根据我国公路建设的长远发展规划，未来公路建设资金需求仍然很大，政府财政支出根本无法满足当前和今后公路建设的需要。拓宽筹资渠道，实现投资主体多元化是高速公路筹资体制改革的必然趋势，社会资金投资高速公路将成为高速公路筹资的重要方式之一。虽然现有的高速公路建设项目中有一些是采用了这种方式，但在实施的过程中暴露出许多问题，如投资人的选择、政府与投资人的利益冲突、政府与投资者的权责利问题、公路建设项目效益评价等问题。其中，关于政府与投资者的权利和责任的划分，以及利益的协调问题是贯穿项目建设始终、最具根本性的问题。只有很好地解决了政府与投资者的权责利问题，社会资金投资高速公路的其他问题才能找到合适的解决方法。本文从社会资金投资高速公路的形式和项目建设程序入手来分析政府与投资者之间的关系，并从项目建设前、建设中和建设后三个方面对双方的权责利问题进行探讨，最后针对政府与投资者之间的利益冲突提出解决的办法。
一、 社会资金投资高速公路建设项目中政府与投资者之间的关系
本文所讨论的社会资金，也称为民间资本，是指除国家财政资金与国有企业自有资金之外的一切民间资金。目前，在我国高速公路建设的实践中，社会资金投资高速公路的形式主要是特许权融资方式。所谓特许权融资方式，是指国家或地方政府部门以招标的形式，通过特许权协议，将特许经营权转让给中标的私营机构，私营机构负责公路的融资、建造、经营和维护，在协议规定的特许期限内，项目公司拥有投资建造公路的所有权，允许向公路使用者收取适当的费用，由此回收项目投资、经营和维护成本并获得合理的回报，特许期满后，项目公司将设施无偿地移交给政府部门。特许权融资的典型形式有BOT、BOOT（建设——经营——拥有——转让）、TOT（转让——经营——转让）等，其中BOOT、TOT等形式都是BOT的变种。
在社会资金投资高速公路的形式下，项目建设的基本程序主要包括：确定项目方案、项目立项、招标、资格预审、投标和评标、合同谈判、融资和审批、实施（设计、建设、运营和移交）。
由于高速公路建设采取社会资金投资的融资体制和特许权协议的融资方式，所以政府与投资者之间存在以下关系：①委托与被委托的关系。政府将公路建设项目作为标的物，以特许权协议的形式交给中标人（投资者）建设，实质上构成了政府与投资者之间的委托与被委托关系。②支持与被支持的关系。政府要为投资人提供政策支持以及其他一些保障体系。③监督与被监督的关系。政府是社会公众利益的代表，对建设项目负有监督的责任。④政府与投资者之间具有“求同存异”关系。政府为满足社会公众的需求，要求公路建设项目符合既定的要求，投资者为了获得收益必须按照既定要求进行公路建设；政府对项目承担间接责任，投资者对项目承担直接责任，双方共同分担项目风险。以上四种关系贯穿于项目建设的始终，这四种关系体现在政府与投资者签订的《特许权协议》中。
二、政府与投资者的权利和责任
政府与投资者的权利和责任在《特许权协议》规定的项目中有所体现。本文从另一角度，即项目建设前、项目建设中和项目建设后三个阶段对政府与投资者的权利和责任进行划分。
（一）政府的权利和责任主要体现在
1.项目建设前：政府负责确定项目建设的必要性，并研究确定设计规模和项目需要实现的目标，必要时需聘请设计院或咨询公司；负责立项，编写《项目建议书》或《预可行性研究报告》，并取得计划管理部门同意建设的批复；进行招标、评标和决标，以确定中标人；合同谈判，一方面为中标人提供政策支持和一系列保障机制，另一方面要对规划条件、技术标准、工艺和设备水平、环境保护等方面提出明确的要求。
2.项目建设中（实施阶段）：政府在项目建设的过程中要对投资方给予支持，当出现突发事件，政府要在权限范围内分担风险，并为保证项目的继续进行采取必要的措施。政府在实施阶段的任何时间，都具有监督和检查的权利，以确保项目从设计、建设到运营和维护都完全按照政府和中标人在合同中规定的要求进行。
3.项目建设后：项目竣工阶段，政府有权对项目的经济性、效率性和效果性进行审计；在项目运营期限内，政府有义务为投资方的项目运营提供政策保证和法律保证，政府有权对运营方的经营行为进行规制和监督，以维护社会公众的利益；特许权期满后，政府有权收回项目的所有权。
（二）投资者的权利和责任主要体现在
1.项目建设前：参加资格预审，提交资格申请文件，包括技术力量、工程经验、财务状况、履约记录等方面的资料，确保资料的真实、可靠；提交投标书，对项目的所有关键方面作出说明；中标人与政府签订特许权协议，可以要求政府提供一揽子基本的保障体系。
2.项目建设中：投资人负责项目的组织设计和施工，安排进度计划和资金营运，控制工程质量和成本，监督工程承包商，并保证资金按计划投入，确保工程按预算、按时完工。投资人在项目的建设过程中享有自主决策权以及向政府寻求帮助的权利。
3.项目竣工后：按照协议书中的要求接受政府对项目的审核评价。进入正式商业运营阶段后，具有公路收费权，并负责公路的养护。在特许期届满时将项目设施移交给政府或其指定机构。
投资者在项目建设的整个过程中，除了要按照《特许权协议》履行义务外，还要承担潜在的融资风险、项目开发风险、完工风险和运营风险。
三、政府与投资者之间的利益冲突
对于公路建设项目，政府是立足于社会公众的利益，目的在于建设最具经济性、效果性和效益性的公路以满足社会对基础设施的需求；投资者的目的在于获取最大的投资收益。利益的不同是产生权利和责任划分的根本原因，而明确权利和责任的划分又是为了满足双方的利益。虽然在合同谈判的过程中，已经对政府与投资者的权利和义务做了明确的划分，但由于利益的立足点不同，双方的利益冲突贯穿于项目的始终，主要表现在以下几方面。
（一）项目建设前的合同谈判过程中，政府与投资者之间的利益冲突。
1.项目建设前，双方的利益冲突主要体现在特许权协议中，涉及到的项目主要有项目特许权内容、方式及期限；项目工程设计、建造施工、经营和维护的标准；项目收费方案；项目移交的内容、标准及程序。在收费年限的制定上，由于尚无标准和模式，投资人往往通过提高工程概算来获取更长的收费年限；在收费权和收费标准的制定上，政府通常会较多地考虑社会成本的补偿，而投资者是以建设经营成本的收回和利润的获得为基准。
2.政府与投资人签订特许权协议时，从投资人的角度来看，为了降低风险，要求政府提供项目所需的一揽子基本的保障体系，政府则希望尽可能地减少这种保障。
以上两方面的冲突产生于投资者对收益和风险的考虑，如果这两方面的冲突得不到合理的解决，必将使投资者望而却步，最终将会阻碍社会资金投资高速公路这一融资体制的发展。
（二）项目建设过程中，政府与投资者之间的利益冲突。
1.政府的干涉与投资人的自主决策权之间的矛盾，这一矛盾会造成双方角色不明确，责任互相推诿等项目组织管理上的问题。
2.政府与投资者是否能够为保证工程按期完成而全面履行各自的义务。这两方面的利益冲突会对工程的正常进行造成影响，只有正确处理好这些冲突，才能保证建设项目保质保量、按期完工。
（三）项目运营过程中，政府与投资者之间的利益冲突。
项目运营过程中，双方的利益冲突主要体现在两个方面：一方面是新增运营费用如何承担的问题，由于公路行业对道路维修、交通标识、周边绿化及环境整治等方面都提出了更高的标准，投资人相应的费用支出也有较大幅度的增加。而投资人则希望尽量降低开支，提高经济效益。在签订特许权协议时尚未预见到几年或十几年之后的行业管理标准和公路运营的费用额度，因此，新增的费用由谁承担就成了矛盾的焦点。另一方面是在既定的行业管理标准下，投资人仍然忽视公路的养护以及社会公众的利益。项目运营过程中的利益冲突不仅会影响到投资人在特许权年限内收益的取得，也会影响到行业有关部门和社会公众的利益。因此，必须采取适当的措施来解决这些冲突，以保证各方的利益。
四、 解决政府与投资者利益冲突的办法
针对政府与投资者之间的利益冲突，本文提出以下对策。
（一）合理确定收费年限和收费标准
目前，在收费权的制定上，按照交通部门的要求，以投资预测回收期加上合理年限盈利期（合理年限盈利期一般不得超过投资预测回收期的50％）为基准，但是投资回收期和年限的确定本身就不准确，因此建议交通部门组织专门的力量，结合项目的交通预测量和今后相关的路网规划，对投资回收期和年限作出修正，在此基础上制定合理的收费年限和收费标准。政府可给予投资人一定的收费标准调整权以应对不可预见的经济环境的变化。
（二）政府应充分发挥保证作用，合理分担投资人的风险。
在社会资金投资高速公路建设项目中，政府必须提供一定范围内的保证。这种保证包括两类：一类是政府要对有关政策、法律问题向投资者作出保证；另一类是政府要对项目的投资回报率向投资者作出保证。社会资金投资高速公路建设项目中，投资人要承担巨大的投资风险，政府应该在一定范围内分担投资者无力承担的风险，如政策法规变化、利率变化、通货膨胀、税率变动等风险。
（三）明确政府在项目建设中的角色和职责
政府在社会资金投资高速公路项目建设中，应该扮演的角色是特许权的授予者、管制者、合作者、支持者，甚至是帮助者。政府一方面要给予投资者适当的帮助，不能对投资者面临的困难视而不见，另一方面要控制行政力量介入的程度，给予投资者充分的自主决策权。
（四）强化监管
监管包括两个层次：第一层次是政府要加强对投资人的监管，确保投资人按照合同规定的条款全面履行各项义务；第二层次是独立于政府和投资者的第三者对双方行为的监管。所谓独立于政府和投资者的第三者，是指由代表社会公众利益的组织或个人组成监管小组，负责对双方的行为进行监督。这一层次又包含两方面的内容：首先，在项目建设的过程中，监管小组负责对政府和投资者的行为进行监督，以第三者的立场对政府和投资者是否按照协议规定全面履行各自的义务作出评价；其次，在项目运营年限内，对运营方的公路养护情况作出评价。成立监管小组对双方的行为进行监督，更具有形式上和实质上的独立性，因而评价结果更具有客观性，从而更够更好地发挥监管作用，同时也能起到协调双方利益的作用。
（五）制定统一的行业管理标准
为了解决新增的运营费用承担问题，交通管理部门应根据行业特点和社会经济发展要求尽快制定统一且相对稳定的标准，使投资人在项目开始前就能对项目的运营费用作出合理预计，并计入运营成本。政府可以考虑根据项目运营的实际收益情况，给予投资人以适当的补贴，以确保经营权转让后项目的正常运营。
