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专项工程审计在江苏公路部门的实践

2008-1-28 11:0 《交通财会》·吴俊利 【 】【打印】【我要纠错

  为加强公路养护管理资金的监督管理,保障资金安全、合理、有效使用,确保专项补助资金专款专用。在江苏省公路部门各级领导高度重视和大力支持下,在专项审计工作方面做了许多尝试,取得了一定的成效。

  一、开展养护工程审计的现实背景

  养护内涵不断丰富。公路路面结构多样化、安保工程实施、绿色通道建设、服务设施配套、灾害应急处置、管理技术信息化和公众信息服务需求,赋予公路养护更多的内容,养护作业也经历了单一路面养护、以路面养护为中心的全面养护到现在全面、及时养护和预防性、周期性养护发展过程。

  养护生产管理方式变化。公路养护与管理由公路保畅通到向安全、畅通、舒适、和谐和服务人性化发展,养护方式由人工、粗放养护为主到机械化养护、精细化养护、集约化养护、快速化养护的发展;养护与管理由简单统计向管理系统化、网络信息化的发展,还有养护检测的自动化、决策的科学化等等。

  养护体制改革导致养护资金拨付方式发生了变化。2002年,江苏省养护体制进行了改革,原附属的养护生产单位全部脱钩,实现了事企分离,从公路部门分离出去后,成为了一个独立核算、自主经营、自负盈亏的股份制公司,走上了市场化发展、运作的道路,公路管理机构不再具有直接管理养护企业的职能,公路部门与养护企业之间由原来的行政隶属关系,变成了合作关系。养护生产任务从以前的直接指派,改为具有良性竞争性质的招投标制度;养护经费的支付从以前按计划下达到基层,改为通过计量支付给施工单位。

  专项工程资金使用专业化、管理部门分散化。由于项目本身的属性,项目管理分散在相关职能部门,造成了管理上分散,管理方式各有差别、管理力度强弱不均。在前几年的内部审计中也暴露出各种各样的不足,如擅自调整已批准的项目、随意变更批复的设计、降低实施工作量、虚报工程项目以套取资金等等问题。

  二、结合实际制定了专项工程(资金)审计监督暂行办法

  鉴于上述现实情况,省交通厅公路局于2006年上半年专门制定了《江苏省公路专项工程(资金)审计监督暂行办法》(以下简称《办法》),以规范本审计工作行为。

  (一)审计范围

  本《办法》适用于养路费和通行费年度收支计划中下达的正常养护、专项工程项目、业务经费支出项目和年中追加下达的专项工程及补助项目。主要包括:

  1.局年度养护收支计划下达或追加下达的养护、专项工程项目,即小修保养、大中修工程、公路标志标线、危桥窄桥改造、文明样板路建设、绿色通道建设、安保工程建设、公路处(站)房屋建设、公路修建补助等。

  2.局年度养护(通行费)收支计划下达或追加下达的业务经费和专项补助资金,即征稽业务费、公安协查费、养路费征稽站(所)改造、征稽设备购置等;路政业务费、路政管理设施改造和装备购置等;路网调度系统、信息化建设等;通行费征收站点改造、收费监控系统、专项设备购置等。

  3.局下达的其他专项补助资金,如公路事企分开的改制成本补助资金,农民建勤工养老保险补助资金等补助项目。

  (二)审计主体

  专项工程(资金)审计主要依据其项目不同类型和特点,采取不同的审计方式,落实不同审计主体。审计方式原则上采取内部审计与社会审计相结合。

  省局内审部门负责制定全省公路专项工程(资金)审计工作计划,定期组织内部审计或委托社会审计机构进行审计监督,并对列入重点的专项工程和补助项目实施具体审计监督。

  市级公路管理机构的内审部门负责市、县两级专项工程(资金)审计监督的具体实施。

  (三)审计方式

  对由市公路管理机构直接组织、对外实行招投标管理的正常养护、专项工程项目,如小修保养(基价类项目)、大中修工程、公路标志标线、危桥窄桥改造、文明样板路建设、绿色通道建设、安保工程建设等,市级公路管理机构内审部门应在项目实施过程中参与监管。对项目招投标、概、预算编制、合同签定、计量支付、资金使用、决算编制、检查考核等进行跟踪审计监督。

  对市、县两级公路管理机构(含收费站)直接组织实施,项目类型属基建、装潢、专项设备(软件)采购,投资额在规定限额以上的,如公路处(站)房屋建设(改造)、养路费征稽站(所)改造、征稽设备购置、路政管理设施改造和装备购置、路网调度系统、信息化建设、通行费征收站点改造、收费监控系统、专项设备购置,以及小修保养中单价类项目等,必须进行审计。鉴于其项目专业性和国家的有关规定,原则上采取外部审计方式。

  对不形成实物、属日常公用类型的业务经费和省局下达的特殊业务经费使用情况,如征稽业务费、路政业务费及公路事企分开的改制成本补助资金、农民建勤工养老保险补助资金等,原则上采取内部审计方式,由市级公路管理机构内审部门审计下级管理机构的经费使用情况。

  (四)审计内容

  审计监督检查的内容和方法,可根据不同类型工程项目管理要求和资金使用情况,由审计部门在实施审计时确立。

  (五)一般规定

  市、县级公路管理机构的内部职能部门要在项目审批、计划管理、合同管理、检查验收、制度建设等方面加强协调、沟通,按内部核算管理要求,及时建立核算管理体系,完善工程管理资料,为审计监督创造条件。

  委托中介机构进行审计时,对施工方(承包方)项目、费用有核增或核减的,应办理建设单位、监理方、施工单位确认手续,和审计报告(意见书)一并作为办理工程资金结算的依据。对未履行必要审计程序的,同级财务部门有权拒绝支付剩余资金。

  (六)问题处理

  对审计出的违反规定的问题,要提出处理意见,报经单位领导同意,采取必要的措施督促被审计单位进行整改。

  对虚报项目、计划下达不实施或实施不全面、擅自降低标准、挪用专用资金等属系统内管理方面的问题,上级管理机构要根据不同的类型采取扣减计划、督促落实等措施。

  (七)经费保障

  内审部门开展审计业务工作所必需的经费,在单位日常公用经费中列支;委托社会审计机构的审计费用,在工程结算核减节余经费中或单位日常公用支出中列支;特定的大型项目审计,可考虑安排专项审计经费。

  三、部分具体做法与成效

  1.南京公路管理处房建项目跟踪审计的做法

  为加强对基层单位办公房建设工程的管理,降低工程造价,南京公路处大胆探索,在房建工程项目上引入了全过程造价管理监控制度。

  具体做法是:由市处内审机构择优选择资质好、信誉高、力量强的社会中介机构,从工程项目招投标阶段就介入,主要咨询监控内容为:合同的咨询;主要材料、大型设备的选购定价;工程进度款的审核;主要隐蔽工程验收;工程变更的确认;索赔费用的审核等。每周跟踪两天以上,并向委托单位出具工作周报,及时反映施工状况、工程进度、设计变更、签证审核、工程建议等。造价咨询单位还积极协助该处进行分包工程如幕墙、各类检测、厨房设备、室外工程等的招标与定价工作,使工程的质量、工期、造价都得到了有效控制。在江北高等级站办公楼改建工程、江北收费站以及绕城公路收费站站房建设工程上全面实施,取得了实效。

  这种工程项目造价控制的一种新模式,是由事后结算审计向事前、事中造价咨询的跨越,是现代审计的发展方向。这标志着该处对建设项目的审计监督方式,由传统的事后审计向全过程、全要素、全方位的跟踪审计转变,使工程建设项目达到了保质、保廉、保进度、保投资控制的目标。

  2.南通公路管理处全面开展专项审计工作的做法

  南通是江苏省养护体制改革最早、最彻底的地区之一,该处多年来坚持开展专项工程审计,处内审机构作为专项工程审计的牵头组织部门,始终坚持统一思想、部门合作、内外并举、循序渐进,力求做到规范标准、规范行为、公平公正。

  基本流程为:1.结合单位实际,由职能部门根据上级下达的计划,提出实施项目及预算工程量,会签内审等部门,经分管领导审核后,报主管领导批准。2.根据工程分类,分别进行招投标,与中标单位签定合同,各中标单位进行专项工程施工,各职能科室作为项目法人代表对工程进行全面管理,定期对工程进行检查、工程量计量和阶段验收,并及时提交原始记录;内审机构派人定期或不定期参与督促和工程计量检查、抽查。3.养护项目实施完成后,由施工单位将施工、计量资料收集、整理后,交现场管理组审核,公路处组织养护、财审、纪检人员对养护项目进行联合验收。4.工程验收后,将验收结果与施工资料、监管资料等工程整套资料整理交内审机构,由其委托社会中介机构进行审计。在审计过程中,各主管科室负责施工队和审计单位的人员联系,审计科则负责业务联系,参与现场审核、协调关系等。5.经各方签认的审计结果作为支付工程经费的最终依据。

  成效:几年来该处专项工程送审项目250余项,核减率约2.89%,节约了数百万元的养护资金。

  四、阶段性推广、经验交流

  在《办法》印发一年后, 为检验实施效果,进一步推动专项审计工作,2007年7月省交通厅公路局专门召开专项工程(资金)审计工作经验交流会,请该项工作开展得比较好的单位作经验介绍,通过总结交流,展示工作成果,与会同志表态一定要积极开展好这项工作,会议达到扩大效果。

  五、体会与建议

  1.专项工程审计工作必须坚持统一领导,部门合作的原则。专项工程,必须经过立项、建设、到完工、验收等程序,涉及到多个方面的工作,离不开部门之间的有效合作。

  2.思想认识水平有待提高。主要是:改制企业一直对事企改革存在不同程度的想法,在专项工程审计中涉及利益冲突时,会出现不理解现象,偶有抵触情绪;专项工程由于数量多、工程量不均衡、突发性项目无可比性等情况,给专项工程审计定把握上产生难度,如有些专项工程工程量既散又小,工程单项成本较高,施工队伍不太愿意做,而社会中介机构审计时一般死扣定额,为此经常出现矛盾,有时不大容易进行协调。不断重复的解释说明、协调工作容易出现参与者的厌烦情绪。因此对公路系统的相关领导和部门、工程建设单位、社会中介机构,要经常强调专项工程审计的重要性、长期性,保持积极向上的情绪。

  3.进一步强化后续保证专项工程审计,是专项工程管理的一个重要组成部分,要巩固专项工程管理的成果,还必须重视审计的后续工作。对一些重大的专项工程,在工程完工后我们还要密切注意有关动向,要采取一定的措施,来保证专项工程审计的成果。