一、全面预算管理的概念
预算管理是指利用预算确定和实现企业年度经营目标的过程，包括预算编制、审批、执行、调整、考核、奖惩等诸多环节。预算是经营计划数量化、价值化的表现形式，是战略目标和年度计划的细化。预算作为管理工具同时具有落实责任、落实权利、明确目标、集成管理信息的功能。
全面预算管理的核心在于“全面”二字上，它具有全员、全额、全程的特点。
“全员”是指预算过程的全员发动，包括两层含义，一层是指“预算目标”的层层分解，人人肩上有责任，让每一个参与者学会算账，建立“成本”、“效益”意识。“全员”的另一层含义是企业资源在企业各部门之间的一个协调和科学配置的过程。通过企业各职能管理部门和生产部门对预算过程的参与，把各部门的作业计划和企业资源通过透明的程序进行配比，从而可以分清“轻重缓急”，达到资源的有效配置和利用。
“全额”是指预算金额的总体性，不仅包括财务预算，更重要的是包括业务预算和资本预算。现代企业经营管理不仅关注日常经营活动，还关注投资和资本运营活动；不仅考虑资金的供给、成本的控制，还要考虑市场需求、生产能力、产量、材料、人工及动力等资源间的协调和配置。只有在业务预算即销售和生产预算、资本预算的基础上形成资金预算和预计的财务报表，才能合理预测、统筹安排企业的资源，才能将资源的使用与相关活动结合起来以达到有效控制，保证目标实现。即预算因业务活动而产生，我们称之为作业基础上的预算。
“全程”是指预算管理流程的全程化，即预算管理不能仅停留在预算指标的下达、预算的编制和汇总上，更重要的是要通过预算的执行和监控、预算的分析和调整、预算的考核与评价，真正发挥预算管理的权威性和对经营活动的指导作用。这就要求企业的预算管理和会计核算系统密切配合，会计核算过程同时也就是预算的执行过程，预算执行过程中的任何反常现象都应该通过会计核算系统地体现出来，通过预算的预警制度，及时发现和解决预算执行过程中出现的经营问题或预算目标问题，并通过预算的考核和评价制度，有效地激励经营活动按照预期的计划顺利进行。
二、高速公路企业在全面预算管理中的现状及存在的主要弊端
笔者以重庆高速公路发展有限公司为例，对高速公路企业在预算管理中的现状及存在的主要问题进行分析。
1.重庆高速公路发展有限公司近三年预算管理情况
（1）2004年度预算管理的情况
2004年，重庆高速公路发展有限公司（以下简称“高发司”）对北方、南方、渝东、渝邻、东南、中渝、东渝及高发司本部下达了经费预算。2004年现金支出13，650万元，为年度预算13，339万元的102％。其中日常经费现金支出10，620万元，为年度预算8，553万元的124％。而养护经费现金支出2，917万元，为年度预算4，666万元的62％。2004年度各公司经费支出情况如表1、表2.
由于2004年度是高发司推行预算管理的第一年，许多二级公司在预算方面工作十分粗浅，预算管理仅仅停留在分公司这一层面，没有进一步推开，而且仅仅个别部门关心预算管理工作，没有将预算管理作为企业组织各部门、各层面完成经营目标的手段。各项指标没有进行具体分解，更未联系部门和岗位的职能落实预算管理的具体责任人，也无从考核检查具体部门和岗位在预算管理中应负的责任，因而不可能根据应负的责任大小在分配上予以区别，依然在吃大锅饭，是平均主义的体现。应该这样说：2004年公司预算管理人员做了许多很有价值的基础性工作，但预算管理应有的作用未能发挥出来，究其更深层次的原因是该年度预算管理尚未真正同目标考核挂钩。
（2）2005年度预算管理的情况
2005年公司对北方、南方、渝东、垫利、东南、中渝、东渝及高发司本部下达了经费预算。2005年度现金支出22，342万元，为年度预算22，506万元的99％。其中日常经费现金支出12，235万元，为年度预算12，177万元的100.50％。而养护经费现金支出4，708万元，为年度预算6，624万元的71％。高发司2005年经费预算费用间存在较大差异，主要表现在日常经费上均有不同程度的超支，而养护经费执行未完成支付。
通过2005年度执行情况说明：预算管理实施没有进一步向纵深推开，预算管理中存在一项同类经济业务多个部门分管的局面，这样由于口径的不一致造成诸多不协调因素。2005年度实行的预算并非完整意义上的预算，其导致的直接结果是“横不到边，纵不到底”。虽然预算总体执行情况在预算控制范围内，但各类费项之间执行不平衡，并且采用的年末调增预算的做法为公司董事们所质疑。高发司推行预算既是由建设、营运及产生的现金流量等单项预算组成的责任指标体系，也是高发司整体的一个工作方案。但当年还未成为激励和约束制度的核心，没有上升到奖惩的主要标准台阶上来，因此预算管理奖惩体制亟待建立。
（3）2006年度预算管理的情况
2006年度预算引起了高发司领导的高度重视，公司领导对预算工作做了如下一些调整。
资金计划及征地拆迁资金应纳入年度预算中，2006年预算应建立在2005年的决算基础上。作为领导层除关注公司的投资与资金预决算情况外，更关注公司及子分公司各项费用之间的对比分析和管理中存在的问题。投资与资金的预决算重点是建设与运营公司的管理成本费、建设投资与资金、运营的养护费以及收入和还本付息情况等。费用的预决算是机关和各子分公司费用执行情况。
在管理分工上：财务部负责总协调职责，工程、养护、机电、运营、人事、后勤、办公室等部门分级分块负责，将预决算工作分解落实到各部门，并确定各项工作时间和预决算的具体要求。如工程部负责本年投资与资金完成情况和下年的计划，财务部将建设项目的还本付息一并纳入就构成了建设投资与资金的年度预决算的主要内容；运营部负责本年的收入情况和下年的收入计划，财务部将运营项目的还本付息纳入就构成了运营的预决算的主要内容；人事、后勤部、办公室分别负责人员、设施设备费、管理办公费，养护与机电部负责运营维护费的预决算工作。上述三大块基本构成预决算的主要内容。同时各部门各司其职负责年度预算的检查、下年度的预算编制工作，汇总后由财务管理部审查提交预算委员会通过。
预算管理强调指标分解和责任到位，应该严格按照责、权、利相结合原则，完善2006年的预算管理工作，从高发司经营管理层、各业务部门、分公司管理层和业务部门、各基层班组和重要岗位乃至高发司每个员工等层面，设计好预算管理工作的主要框架，使预算管理工作真正渗入公司的各项管理工作中，明晰其各自的权限“空间”，确定其相应的预算管理责任，从而根据其对预算管理工作做出的贡献在分配上拉开档次，从而促进预算管理工作不断改进，提高公司的管理水平和自控力。现阶段高发司的预算管理工作仍将以开展部分预算管理为要，一方面可以对企业的主要经费开支进行控制；另一方面通过部分预算管理的推行，逐渐积累经验和锻炼队伍，为推行全面预算管理创造条件和打好基础。2006年度预算管理侧重于营运成本开支预算管理、建管费开支预算管理、产业开发投资预算管理、设备设施购置预算管理等等。在产出受限的情况下，只有通过合理控制投入来实现高发司的经营目标。
为切实贯彻好公司领导关于预算管理的指示，公司将2006年度预算按权责分为单位预算和部门预算：对于确定的日常费用将预算下达到分公司，这部分预算控制由分公司（单位）承担。对于具有不确定性和不可预计性预算部分由高发司各业务主管部门负责预算控制，其相应的预算职责也由各业务主管部门承担。对于养护费用、资本性支出等也相应做出了分类预算管理，对建管费预算的过渡提出了仍需分解落实的具体方案，并将投资计划与资金计划纳入了预算编制。
由于经费预算为2006年度预算控制的重点，现将经费预算情况作一回放：2006年度预算范围包括2个营运分公司、5个建设分公司、高发司本部并新增产业分公司。营运里程462公里，建设里程965公里。并明确了经费预算费项指建设分公司的建管费、营运分公司的通行养护费和高发司本部发生的管理费等。公司2006年经费预算实际完成27，098万元，为年度预算30，958万元的87.53％。从执行情况来看，各类费用均在预算控制范围内，尤其是人员经费、营运经费执行率已经相当准确；而养护经费执行率仅为68.48％。具体完成情况如表3.
2.反思重庆高速公路发展有限公司在预算管理中存在的主要弊端
由于高发司长期是事业单位管理体制，对于管理的思考存在一定的局限性，其预算管理工作重点仅限于企业经费开支控制，而忽略了养护、机电预算管理。其主要体现在预算方面工作十分粗浅，管理权限随着预算指标下达以后，管理责任并没有落实，由此单位和部门的利益也就无从体现。这样的预算管理其实与“吃大锅饭”并没有本质区别，必然会导致多数预算管理单位将下达的预算束之高阁，预算完成与否与己无关紧要的不良现象出现，使预算管理工作成为搞形式、走过场的无效劳动，难以收到预期的效果。
对个别分公司来说，把预算管理仅仅看成是预算编制，预算管理仅在财务部这一层面，没有进一步推广，没有将预算管理作为公司组织各部门、各层面完成经营目标的手段。各项指标没有进行具体分解，更未联系部门和岗位的职能落实预算管理的具体负责人，也无从考核检查具体部门和岗位在预算管理中应有的责任，使预算管理的作用未能发挥，预算管理工作粗放。
对于高发司来说，预算管理缺乏编制的基本流程，由于经历多次体制变革，缺乏预算编制的基础资料和历史数据，未有严格的预算编制办法，各部门忙于事务性工作，相互之间无法交流和沟通。但作为体制完善后的高发司，特别是推行了建管分离后，面对专业化营运公司的成立，必须在营运预算管理方面有所作为，以逐步提高营运管理水平，最终实现全面预算管理。
三、高速公路营运企业在预算管理中的主要应对策略
以上案例仅是重庆高速公路发展有限公司在全面预算管理中的现状和存在的一些问题，属于个案问题，当然，这也体现了一些共通性问题。笔者认为，作为搞好高速公路营运企业在全面预算管理中的应对策略，从共性方面来看，可以从以下几个主要方面进行改革。
1.推行全面预算管理必须切实抓好“三个结合”
（1）要与实行现金收支两条线管理相结合。预算控制以成本控制为基础，现金流量控制为核心。只有通过控制现金流量才能确保收入项目资金的及时回笼及各项费用的合理支出；只有严格实行现金收支两条线管理，充分发挥企业内部财务结算中心的功能，才能确保资金运用权力的高度集中，形成资金合力，降低财务风险，保证企业生产、建设、投资等资金的合理需求，提高资金使用效率。
（2）要同落实管理制度、提高预算的控制和约束力相结合。预算管理的本质要求是一切经济活动都围绕公司目标的实现而开展，在预算执行过程中落实经营策略，强化公司管理。因此，必须围绕实现公司预算，落实管理制度，提高预算的控制力和约束力。预算一经确定，在公司内部即具有“法律效力”，公司各部门在营运管理及相关的各项活动中，要严格执行，切实围绕预算开展经济活动。公司的执行机构按照预算的具体要求，按“以月保季，以季保年”的原则，按月召开预算执行情况分析会等例会制度。按照预算方案跟踪实施预算控制管理，重点围绕资金管理和成本管理两大主题，严格执行预算政策，及时反映和监督预算执行情况，适时实施必要的制约手段，把公司管理的方法策略全部融会贯通于执行预算的过程中，最终形成全员和全方位的预算管理局面。
（3）要同企业经营者和职工的经济利益相结合。全面预算管理是一项全员参与、全面覆盖和全程跟踪、控制的系统工程，为了确保预算各项主要指标的全面完成，必须制定严格的预算考核办法，依据各责任部门对预算的执行结果，实施绩效考核。把预算执行情况与经营者、职工的经济利益挂钩，奖惩分明，从而使经营者、职工与公司形成责、权、利相统一的责任共同体，最大限度地调动经营者、职工的积极性和创造性。
2.健全预算编制基础资料和数据
预算编制的基础资料和数据是预算编制的前提和保障，这些资料和数据主要来源于各责任中心。由于多次体制变革及全面预算管理推行时间较短，高发司缺乏较为全面的预算管理基础资料，这在相当大的程度上制约着全面预算管理体系的建立。因此，加强基础资料和相关数据的收集、整理和分析，不仅有利于高发司预算编制的客观、科学，而且对高发司全面预算体系的建立将会起到重要作用。
3.加强内部交流与沟通
公司在预算编制的过程中自始之中贯穿着纵向和横向之间的沟通和交流（即总分公司之间、总分公司部门之间、财务部门与其他部门之间沟通），从某种意义上讲，交流沟通是否顺畅是预算管理成败的关键因素之一。可以通过以下方式实现公司纵向和横向良好的交流沟通。
知识方面的交流沟通。组织跨部门之间，总分公司之间、分公司之间的专业培训，实现知识共享。
通过会议制度交流沟通。定期或不定期召开跨部门之间，总分公司之间、分公司之间的座谈会，交流预算管理经验，讨论预算工作的改进。
4.建立健全公司行政负责人责任制
开展全面预算管理，是高速公路营运企业强化经营管理，提高经济效益的一项长期任务。因此，要把全面预算管理作为加强内部基础管理的首要工作内容，不仅总公司要建立健全预算管理组织机构，分公司也应成立相应的预算管理组织机构，并确定预算管理的第一责任人为营运分公司行政负责人，切实加强领导，明确责任，落实措施。
5.建立对预算管理的分析制度
企业在建立全面预算管理制度的同时，还应建立健全预算分析制度，定期召开预算分析会议，对预算的执行情况进行全面分析，反映预算执行中发生的新问题，查找形成的原因，提出改进管理的措施和建议，适时控制预算的执行，确保预算目标的完成。
预算分析按照职责分工由有关职能部门共同完成。有关职能部门负责对本专业预算执行情况进行基础分析；财务部门负责对预算的总体执行情况进行分析，撰写预算执行情况分析报告。
预算分析的主要内容应包括：
（1）企业年度预算的执行情况及存在的问题；
（2）企业经营方针、经营策略、增收节支措施对损益性预算的影响；
（3）企业的投融资计划对资本性收支预算的影响；
（4）企业外部经济环境变化对企业预算的影响；
（5）企业的融资风险、偿债能力和企业的财务状况的趋势分析；
（6）企业的现金流动性状况；
（7）影响预算完成的其他因素分析；
（8）解决预算执行偏差的措施；
（9）全年预算完成情况的预测。
预算分析应根据预算期限，突出分析以下几个重点：
（1）月度预算分析突出分析损益预算的执行情况，及时监控利润预算的执行；
（2）季度预算分析应全面分析预算的执行情况，并通过趋势预测，及时调整下季度预算安排，确保年度预算的完成；
（3）年度预算分析应全面系统分析企业年度预算的执行情况，总结年度各项经济活动对企业预算的影响，全面评价企业预算目标的完成情况。
企业也可根据管理需要和特殊情况对预算执行进行不定期分析和专题分析，对于预算执行中发现的重大问题，要及时提交预算管理委员会决策。
6.建立全面预算管理的预警机制
全面预算管理作为一种管理机制，目的之一是建立有效的预算预警系统，通过该系统作用的发生，将非正常业务活动控制在萌芽之中，减少企业不必要的损失。一般而言，全面预算管理的预算预警系统包括四类。
预算内事项预警。是指预算内事项在其实际发生额接近预算时出具的预警提示。主要是通过财务核算的实际与预算比较系统而自动发出的警告，提醒有关人员注意预算的执行情况是否将超出预算及决定应该采取何种措施。
超预算事项预警。是指预算内事项在实际业务活动中，其实际发生数已经或将要超出预算额度时出具的预警提示。主要是通过财务核算的实际与预算比较系统而自动发出的警告，或通过预算管理的授权控制系统而发出的警告，以提醒有关人员进行必要的判断，并决定相应的预算弥补措施。
预算外事项预警。是指预算方案中没有预计而执行中即将发生某项业务事项时而出具的预警提示。它是通过预算管理中的授权控制系统而发生作用的，提醒有关人员按照授权制度进行分析和审核，以决定是否应该发生及如何分配资源。
反常事项预警。在实际业务活动中，针对某些反常经济现象而发出的预警。反常现象并不一定成为隐患事项，但如果不对反常现象提起注意，一旦转换成隐患事项并最终发生将酿成重大损失，影响预算完成。
