一、公路项目建设单位管理费使用存在的问题
建设单位管理费，是建设单位从筹建之日起至办理竣工财务决算之日止发生的管理性质的费用开支，包括工作人员工资及相关的保险费、办公费、差旅交通费、劳动保护费、工具用具使用费、固定资产使用费、零星购置费、招募生产工人费、技术图书资料费、印花税、业务招待费、施工现场津贴、竣工验收费和其他管理性质的开支等费用。国家审计署2005年对全国34个高等级公路项目（这些项目基本是在“十五”期间开工）建设管理及投资效益情况进行了审计，并发布了2007年第2号审计公告，公告中指出审计中发现不少公路项目“建设单位管理费严重超支”。建设单位管理费超支在全国已经是一个普遍的现象，有些项目超支还非常严重，实际发生的建设单位管理费达到批准概算的三四倍。因此加强对该项费用管理控制具有非常重大的现实意义。
二、公路项目建设单位管理费超支的原因
（一） 客观政策方面
1.建设单位管理费取费标准偏低，国内招标方式和国际招标方式费率相差太大。
根据交通部《关于发布〈公路基本建设概算、预算编制办法〉的通知》（交公路发[1996]612号），建设单位管理费取费标准执行该文的规定，并以概算中第一部分定额建筑安装工程费总额为基数，根据招标方式（国际招标与国内招标）的不同，按累进费率进行计算，费率从0.06%起至1.67%止。工程质量监督费是支付给各省（区）工程质量监督站的管理费用，取费标准为定额建筑安装工程费总额的0.15%；工程监理费是支付给按施工监理办法进行工程监督与管理的监理单位的费用，概算取费标准根据招标方式的不同分别为定额建筑安装工程费总额的1.6%（国内招标）和3.5%（国际招标）；设计文件审查费是上级主管部门对项目可行性研究报告和勘察设计文件进行审查时收取的费用，取费标准为定额建筑安装工程费总额的0.05%.从项目建设管理的投入与质量监督、工程监理、设计文件审查的投入及其取费标准来看，建设单位管理费总体取费标准是严重偏低的。
建设单位管理费的费率是根据国内招标和国际招标的不同来确定的，差距很大，有些国际招标的建设单位管理费费率还不到国内招标的一半，如表1所示。
这一费率差距造成的结果是某些采用国际招标的公路项目虽然线路长、投资大和管理人员多，但其概算批准的建设单位管理费却比线路短、投资小和管理人员少但采用国内招标方式的项目要低得多。如广西一个利用亚行贷款的项目，实行国际招标，线路全长188公里，概算投资51.5亿元，其中建筑安装工程费总额为38亿元，业主的管理人员为97人，批准的建设单位管理费为694万元；而另一个使用国内资金的项目，实行国内招标，线路全长87公里，概算投资27.6亿元，其中建筑安装工程费总额为21亿元，业主的管理人员为57人，批准的建设单位管理费却为847万元。
2.建设单位管理费列支的费用不够科学
建设单位管理费列支的内容包括了印花税，公路项目的工程勘察设计合同、建筑安装工程承包合同、借款合同、购销合同、技术咨询合同和营业账簿中记载资金的账簿等均要缴纳印花税，税率从0.1‰起，最高的达到0.5‰。公路项目各种合同金额都很大，按规定缴纳的印花税也较大，其所占建设单位管理费的比例也很高。以上述利用亚行贷款的项目为例，根据签订的建筑安装工程合同、勘察设计合同、工程咨询合同和借款合同及相应的税率计算，应缴纳的印花税就达到278万元，为批准建设单位管理费概算694万元的40%.而该项目前期筹备时间为2年，批准的建设工期为3年，交工至竣工验收期还有2年时间，从而造成其开支的管理费用刚开工建设不久就超过了概算数，可以预计该项目竣工时管理费用肯定会严重超支。
（二）主观管理方面
1.建设单位缺乏全面专业化的基建管理经验。高速公路建设从筹备到竣工一般为六七年时间，大部分是成立项目公司或由政府有关部门成立项目指挥部负责项目建设管理，其管理人员往往是从交通系统各有关单位临时抽调来组成，有不少人是第一次参与项目建设管理，缺少管理经验，在工程勘察设计审查、工程质量控制、工期控制以及成本费用控制方面很难达到专业化标准。项目管理单位往往只好通过增加人员来加强管理，导致配置的管理人员普遍较多，一个项目少则几十人，多则超过百人，造成了管理费用的增加。
2.竣工资料收集整理和竣工决算时间过长。近年来，在公路工程建设过程中工程施工技术、机械设备都得到了较大的提高和加强，工程建设施工速度不断加快，工程建设项目从开工建设到工程完工投入生产和运营所用的时间逐渐在缩短，但是与之相适应的竣工资料收集整理和竣工决算工作却相当滞后。各级领导在公路项目没建成通车之前非常重视，经常对项目建设进行检查、指导和监督，但在项目建成通车之后过问就比较少了。项目管理者往往也在项目建成通车以后有所松懈，对竣工资料收集整理和竣工决算工作抓得不够紧，按交通部的现行规定，项目通车两年后要完成竣工决算、竣工验收和竣工资料档案的移交工作，但有不少的项目通车好几年了还没有收集好竣工资料和编制好竣工决算报告，导致项目管理机构和人员均不能撤销，仍要开支不少的管理费用，造成建设单位管理费进一步超支。
3.建设单位管理费开支预算不强，随意性大。现在行政事业单位的经费已经纳入预算管理，各项费用的收支都是根据批准的年度预算进行的，管理很规范，做到量入为出，不会出现超支的现象。但大部分公路项目建设单位管理费的开支没有实行预算管理，费用的开支计划性不强，随意性比较大，项目认为需要使用就开支了。公路项目具有点多、线长、面广等特点，管理人员经常要到施工现场进行检查、指导和监督工作，需要购置或租用较多的车辆，并支付数额巨大的车辆使用费，而项目单位在交通工具的配置和使用上自主权较大，这部分费用很难进行控制。项目建设涉及多方面的工作，建设单位要协调上下左右的各种事务，日常业务接待比较多，没有预算很难有效地控制好招待费用。公路工程事关政府形象，往往在开工、通车时举行大型庆典，这笔费用也是由建设单位承担，从而导致了项目建设单位管理费严重超支。
三、建设单位管理费控制措施
建设单位管理费在公路工程总投资中所占比重虽然不大，但它是一个比较敏感的指标，它反映了建设单位综合管理水平的高低，为了控制好该项费用，必须对其进行全面的预算管理，严格控制该费用的开支。
（一）根据项目建设周期的特点将建设单位管理费总额分解到各年度，实行分年度控制，以达到总控的目的。
公路建设项目可分为筹备期（工程筹备至开工时期）、建设期（工程开工至交工时期）和收尾期（工程交工至竣工验收及办妥竣工财务决算时期），这三个时期工作量各不相同，需要的人力物力也有区别，其时间的长短、管理费用的投入还与是否利用国外资金有关。根据对广西部分公路项目实际使用建设单位管理费情况的统计分析，使用国内资金的项目，筹备期一般为一年六个月，建设单位管理费为总额的14%左右；建设期一般为三至四年，建设单位管理费为总额的65%左右，收尾期一般为两年两个月，建设单位管理费为总额的21%左右。使用国外资金贷款的项目，筹备期一般为两年，建设单位管理费为总额的17%左右，建设期一般为三至四年，建设单位管理费为总额的61%左右，收尾期一般为两年三个月，建设单位管理费为总额的22%左右。根据目前的投资和管理体制，项目单位应根据项目所在地的物价水平和项目的实际情况，将项目核定的建设单位管理费总额合理地分解到各年度中，按不同项目的筹备期、建设期和收尾期的费用测算结果，在项目筹备时就做好各年度建设单位管理费开支的预算，报主管部门审批后执行，做到量入为出，认真控制好建设单位管理费。
（二）将年度总预算的建设单位管理费科学地分解到建设单位各部门使用
根据项目年度经费总预算，按各部门的工作任务和工作量的大小，科学地测算出部门年度工作经费，将项目年度建设单位管理费分解到各部门使用，实行总额包干。同时项目在建设过程中经常会出现一些不可预见的检查和征地拆迁纠纷，因此在将费用细分到各部门时，应该预留一定数量的机动费用来处理这些不可预见的问题，保证整个项目工作顺利地进行。
（三）提高管理人员的工作效率，严格控制车辆费用开支。
要使管理费控制在年度的预算包干范围内，首先要做到精简人员，提高工作效率。工作人员工资及津贴在实际开支的建设单位管理费中所占的比重最大，达到35%，人员增多不但增加工资及津贴的开支，还会增加相应的办公、差旅等费用开支，因此必须做到定员定岗，杜绝因人设岗的现象发生，使人员组成精干，工作效率更高。公路建设具有点多、线长、面广的特点，管理者经常要深入到工地建设现场，交通车辆是我们工作必不可少的工具，车辆的折旧费、油料费、养路费和保险费的开支也很大，一般占到建设单位管理费总额的27%，我们应该想办法降低该项费用的开支。根据公路项目建设的特点，筹备期和收尾期车辆使用较少，建设期使用最多。项目建设期一般为3至4年，车辆可以采购也可以租用，根据已经完工项目的对比分析，建设单位可只采购部分主要的车辆，其余车辆通过租赁来使用更为合算。另外，还要严格控制车辆的总量，在使用过程中要加强管理，提高车辆使用效率和降低车辆使用成本。
（四）积极做好接待工作，努力减少业务招待费开支。
工程建设涉及到很多单位和部门，有很多上下左右的事情需要协调，日常业务接待必不可少。同时公路项目路线都比较长，管理人员经常是早出晚归，在外用餐是比较普遍的事情，因此不少项目业务招待费开支都很大，有些还超过了建设单位管理费的10%，应该认真对该项费用进行控制。各种接待除严格按国家有关规定执行外，还要进一步挖掘降低招待费的办法。各项目单位一般都有职工食堂，可以考虑把食堂作适当装修，再聘任两个较好的厨师，大部分的接待都在项目驻地食堂进行，这样能大大降低业务接待费。鉴于工程路线比较长，各种检查接待及日常工作很难回项目驻地就餐，此时应该充分利用工程沿线各驻地监理工程师办公室和项目经理部的食堂，检查接待和工作用餐就在最近的食堂进行，过后再由项目单位按规定将招待费和工作餐费支付给各驻地监理工程师办公室或项目经理部。对于必须在酒店进行的接待，要认真按接待标准进行接待并严格控制陪同人员的数量，尽量减少招待费的开支。
（五）加快竣工资料收集和竣工决算工作，减少费用开支。
建设单位在建设过程中要注意做好竣工资料的收集整理和归档工作，根据工程筹备期、工程建设期和工程收尾期各阶段对资料归档的要求不同而逐渐将工程资料归档，形成最后的竣工资料，避免全部的竣工资料都在项目建成通车后再整理归档的现象发生，这样不但竣工资料难整理，也会发生较多的管理费用。在项目建成通车后，建设单位要加紧和各施工单位进行工程结算，办理完与各施工单位的工程结算后，建设单位要认真做好项目的竣工决算工作，及时编制竣工决算报告，按规定进行竣工审计，经审计后可进行竣工验收，并办理竣工档案移交工作。建设单位必须抓好这一阶段的工作，并根据工作量的大小逐渐减少管理人员和车辆，从而减少管理费用的开支。
（六）建立约束和激励机制，保证建设单位管理费全面预算管理取得实效。
建设单位管理费的预算管理贯穿于项目建设的全过程，是一项系统而复杂的工程。由于我们在以前的项目中对该项费用的开支比较随意，刚开始执行预算管理时肯定会遇到不少困难，我们要有战胜困难的信心和决心，不断完善和提高费用的预算管理水平。同时，要建立约束与激励机制，将费用控制的效果与管理人员的待遇与政治考核、任免提拔结合起来，促使管理者提高管理水平，充分调动其积极性，保证全面预算管理取得实效，使公路项目的建设单位管理费控制得更好。
四、政策建议
（一）调整建设单位管理费取费标准，完善具体执行时间的规定。
公路项目建设单位管理费取费标准是1996年制定的，取费标准很低。2002年9月财政部在《关于印发〈基本建设财务管理规定〉的通知》（财建［2002］394号）中，对建设单位管理费的总控制数作了一定的调整，规定以项目审批部门批准的项目投资总概算数为基数，并按投资总概算的不同规模分档计算，同时还规定业务招待费不得超过建设单位管理费总额的10%.控制数虽然有所提高，但提高辐度不大。根据调查掌握的情况看，大部分项目建设单位管理费普遍超支，有不少项目超支还非常严重，费用能控制在批准概算和财政总控制数范围内的很少，很多项目不管怎么节省和严格控制都无法做到不超支，因此应该将其概算取费标准进行适时调整，使该项费用的概算处在一个比较合理的水平，在项目建设过程中经过管理者的努力可以将建设单位管理费控制在批准的概算范围内，并略有节余。交通部已经着手对现行的公路基本建设工程概算、预算办法进行修订，由于修订工作量大，内容繁杂，需要进行大量的调研和测算工作，在新的办法未正式颁布前，交通部于2005年6月下发了《关于完善公路基本建设工程概算预算编制办法有关内容的通知》（交公路发[2005]230号），对建设单位管理费的取费标准作了调整，不再区分国内招标和国际招标，使用统一的费率进行计算，与1996年的相比有了很大的提高，增长了2至3倍。这样基本上能使核定概算的建设单位管理费处在一个较合理的范围内，为做好费用控制奠定了一个合理的基础。同时交通部还规定，建设单位管理费和工程监理费均为项目实施建设管理的费用，执行时可根据建设单位和施工监理单位所实际承担的工作内容和工作量统筹使用。
公路工程概算的编制和项目建设的实施存在一个较长的时间间隔，现在在建的公路项目概算有一些是2005年6月以前批准的，其建设单位管理费取费标准是按1996的规定来计算的；有些是2005年6月以后批准的，建设单位管理费取费标准是按新的规定来计算的，两者相差很大。为了使该项费用更合理，建议交通部进一步补充完善执行时间上的规定，参照财政部《关于解释〈基本建设财务管理规定〉执行中有关问题的通知》，可考虑2005年6月以后开工的项目建设单位管理费概算取费标准统一按新的规定执行，若概算取费标准已经按照旧标准批复，应该允许项目单位按新的标准申报调整并给予批复，这样更有利于建设单位对项目进行管理和对费用实行有效的控制。
（二）在概算中将印花税从建设单位管理费中划出并单独列支
在公路工程项目中，概算中的税金包含了营业税、城市维护建设税和教育费附加，是单独在工程概算中列支的；而印花税、房产税和车船使用税却包含在建设单位管理费中。房产税和车船使用税金额不大，对建设单位管理费的控制没有多少影响，但印花税发生的金额很大，如前所述，按旧概算计算占建设单位管理费概算的40%，即使按新的概算来计算，也达到概算的13%.因此，能否考虑将印花税在概算中单独列支，不再包含在建设单位管理费里，使建设单位管理费的开支更具有可控性。
（三）大力推行代建制，选择专业的单位对项目进行建设管理。
根据《国务院关于投资体制改革的决定》精神和财政部《关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》（财建[2004]300号）的规定，代建制是对非经营性政府投资的项目，通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责项目建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位的一种项目建设管理模式。专业的项目管理公司一般人力资源丰富，复合型人才多，管理水平较高，经验较丰富，可有效地对工程投资、质量和进度进行控制，其投入的工作人员较少，可有效地降低管理费的开支。代建制模式是国家为了加强政府投资项目管理，改进建设实施方式的新举措，应大力进行推广。对项目实行代建制，必须签订好科学的《项目代建协议》，要规定好项目管理公司和业主单位在项目建设过程中的权利和责任，以确保项目建设顺利进行。当然，代建制目前刚在发展和探索中，还有很多不完善的地方，各部门在实践中要不断总结经验，进一步规范代建制的各项工作。
