引言
截止2006年，项目资本金制度实施已超过10年了。对项目资本金制度实施的效果，理论界和实务界一直存在不同的看法，特别是近年来（2004年《收费公路管理条例》发布实施前后），随着“统贷统还”政策的推出，项目资本金制度更是遭遇了前所未有的困惑：严格坚持项目资本金制度，“统贷统还”政策如何实施？全面落实“统贷统还”政策，项目资本金制度还能否坚持？不实行“统贷统还”政策，国家公路网发展目标和“十一五”公路建设的目标能否完成？等等。这一系列相互影响、错综复杂的问题正在困扰公路建设领域的实践。因此，探讨公路发展总目标、“统贷统还”政策与项目资本金制度之间的内在关系，寻找政策之间的良性互动，无论是对理清理论政策研究与制定思路，还是对指导当前的公路融资实践，都有着重要意义。
一、公路发展相关政策梳理
为了明确工程项目建设中的责权利关系，防止“牵鼻子工程”和“尾巴工程”，防范金融风险，1996年国家推出了项目资本金制度（详见《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》和《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》）。
为了体现公路的公益性特质，强调重点发展非收费公路（详见《收费公路管理条例》）。
为了满足经济社会发展对整体路网的要求，提出加快发展公路（详见《公路水路交通“十一五”发展规划》）。
为了加快发展公路，提出多元化投融资体制（详见《公路水路交通“十一五”发展规划》）。
由于政府资金的短缺，提出更多的负债（社会融资），同时冲击了项目资本金制度。
更大规模的公路建设投资，一方面要求更多的项目资本金，另一方面要求更多的社会融资。
社会资金总量一定的前提下，无法筹集足够的项目资本金，于是虚假资本金出现。
收费总量一定的条件下，效益差的公路收费入不敷出，效益好的公路却收支结余。为了谋求不同经济发展水平地区的公路平衡发展，《收费公路管理条例》提出了“统贷统还”政策。
“统贷统还”政策的实施和收费公路发展政策限定（限期收费）使得项目资本金制度遭遇前所未有的困惑。
二、项目资本金制度的利弊分析
80年代后期，我国建设项目开始实验项目业主责任制，1992年开始正式实行项目业主责任制。业主责任制对初步改变筹资建设与经营还贷脱节问题虽然起到了一定的积极作用，但存在的弊端也是显而易见的，突出表现在：（1）项目业主的所有者或经营者身份不清；（2）机构不规范，属于松散联合体；（3）不具备法人资格，难以行使法律权利。针对这些弊端，1993年11月《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次提出推行法人投资责任制，即项目法人责任制，明确项目建设必须先有法人后有项目。
为了更好地落实该《决定》精神，1996年国家先后就有关项目法人责任制问题出台了两个重要文件： 1996年3月国家计委以计建设[1996]673号文件发布的《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》和1996年8月国务院以国发[1996]35号文件发布的《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》。从这两个文件的起草与解释权看，都属国家计委，第二个文件是对第一个文件的进一步补充和完善，这两个文件目前也是国家有关项目法人责任制的最权威文件。《暂行规定》强调，“国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人，项目法人可按《公司法》的规定设立有限责任公司（包括国有独资公司）和股份有限公司形式。项目可行性研究报告经批准后，正式成立项目法人。并按有关规定确保资本金按时到位，同时及时办理公司登记。国发[1996]35号《通知》也指出，从1996年开始，对各种经营性投资项目包括国有单位的基本建设、技术改造、房地产开发项目和集体投资项目实行资本金制度，投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。交通部及时转发了上述文件，并结合交通基本建设项目特点出台了《公路建设四项制度实施办法》（该办法已经被废除），明确公路建设项目法人分为经营性公路建设项目法人、公益性公路建设项目法人。依法投资建设经营性公路项目的国内外经济组织为经营性公路建设项目法人。非经营性公路建设项目法人为公益性公路建设项目法人。之后，公益性公路建设项目法人也参照经营性项目法人，实行了资本金制度。
由此可见，项目资本金制度开始于经营性公路项目，逐步拓宽至非经营性公路项目，这种拓宽只有交通部门本身的制度依据，并没有更高或更权威机关的释义。那么，国家实行项目法人责任制和项目资本金制度的初衷到底是什么呢？项目资本金制度的本质内涵包括什么内容呢？为了便于后面的探讨，有必要对此展开进一步的分析。
1.实施目的
实行项目资本金制度，其根本目的就是借此制度明确投资主体，为建立现代企业制度奠定基础。这是改革的出发点（笔者注：现行的政府还贷公路实行项目资本金制度和该出发点并无关联），而且项目资本金制度也被解读为国家正式的投融资制度改革措施出台之前的过渡措施（笔者注：实施了十年之多已经超出过渡范围了）。
2.本质内涵
讨论项目资本金制度的本质内涵涉及三个方面问题，一是项目的性质界定问题，二是资本金性质界定问题，三是项目资本金的额度或比例问题。其中项目的性质界定问题尤为关键。国务院通知中明确规定，经营性项目（笔者：非经营性项目应不包括在内）实行资本金制度，同时强调“公益性投资项目不实行资本金制度”。关于资本金的性质，《通知》非常明确地指出，“投资项目资本金，是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务（笔者提醒格外关注现有的开发银行软贷款可以作为资本金政策的合理性）；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回”。关于资本金额度，文件规定为动态概算的35％。从这三点规定，不难看出项目资本金制度的本质：占动态概算一定比例的用于经营性项目建设的非负债资金。
3.利弊分析
将项目资本金制度推广至公路建设项目，并按照制度规定明确项目资本金额度及比例，一方面，在一定程度上保证了项目建设资金的及时足额到位，减少或避免了过去的“牵鼻子工程”和“尾巴工程”；另一方面，对于提高工程质量，保证建设工期，及早形成项目的社会和经济效益都起到了积极作用。此外项目资本金的实行也在一定程度上限制了贷款规模的膨胀，对防范、化解金融风险有着积极的意义。但是，项目资本金制度的实施同样也存在诸多弊端，制度规定本身一刀切的35％资本金比例既不切合具体项目的实际，更不能体现国家宏观经济调控政策（依据于国家经济社会发展总目标的国家路网规划）；某些银行的软贷款可以视作为项目资本也值得商榷；非经营性大中型和小型基本建设项目可参照执行的条款也显得多余（哪些必须参照、哪些可以不参照，规定不具体），同时也为以后收费公路的资本金管理埋下不规范的伏笔；项目资本金制度实施的保障措施或配套措施也没有跟上。
三、项目资本金制度实施遭遇的阻力
1.资金供求矛盾阻力
公路全方位快速发展对资本金的需要与现实社会能提供的资本金总量之间存在着尖锐矛盾。
追溯实行资本金制度的初衷，从微观看，是要保证新建项目的资金供给，实行责权利相一致的法人项目责任制度；从宏观看，实行资本金制度从一定程度上限制了“新项目”的盲目上马，没有资本金或资本金不到位项目无法立项，从而在某种程度上也起到了防止贷款过快增长，引发金融危机的作用。但是，现实情况是，在投融资体制没有实质创新、资本金来源渠道没有改变（国家财政没有增加、合资、股份制政策受限）、资本金总量没有新的重大突破前提下，公路发展的总量却不断增加，这给资金供给带来了巨大压力。我们不妨对比一下“六五”至“十一五”期间的全国公路发展资金需求，“六五”期间28.71亿元，“七五”期间228亿元，“八五”期间1631亿元， “九五”期间8974亿元，“十五”期间19505亿元，“十一五”期间将超过20000亿元。如此快速递增的巨额资金需求，给资金筹集带来严峻的压力。正如交通部冯正霖副部长指出的， “十一五”公路水路建设面临筹资的压力远大于“十五”期。这势必给各级公路建设部门或机构带来新的压力，财政不给资本金，公路建设任务目标必须完成，股份制、转让经营权不仅受到较大的政策限制，也无法达到立竿见影。因此，只有选择最简单的方法——银行贷款。凭借公路收费权抵押，获取银行贷款，有时是“一权多押”、“重复抵押”，然后将原来的贷款以“统贷统还”的名义，经过多次转账，其中一部份演变成项目资本金，项目得以实施。
公路建设资金需求与现行投融资体制下的资金供给短缺形成了尖锐矛盾，而这一矛盾也决定了项目资本金制度的有关规定脱离了当前公路发展总体政策实际。
2.“统贷统还”阻力
客观的说，“统贷统还”政策是源于实践的产物。为了解决公路建设资金不足问题，国家首先肯定了广东省收费建设公路桥梁的做法，并于1988年1月交通部、财政部、国家物价局联合发出通知，明确指出“……随着商品经济的发展，公路状况不适应国民经济发展的需要的矛盾日益突出，在国家投资有限的情况下……利用贷款、集资、外资等多渠道筹集资金建设公路……建成后，收取合理的通行费用于偿还贷款，对加快公路建设起到了积极的作用”。这是我国第一个明确可以实行贷款建路，收费还贷的规定。1997年7月，收费公路以法律的形式在《中华人民共和国公路法》中予以确立。之后，各省纷纷仿效广东的做法，收费公路在我国呈现出空前的发展态势。2002年，山东省针对经济发展不平衡地区的交通量现状，为了扶持经济欠发达地区的公路建设，改善基础设施环境，首次以交通规费和车辆通行费为信用担保，统一对贷款进行管理与核算。这一做法经媒体宣传报道后，中东部地区纷纷仿效。交通部在调研的基础上，于2004年正式出台了《收费公路管理暂行办法》，肯定了山东的做法，提出了“统贷统还”的政策。此后，“统贷统还”政策迅速成为全国性融资模式。
“统贷统还”政策实施后，由于各地对“统贷统还”政策的不同解读，越来越多的地方对“统贷统还”政策作了进一步的灵活理解，实践中，不仅省级交通主管部门实行此政策，一些市级主管部门和项目法人也参照执行。于是，效益好的路在当年或若干年内收费扣除养护和还贷资金后如有结余，则转作它路使用，不仅高速公路之间拆借资金，高速公路与国省干线、甚至于农村公路之间也实行了统借统还。这样一来，效益好的路不仅不会提前还清贷款而结束收费，更多的时候，自身贷款不还或“借新还旧”，将所谓的“结余”资金转移使用。特别是用于那些效益差的收费公路资本金或农村公路补助资金。由于项目之间的资金无原则的串用，甲项目的收费不必还贷而转作乙项目的资本金。而甲项目自身的贷款又可以通过新贷款解决。结果是，项目资本金制度实际上已经名存实亡。
3.收费公路政策阻力
《收费公路管理条例》肯定了“统贷统还”，但同时规定了收费年限，如何协调好贷款偿还和收费年限的确定问题非常重要。既然有了收费期限的规定，那么新上项目就应该事先确定资金构成和回收渠道。无偿还能力的收费单位应由财政事先在年度预算统筹考虑。效益好的公路项目应以偿清贷款为目标确定收费年限，而不是事先确定收费年限，然后确定资金构成（贷款比例）。比如某新建公路，总投资40亿元（假设为动态概算），收费年限确定为20年，那么根据20年的经济发展和车流量变化预测，估计可以收取通行费15个亿，扣除养护以及收费支出6个亿，只有9个亿，显然33亿（假设整个收费期需要支付利息2亿元）只能由政府投资，33亿元占总投资40亿元的82%，也就是说，该项目的总投资中，国家无偿投资（或者称为项目资本金）必须达到82%，否则无法在20年内完成收费还贷任务。当然，如果某新建项目效益比较好，比如仍以上项目为例，估计收费年限还是20年，20年内收费净收入可以达到90亿元，那么根本无须国家投资，也就是不需要任何资本金，而且还可以提前若干年还清贷款，提前结束收费。由此不难看出，收费年限、资本结构、年均收费额三者之间存在互相依存的必然联系。
因此，可以得出结论：如果收费年限、项目总投资确定，则年均净收入和可取得的贷款额度决定项目资本金（国家投入）额度；如果反过来说，项目总投资、国家资本金确定，则年均净收入额度决定收费期限的长短。
现实的困惑是，总投资、项目资本和收费期限同时确定的情况下，我们不可能地无节制的提高收费标准（年均净收入），又怎么能够确定偿清项目贷款额度呢？偿不清怎么办？要么挪用其他资金偿还，要么继续收费，直到还清贷款为止。显然，国家的政策与政策之间的抵触，导致了实际执行的困惑。
更深层次的困惑还表现在：总的建设目标是确定的（通车里程），年均净收入是确定的，项目资本金来源总量是没有保证的（财政预算没有总体安排，其他渠道杯水车薪），那么资本金从哪来？自行想办法？怎么想？只有造假。一个项目的资本金通过几番周转可以演变成若干个项目的资本金，本来是贷款资金，通过精巧的会计加工，可以实现资金变性，贷款一夜之间就变成了资本金。试想，如果这就是我们试行资本金制度的本意，那么我们的项目资本金制度还有何实质性意义呢？
在现行投融体制框架下（国家财政投资比例低下，主要依靠市场融资尤其是银行贷款），在经济社会发展对公路建设速度和总量的刚性要求下，提高收费水平、延长收费期限，从还贷结余的收费额中拿出部分资金承担收费水平低甚至于不收费但又必须自行筹资建设的公路项目资本金，对行业主管部门、公路管理建设单位来说，“统贷统还”不失为“及时雨”，利用对“统贷统还”政策的不同解读，将原来拐弯抹角通过偷换概念的手法满足“项目资本金”制度的要求转变为明目张胆抛弃“项目资本金制度”。
应该说，“统贷统还”政策的出台一定程度宣告了项目资本金制度的寿终正寝。公路要修（无论是否有资本金，因为国家总体公路建设规模的确定本身就没有考虑可筹集的项目资本金规模），资本金没有就向银行贷款，本项目还不了，它项目（效益好的项目）偿还，它项目收入既要偿还它项目，还要偿还本项目，本项目还不清，它项目不得停止收费（法律规定的收费期限也遇到相同困惑），这是必然的选择。
四、项目资本金制度的改进建议
（一）合理界定项目资本金制度的适用范围
政府还贷公路是否继续实施项目资本金制度，从国家宏观调控和防范金融危机角度，可以考虑引入此项制度，但必须具备以下条件：1.资本金必须真实；2.资本金来源与比例应严格、合理界定；3.要结合公路整体发展的资金需求，国家财政的资金供给以及市场化融资的可能性与现实性统筹考虑，不能一方面要求公路快速发展，另一方面又从资本金和非资本金两个渠道同时对公路建设资金筹集加以限定。为此，有必要确定项目资本金制度的实施范围，应还原国家有关资本金制度实施的最初范围界定，经营性项目应严格实施资本金制度，非经营性项目则不必遵循项目资本金制度的规定或专门制定非经营项目资本金制度。
（二）“统贷统还”政策下项目资本金制度的具体改良
1.取消资本金制度，还原项目建设资金的本来面目。
根据上述分析的原因，项目资本金制度对非经营性公路而言没有实际的指导意义。因此，建议取消。一个新的项目能否上马，应重点（下转第23页）（上接第18页）关注社会经济发展的需要程度和国家与社会资金的供应能力。国家没有能力供给资金的情况下，又必须建设，那么资金只能来自社会。社会的资金从何而来又要具体分析，可能来自于社会各阶层，比如法人组织、个人、银行、保险公司等。但是无论来自哪个阶层，只要是社会资金，除非国家财政承担建设养护费用，只能依靠征收通行费解决。只要对担保、抵押和通行量测算准确，无偿资金和有偿资金各占多大比例可以不加限制。如果要限制，可以参照现行公司注册登记办法，对项目公司的自有资金（实收资本或注册资本）提出特定要求。
2.降低资本金比例，重新定义资本金概念，拓宽资本金来源渠道。
现行的一刀切的35%资本金比例显然不符合实际。一是在现行的投融资体制和国家总体财力下，无从筹集到满足飞速发展并且规模空前的公路建设资本金需求，特别是西部地区、农村，更是无法筹集如此比例的资本金。因此，适当降低比例，不仅可行，也是必须的；二是要针对不同规模的项目和不同地区的项目，规定不同的资本金比例。经济落后地区的公路建设项目，首先应考虑国家投资，其余考虑负债资金。国家无偿投资和负债资金的比例关系决定于公路发展的总体资金需求和国家财力的承担能力。同时对国家政策性贷款可否作为资本金也应给予确切定义。
总之，我们不能“打肿脸充胖子”，一方面要大规模建设公路，另一方面在财力不支的情况下，又限制负债融资。这样的政策必然将基层公路主管部门和公路建设管理单位置于两难的境地。这是当前阶段政府主管部门始终面临而又必须解决的问题。
