬，争取升迁机会；或是通过编制有足够弹性的预算指标，防止经营不确定性导致无法完成预算的风险；或是通过提高资源耗用预算目标，争夺有限的稀缺资源，降低本部门完成全面预算指标的难度。
无论何种形式的预算松弛都会对公司的经营产生不利。表现在：其一，预算松弛使公司的稀缺资源过多地流向制造预算松弛的部门，造成资源的不合理分配；其二，预算松弛使各部门之间传递的信息有很大的水分，导致公司内部各部门缺乏互相信任，同时失真的内部信息在公司内部传递时，会误导决策部门决策失误；其三，松弛的全面预算使控制标准过宽，妨碍全面预算差异分析，掩盖了公司经营中存在的问题；其四，预算松弛使公司业绩虚增，缺乏客观、公正性，同时实施基于完成全面预算目标的激励方案时，公司为预算松弛这种“数字魔术”付酬，激励的效果适得其反。
（六）预算管理的考评机制不健全
预算应成为一个系统的过程，对它的编制、执行、监控和调整都应给予重视，忽略其中任何一个环节都将影响预算作用的发挥。目前，我国企业在全面预算管理中普遍存在重编制、轻执行的现象，在预算编制过程中大都有企业集团职能部门和各级下属机构参与，而在对预算执行进行跟踪调查和预算控制时，其涉及面就明显缩小，这说明企业对预算的执行并未给予足够的重视。由于很多企业集团尚未建立完善的预算管理网络和科学的管理程序，缺乏严格的监督制度，执行的随意性很大。实际中经常出现项目资金互相挪用，投资与成本随意调节，寅吃卯粮，造成编制的预算与执行的结果偏差很大。在分析预算执行情况时，仅将预算值与执行情况进行简单的比例计算，而没有对预算差异进行深入的、定量的分析，难以确定预算差异产生的原因，无法把预算执行情况与企业经营状况有机地联系在一起。而且，预算调整权力也没有相应的制衡机制，预算形同虚设。超预算或无预算的项目可能因为预算调整权的滥用而照样开展，预算对实际行为的预控作用严重受损，严重影响管理水平的发挥。同时，由于缺乏相应的预算考评制度，造成预算不能成为企业的硬约束，使预算失去其应有的权威性和严肃性。由于上级管理部门一般只在年终考核预算总体指标，又未形成定期或不定期的预算反馈制度，责任不明确，成本控制的具体指标难以落到实处。对预算工作富有成效的单位和个人没有相应的激励措施，对实际发生的预算内浪费严重或资金挪用、突击花钱等问题的违规单位或个人缺乏必要的处罚手段，影响了预算管理工作的深入开展。
三、有效实现全面预算管理的对策及建议
（一）树立科学的全面预算管理理念
企业集团要有效实施全面预算管理，首先要树立正确科学的理念，即全面预算管理是一种使企业资源取得最佳生产率和获利率的管理模式。这种模式的基础是公司治理结构，起点是企业的发展战略，核心是企业经营管理的全过程。因此，全面预算管理是一种以人为本的集成式管理。它的核心职能就在于对企业的业务流、资金流、信息流和人力资源进行全面整合，通过对财和物的运行方式——资金流和业务流进行事前的规划，并将其按照职权范围落实到相应的责任人身上，从而实现三者的统一。再将业务体系和数量价值体系整合到信息体系中，实现企业运行和管理的高度信息共享化，进而实现“四流”的高效合一。在预算管理的流程上，预算管理作为一种全面管理行为，必须由公司的最高管理层进行组织和指挥，由各级业务及其他专业管理部门来编制并执行预算。
（二）建立健全的全面预算管理组织机构
建立相互关联的多层级预算管理组织体系。多层级的预算管理组织体系具体包括：股东大会、董事会及下属预算管理委员会和预算工作组，三者各司其职，共同完成全面预算管理工作。其中，股东大会是预算的审批机构；董事会及下属预算管理委员会是全面预算管理的决策机构，负责根据公司发展战略的要求，审查批准整个公司的预算方案；预算工作组是日常管理和决策执行组织；各责任中心则是具体预算的执行机构。子公司和参股公司分别设立独立的预算管理委员会，负责组织编制和审查批准本企业预算方案，并协调预算的调整、执行、分析和考核。在再次一级层次的公司中设立预算管理部门，负责组织编制和审查批准本企业预算方案，并协调预算的调整、执行、分析和考核。依此类推，直至公司内所有层级的法人企业都设立相应的全面预算机构。
（三）正确认识财务人员在预算控制中的管理权限
财务人员的专业特征是精打细算与稳健，对不该花的钱加以阻拦正得其力；对该花的钱大力支持则勉为其难。哪些钱该花那些钱不该花，财务人员还真是不好做出判断。所以预算应由承担实现具体管理目标责任的责任者来编，财务人员应做的只是参谋、建议和协助完成试算平衡的工作。
财务部门可以将预算的编制权和执行权交给各业务部门，由业务部门提出花钱的理由和数额，在财务部门的协助下自主编制和执行预算。财务部门变控制为服务，不再轻易做出费用是否应该发生的结论，只要及时提供预算执行结果，由各预算执行主体自己分析原因，分析费用的功效，自我约束。公司将预算的编制与执行纳入考核。对预算管理搞得好的部门和执行预算过程中表现出色的个人给予奖励。这一来，财务部门开始变被动为主动，协调难的问题可以得到解决，预算管理落到实处。
（四）加强全面预算管理信息的反馈，在预算编制时兼顾刚性和弹性原则。
在预算编制时，所涉及的变量有时很难具体确定其数值，就需要对有关变量作一些近似的估计，在实行编制预算时要根据具体情况进行编制。加强预算编制的信息反馈，不仅可以及时纠正偏离目标的行为，而且可以增强企业员工的责任感。同时，有利于强化企业管理的基础工作，充分发挥企业员工参与管理过程，增强预算的认可程度，促进集团企业管理水平的提高。
在面向市场做预算时，要求编制的全面预算指标具有一定的弹性以适应市场的变化。而在全面预算的执行和考核过程中，出于不同的目的，全面预算执行者往往强调自己业务的特殊性而抱怨“全面预算太死板”、“计划赶不上变化”等，使全面预算方案和预算指标不能贯彻执行，经营业务和财务收支随意性大，导致全面预算管理虎头蛇尾。因此，在全面预算的编制和执行过程中必须强调全面预算的刚性原则。当然贯彻预算的刚性原则并不是不考虑全面预算环境的变化、公司业务流程结构的变化和外部市场变化对预算指标的影响，而是按照严格的程序对全面预算进行调整，对例外事项进行管理，以保证全面预算的准确性和预算控制的有效性。
（五）强化全面预算管理控制和考评环节
1.建立关键业绩考核体系，形成责、权、利相结合的机制。建立关键业绩考核体系，就是根据企业全面预算管理目标，结合各级部门领导岗位的责、权、利，运用价值分解的原理和目标管理办法，自上而下，把全面预算目标层层分解，设置关键业绩的具体目标，形成用制度安排岗位，按岗位确定人员的机制，每一个岗位必须做到责任明确，岗位之间界限清楚，任何一个部分出现问题都可以找到相应的责任人的全面预算管理平台。同时，将各级部门岗位的薪酬与关键业绩指标完成情况挂钩，使各层次的职工共同为实现预算目标而努力。在关键指标体系的运作中应注意两点：其一，设置指标时要充分考虑生产类、技术类、管理类等职别岗位特点来确定指标内容，同时挑战目标的设置要合理，既非唾手可得，也非高不可攀；其二，要坚持“以人为本”的原则，做到适时讲评，及时奖励，表彰创意和创新，指出缺点和不足，以最大限度地调动经营者、职工的积极性和创造性。
2.实施重点业务预算控制和现金流量控制。企业的重点业务（如销售收入、采购、成本费用等）预算是否得当，关系到整个预算的合理性和可行性，所以预算内容必须以重点业务的预算为核心。
现金流量预算则是企业在预算期内全部经营活动和谐运行的保证，否则，整个预算管理将是“无米之炊”。在企业预算管理中，特别是对资本性支出项目的预算管理，要坚决贯彻“量入为出，量力而行”的原则。
3.加强信息反馈控制。建立多层级预算管理跟踪报告制度，按照预算内容的重要程度不同，分别报送日报、周报、月报、季报、年报，预算职能部门对各项预算目标进行定期跟踪分析、控制，预算管理委员会定期组织各公司面对面检查预算执行情况，寻找预算执行工作中存在的问题，提出整改措施。
（六）避免全面预算控制失效
1.避免过繁过细。预算虽然是一种管理和控制手段，但对企业未来经营的每一个细节却没有必要做出细致的规定。如果预算对极细微的支出也作了琐细的规定，致使各职能部门缺乏应有的自由，就不可避免地影响企业运营的效率，所以预算并不是越细越好。究竟预算应细微到什么程度，必须联系到授权的程度进行认真酌定。过细过繁的预算等于使授权名存实亡。
2.防止模糊企业目标。如果设立的预算目标没有很好地体现企业目标，而各职能部门主管只是热衷于使本部的活动严格按照预算的规定进行，却忘记了其首要的职责是要千方百计实现企业的目标，这是一种错误的目标置换。为了防止预算控制中出现目标置换的倾向，一方面应当使预算更好地体现企业规划的要求，另一方面应当适当掌握预算控制的度，使预算具有一定的灵活性。
3.不要因循守旧。因循守旧就是以历史的情况作为评判现在和未来的依据。例如，职能部门仅用以前年度的日常支出作为编制预算的标准，职能部门就有可能故意扩大日常支出，以期在以后年度获得较大的支出预算标准。所以，必须有一些有效的预算管理制度来扭转这种倾向，否则预算很可能变成掩盖懒散、效率低下的主管人员“保护伞”。
4.切忌一成不变。预算制定出来以后，预算执行者应当对预算进行管理，促进预算的实施，而不是被预算所“管住”。必要时可以根据当时的实际情况作必要的检查和修订，对预算进行调整。因为未来的情况随时都可能发生变化，指定出来的预算不能一成不变。尽管我们在制定预算时预见了未来可能发生的情况，并制定出相应的应变措施，但预算不可能面面俱到，而情况会不断变化，总有一些问题是不可能预见到的，故预算管理不能一成不变。因此要对预算进行定期检查，如果情况确实已经发生重大的变化，就应当调整预算或重新制定预算，以达到预期的目标。
