国家审计署2007年3月26日发布公告，披露了34个高等级公路项目建设管理及投资效益情况的审计结果。审计查出的主要问题是：部分项目存在勘察设计失误、盲目赶工期现象，造成浪费损失和增加投资32.47亿元；一些地方政府及项目建设单位违规征地，截留、挪用和长期拖欠农民征地补偿款；部分项目建成后，未达到预期经济效益，难以按期还清贷款。国家审计署披露的这些问题，说明了部分公路基本建设项目对资金监管不力，内控制度执行不到位，工程建设资金的管理存在很多漏洞。如何才能实现公路基本建设项目资金的有效监管，笔者根据自己曾在公路路网改造项目建设办工作的体会做以下探讨。
一、公路基本建设项目资金管理的薄弱环节
（一）不重视执行内控制度，资金存在安全隐患。
部分公路基本建设项目存在内控制度不健全或执行内控制度不力的问题，表现之一就是很多项目建设办的负责人往往只注重工程进度，轻视工程建设资金的安全，有时为了争取工程进度，往往会冒风险大量借款给承包商，使内控制度形同虚设。我们知道，大量借款给承包人，会使建设单位面临很大的财务风险：一些不讲诚信、履约能力差的承包人从建设单位得到工程借款后，并不急于计量结算，他们与民工勾结，用不同的方式套取资金，将本项目的资金挪用到其他项目，或者用于支付非本项目的各种费用，有的承包人甚至恶意拖欠民工工资和材料款，这给建设单位的资金管理带来很多意想不到的困难。
（二）缺乏成本核算意识，没有充分发挥资金使用效益。
公路基本建设项目的款源一般有自筹资金、国债资金、车购税补助等，其中大部分款源是通过向银行借款筹集，一些地方对银行借款资金实行统借统还的管理方式。实行统借统还的筹资方式，保证了各工程项目能够及时得到工程建设资金，为工程施工顺利进行提供了便利。由于一些项目建设办的财务人员缺乏成本核算意识，他们在向上级主管部门申请资金时，不根据本项目对资金的实际需要量进行申请，通常都是一次性大量申请资金或频繁申请资金，在上级资金到位后，又因计量结算工作滞后，使大量的工程建设资金被沉积在建设项目的银行账户上，而且沉积的时间很长，使大量的资金被闲置，一些有银行贷款款源的项目，申请拨付的贷款资金也被闲置，这不但增加了筹资部门筹集工程建设资金的压力，项目取得的存款利息收入也根本不足以抵消贷款利息支出，工程建设资金的使用效益没有得到很好地发挥。笔者曾对一个路网改造项目做过统计，该项目建设办2006年度月均存款余额都保持在2500万元以上，也就是说每个月都有2500万元的资金没有及时支付出去而被闲置在项目建设办的银行账户上，如果按照6%的借款利率计算，2500万元借款全年应付利息为150万元，而该项目建设办全年取得的存款利息收入为40万元，利息收支差110万元。资金被闲置不但没有发挥其使用效益，支付的贷款利息也大大地提高了该项目建设成本。
（三）工期拖延现象普遍，增加投资财务难以控制。
由于没有编制周密的施工计划，也没有选择最佳的开工时间，再加上征地拆迁工作滞后、群众阻拦施工和雨雪天气无法施工等各种因素的影响，很多公路基本建设项目都存在工期拖延现象。我们知道，一旦工期被拖延，工程的各项费用支出都会正比例地增加。例如，很多项目普遍存在的建设单位管理费超支严重现象，除了预算定额偏低、核定的管理费无法满足工程施工管理的需要造成超支外，工期拖延是造成建设单位管理费超支的主要原因。以某二级公路工程项目为例，该项目建设办组建于2001年6月，同年7月建设办工作人员进场进行开工前的各项筹备工作，2002年1月项目被批准正式开工，设计工期为10个月，批准工期为12个月，2003年10月工程完工进行交工验收，实际施工工期达22个月，比设计工期拖延了12个月，比批准工期拖延了10个月，直到目前，该项目还没有进行竣工验收，时间跨度已经超过了6年。该项目预算批复的建设单位管理费为125万元，实际支出357万元，对比预算，超支232万元。如果按照该项目的全部工期30个月（筹备时间6个月加实际工期22个月再加上竣工验收准备时间2个月）计算，建设单位管理费月均实际支出11.9万元，假如该项目能够在批准工期12个月内完工，实际应开支的建设单位管理费应为143万元，预算批复的建设单位管理费完全可以满足工程管理的需要，照此计算，工期拖延18个月就造成该项目多开支了建设单位管理费214万元。工期拖延还使工程监理费成倍增长，建安工程投资等各项费用支出也大幅度上升，同时也使承包人的经营成本大大提高，而这种情况是财务人员难以控制的。
（四）勘察设计和预算编制深度不够，财务监管后期变更比较困难。
由于设计深度不够或预算编制漏项等原因，在预算执行过程中，往往会发生大量的工程变更。由于各种原因，财务人员对工程项目发生的变更仅局限于事后核算，很少参与过程的监督管理，加上审批变更的过程透明度不高，这很容易产生工程变更过程中的舞弊行为，工程建设资金管理的隐患较多。公路基本建设项目经常出现的变更有以下几方面。
1.设计单位对用作路基填料的土质调查深度不够，很多不能使用的土方作为可利用土方；很多挖方路段的路槽必须要换填的，而设计未加考虑；很多填方路段必须要进行软基处理的，设计遗漏较多。
2.桥梁工程基础的地质钻探资料不准确，导致基础设计与实际施工结果不相符，特别是我区多岩溶地貌，地质情况非常复杂，如果地质钻探资料不准确，不但增加桥梁施工的困难，也增加工程的变更数量和工程造价。
3.编制预算使用的材料价格与市场价格存在一定的差距，特别是沥青材料、钢材、水泥等的价格变动幅度较大，虽然承包人要承担价格变动带来的各种风险，但其经济利益没有保障的前提下，会采取非法转包、偷工减料和恶意拖欠民工工资等违法手段转嫁其风险，这不但增加建设单位的管理难度，也影响到工程项目的进度和质量。另外，设计单位对沿线料场的砂石材料也没有进行认真的试验，一些原设计可以就近取料的料场，因质量不符合要求而改用其他料场的材料，造成工程变更。
4.在项目具体实施过程中，常常会碰到设计图做荒地统计而实际却是林地，设计图是旱地而实际是水田等情况，这种在设计过程中对征地拆迁调查深度不够，势必造成征地拆迁费用预算批复数与实际支出数差距较大、设计征地数量和实际征用土地数量不相符而需要变更的结果，影响项目建设办对征地拆迁费用的有效控制。
二、实现公路基本建设资金有效监管的对策
（一）提高内控制度的执行力度，不断完善内部控制。
提高公路基本建设项目内控制度的执行力度，保证工程建设资金的有效监管，应当从多方面采取措施。
1.设置管理职能小组，对工程施工过程的关键环节实行集体决策。
项目建设办内部现有机构设置、职务分工基本上能够做到相互牵制，但从内部控制规范性的角度和财务管理的广度和深度来衡量，还存在较大的差距，例如，工程借款一般都由建设办领导说了算，财务人员对工程变更仅限于事后核算等，这些现象都说明项目建设办的内部控制不规范、财务监管不到位。为改变这种现状，应借鉴上市公司内部设立价格、薪酬、审计等委员会的做法，在项目建设办内部设立由建设办负责人、工程技术人员、财务人员、监理人员组成的变更、采购、计量支付、风险评估等各专门管理小组，负责对工程施工过程中涉及变更、采购、计量支付、风险评估等事项的初步方案进行集体决策，提高这些业务办理过程的透明度，防范舞弊行为发生。最近笔者所在单位成立了由领导、工程技术人员、财务人员、纪检监察人员、项目主要负责人等组成的工程项目变更领导小组，专门负责审核所辖路网改造工程项目提出的变更方案，重点对各工程项目提出的变更数量和变更单价是否真实合理进行讨论和核实，讨论意见一致后再进行集体决策。我认为这种做法对有效控制工程投资、防范舞弊行为效果良好。
2.进一步健全项目的内控制度，重点完善内部会计控制。
在现有的内控制度的基础上，重点要完善职责与分工控制、授权批准控制、概预算控制、工程价款支付控制、财务风险控制和会计系统控制，使各项目内控制度系统化、完整化，通过以制度来管人管事，达到不断规范项目会计行为和财务行为的目的。
3.完善检查考评机制，开展项目资金使用绩效评价。
由于财务人员业务水平参差不齐，单纯通过定期的财务会审职能发现会计核算基础工作存在的不足，对于各项目管理中的一些深层次的问题无法完全反映，因此，在坚持财务会审办法的同时，主管部门还要定期或不定期对建设项目的资金管理、工程进度、工程质量等进行检查，重点对变更、计量支付、借款等环节的内控措施和控制效果进行检查，并且经常开展项目资金使用的绩效评价，改进项目管理，减少损失浪费，切实提高工程建设资金的使用效益。
4.建立责任追究制，严格财经纪律。
一个好的制度，如将其束之高阁，就成为废纸一张。要使各项目的各项内控制度落实到位，就必须建立责任追究制度。切实发挥纪检监察和内审部门的监督作用，要不定期对工程项目的预算执行情况、合同履行情况、资金管理情况等进行检查，对违反规定的给予责任追究并通报批评，造成损失和浪费的给予党纪政纪处分，情节严重的直至追究法律责任。
5.加强对审计意见的整改落实
审计提出的问题，是各项管理工作的薄弱环节，审计给于的整改建议，为各项目改进工作指明了方向，因此，必须要重视对审计意见的整改落实。通过抓审计意见的整改落实，可以进一步规范各项目的财务行为，强化会计基础工作和资金使用的监督管理工作，提高财务监管水平。主管部门可以采取专项检查或重点检查的形式，促使各项目对审计意见的整改落实。
（二）加强资金使用成本核算，提高资金使用效益。
1.完善资金申请手续，在每次申请资金时，项目建设办必须要提供结算资料，以证实资金需要量；提供银行存款证明材料，以证实项目的存款情况。
2.按照分级管理的原则，由各市公路局或交通局成立结算中心，专门负责所辖公路基本建设项目资金的集中管理。项目拨款由结算中心向上级申请，项目计量结算、采购材料和设备等所需的大笔资金由结算中心直接支付，基本支出由结算中心根据预算核定数分月下拨，条件成熟的地方，主管部门为项目建设办开设零余额账户。资金实行集中管理后项目建设办财务监管的重点是对承包商取得结算资金的流向进行监管。采取这种资金管理办法的意义在于：①为实现国库集中收付制度奠定基础；②便于主管部门统筹安排工程建设资金，减轻筹资压力，提高资金使用效益；③有利于建设资金按规定程序在集中账户内规范运行，实现资金拨付和使用过程的有效监管；④有利于减轻工程项目贷款利息负担，降低工程建设成本； ⑤可以从源头上控制大量借支工程款现象，减少财务风险发生的机率。
3.改变现行的贷款利息列收办法，按各项目实际占用资金的时间和数量计收贷款利息。
（三）严格开工审批制度，精心编制施工计划。
为避免拖延工期现象，首先，要严格开工审批制度，对征地拆迁等前期准备工作未完成的项目，坚决不予批准开工建设，避免因征地拆迁未完成、沿线群众阻拦施工而影响工程进度；第二，要减少开工前的筹备时间；第三，要选择最佳开工时间，避免在雨季开工使工作无法开展；第四，项目建设办必须要编制详细的施工计划，精心组织施工，避免在建设过程中受各种不利施工的因素影响工程进度。
（四）加强预算控制，减少勘察设计失误。
为减少对项目勘察设计的失误，提高工程预算的可执行性，便于建设单位控制工程投资，有必要加强对勘察设计和编制预算阶段的控制，具体措施如下。
1.实行“二上二下”的预算编制原则，充分征求项目业主单位和管养单位的意见。
初步设计方案出台后，要充分征求项目业主单位和管养单位的意见，对初步设计不完善之处和预算漏项进行改进，经过“二上二下”的不断改进不断完善的过程，减少施工过程中的变更，以便于更好地控制工程投资。
2.改变传统做法，让项目建设办相关人员提前介入项目前期的各项工作。
通常情况下，公路基本建设项目初步设计阶段等前期工作的传统做法是由主管部门委托具有相应资质的专业设计单位完成，不需要项目建设办人员参与，项目建设办对本项目前期工作的财务监督基本上是空白的。而初步设计阶段是控制建设成本的关键环节，概预算一经批准将成为项目投资的最高限额，一般情况下，不得突破批准的预算投资总额。为使初步设计更加完善，预算更加科学合理，在征求业主单位和管养单位意见的同时，我认为有必要让项目建设办的工程技术人员和财务人员提前介入项目的前期工作，主要是对工程概预算编制依据进行调查核实、核实工程数量、提出各项定额、取费标准、工资单价、特别是材料设备价格信息等相关建议，减少初步设计和预算的漏项，以便使批复的预算能完整、准确地反映设计内容，使设计更加经济合理、更加完善。
3.借助社会力量，发挥中介机构在预算控制中的辅助作用。
为进一步规范工程勘察设计和预算编制，减少失误，还要引入社会中介机构对工程项目勘察设计和预算编制资料进行复核，并对建设过程中工程变更、计量结算的有关资料进行审查，开展征地拆迁、工程借款等重要事项的专题审计，为建设单位执行预算和履行合同把好关，为控制工程建设成本发挥其辅助作用。
