国务院2004年12月27日通过的《国家高速公路网规划》中提出：用30年左右的时间，建成8.5万公里的高速公路网，届时包括地方高速公路在内，我国高速公路总里程将达到12万公里。交通部2006年9月5日印发的《公路水路交通十一五发展规划》中提出：到2010年公路总里程达230万公里，高速公路里程达6.5万公里，5年新增加高速公路2.4万公里，总投资约1.2万亿元。如何筹措这1.2万亿元建设资金，是能否完成“十一五”高速公路建设任务的关键。因此，创新融资思路，拓展融资空间，成为我国“十一五”高速公路建设资金筹措的主要思路。各省在资金筹措实践中不断总结经验，除继续运用原有的银行借款、发行债券、发行股票、利用外资等资金筹集渠道外，积极探索，创新思路，积极引进社会资金参与高速公路建设，拓宽高速公路融资渠道，改变高速公路建设由国家大包大揽的局面。据不完全统计，近几年先后有云南、湖南、湖北、四川、重庆、广西等省区在引进社会资金参与高速公路建设方面进行了有益的尝试，也取得一定的成效。社会资金进入高速公路建设领域，对加快我国高速公路建设步伐，缓解因政府公共财政投入不足而制约高速公路发展的被动局面具有十分重要的意义。与此同时，各省引进社会资金投资建设高速公路由于缺乏统一的政策法规，尤其是缺乏规范的社会资金投资高速公路财务政策，社会资本进入高速公路建设后，出现了项目业主资金掉链，项目无法按期完工，项目营运期产生财务风险无法支付债务本息、挤占正常养护资金致使公路通行状况不佳等诸多问题。因此，制定规范财务政策来鼓励和引导社会资金投资高速公路建设就显得十分必要和迫切。
一、制定规范社会资金投资公路财务政策的必要性
（一）投资高速公路建设社会资金界定
何谓投资高速公路建设的社会资金。本文认为除各级政府财政投资、政府交通主管部门及其所属企事业单位为投资主体投资高速公路建设以外的其它经济组织、社会团体、个人等依法拥有的投入高速公路建设的资金，叫作社会资金，这是相对于交通部门而言的广义的社会资金。投资者包括国内外经济组织、社会团体、自然人等。投资方式有BOT、BT、合资合作建设等多种形式。
（二）制定规范统一的社会资金投资高速公路建设财务政策的必要性
1.收费高速公路具有的公共物品和私人物品的双重属性要求我们必须制定规范性财务政策
公共经济学理论将物品分为私人物品和公共物品两类。这两类物品的最大差异在于它们的消费是否具有排他性。私人物品具有消费上的排他性，而公共物品的消费不具有排他性，即具有共享性。高速公路具有明显的公共物品属性，属于公共物品已是不争的事实，且作为国民经济重要基础设施，理应是由政府投资的公共产品。尽管我国改革开放20多年来经济建设取得长足进步，国家财力日趋雄厚，但社会经济发展各方面对财政资金需求巨大，国家财政尚无能力全部担负起公路交通基础设施建设所需资金重任，交通基础设施的需求与供给之间仍存在很大的矛盾。如果仅仅将公路作为公共产品来生产是无法在短期内解决供需矛盾的，交通运输必然成为制约国民经济发展的“瓶颈”。因此，贷款修路和吸引社会资金投资高速公路，通过收取车辆通行费偿还贷款并获得合理回报，作为一项政策选择是符合我国国情的。由于收费高速公路同时具有公共物品的属性和私人物品的属性，同时还更具有自然垄断属性，如何能在兼顾经济发展的同时又能保护社会投资者利益，需要政府用规范的政策、制度加以管理和引导。因此，制定鼓励社会资金投资高速公路的规范性财务政策，依法进行管理就显得十分迫切和必要。
2.保护投资者合法权益要求我们必须制定规范性财务政策
国家允许和鼓励社会资金投资建设和经营高速公路，主要目的是为解决国家财力不足而多渠道筹集建设资金。社会投资者依据《中华人民共和国公路法》和《收费公路管理条例》的相关规定投资高速公路，国家就应按照相关的法律规定，允许社会投资者通过投资来获取合理回报。因此，从保护投资者的合法权益角度出发必须制定规范的财务政策，用法律、法规、制度规范对社会资金投资高速公路的管理。
3.社会资金投资高速公路存在的风险要求必须制定规范的财务政策
社会资金投资高速公路，绝对的和万无一失的情况是不存在的，事实情况是风险无处不在、无时不有。对于投资者而言，这些风险包括不可抗力风险、信用风险、建设风险、金融风险、政治风险、法律风险和环境风险。对于政府而言，这些风险包括完工风险、养护质量风险、公路资产完整性风险等。合理分担风险直接关系到投资者和政府双方的利益，也是社会资金投资高速公路建设成功与否的一个重要因素。因此，要求我们制定规范的财务政策来防范各自的风险。
4.制定规范的社会资金投资高速公路财务政策是依法行政的要求
社会投资者依法投资高速公路建设，一方面，其建设、经营管理需按照国家法律法规进行；另一方面要求政府部门应依法对进入高速公路投资领域的投资者进行管理和监督，完善的法律法规是管理和监督的基础。目前社会资金投资高速公路财务政策在我国还是一项空白，因此制定规范的社会资金投资高速公路财务政策是依法行政的要求。
二、制定规范统一的社会资金投资高速公路建设财务政策背景
1.“贷款修路，收费还贷”政策出台为社会资金进入高速公路建设投资提供基本条件
改革开放以前，我国的公路建设主要依靠各级人民政府财政拨款。由于当时各级人民政府财力有限，投入公路建设的资金较少，远远不能满足公路建设的需要，致使公路建设长期滞后于社会经济发展的需要，甚至成为制约国民经济发展的“瓶颈”，高速公路只能是停留在“设想”阶段。为改变公路发展严重滞后于社会经济发展的状况，拓宽公路建设资金渠道，增加公路建设资金的投入，1984年国务院第54次常务会议做出“贷款修路，收费还贷”的决策，开启我国收费公路发展之门。收费公路的出现和发展，为发挥市场机制和政府在高速公路建设投资、融资中的作用，吸引社会资金参与高速公路建设，进一步扩大高速公路建设资金筹集渠道提供了条件。我国近二十年来高速公路得以快速发展，收费公路政策功不可没，这也为制定鼓励社会资金投资高速公路建设提供了政策前提。
2.国务院关于投资体制改革的决定为社会资金投资高速公路建设指引方向
2004年国务院关于投资体制改革决定出台，放宽社会资本投资领域，允许社会资本进入法律未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与经营性的公益事业、基础设施项目建设。社会投资项目按照《政府核准的投资项目目录》实行核准制。对于实行核准制的项目在核准程序上仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序，简化社会资本投资基础设施建设审批手续。国家从宏观政策层面给社会资本投资高速公路建设项目提供了政策引导，也为我们制定规范性财务政策提供政策指南。
3.《公路法》、《收费公路管理条例》的颁布和实施为社会资本投资高速公路项目提供必要的法律保障。
经1997年7月3日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过、1999年10月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修正的《中华人民共和国公路法》，鼓励国内外经济组织对公路建设进行投资，允许国内外企业依照我国法律、行政法规依法建立开发、经营公路，依法设立收费公路，在国家批准的期限内向在公路上通行的机动车辆收取通行费，用于还贷或作为公路经营企业所得，通过收费还贷或收回投入公路建设的投资；2004年国务院颁布的《收费公路管理条例》对经营性公路的收费期限、收费标准制定等方面予以进一步明确，从而在法律、法规上为制定社会资本投资高速公路财务政策提供了必要的法律保障。
三、制定规范社会资金投资高速公路财务政策的基本思路
根据完善社会主义市场经济体制、鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展以及国家投资体制改革的总体要求，结合高速公路建设的特点，制定规范社会资金投资高速公路财务政策的基本思路是：坚持“公开、公平、公正”原则和“鼓励与规范并举”的方针，注重制度建设，鼓励方式创新，广开渠道，筹集资金，规范投资行为，健全交通财务管理制度，保护投资者合法权益，维护社会公共利益，促进高速公路建设持续、协调、健康发展。
四、规范社会资金投资高速公路财务政策的主要内容
综合目前各省引进社会资金投资高速公路项目的实践，本文认为制定规范的社会资金投资高速公路财务政策内容，主要涉及投资人选择方式，投资人的基本条件，投资人的财务状况、履约能力，项目转让和收费权转让，项目退出，高速公路收费标准制定，公路养护资金政府担保等方面。
（一）关于规范社会资金投资高速公路投资人选择问题
社会资金投资高速公路项目应坚持“公开、公平、公正”原则，依据《中华人民共和国招投标法》的有关规定，采取面向全社会公开招标方式，择优确定。采取合资合作建设项目的，财政性资金投入项目资本金，按照财政管理要求，由政府制定具有法人资格单位持股，由政府指定持股单位与投资人组成项目公司；采取BOT投资方式，项目公司以特许经营方式负责项目建设、运营和最后移交政府。因此，在制定规范的财务政策时，应对投资人的选择标准、方式、程序，高速公路建设管理模式等问题予以明确和规范。
（二）关于投资高速公路投资人应具备的基本条件的规定
正如前面所述，高速公路作为国民经济发展的基础设施，具有自然垄断属性，其建设、经营管理、公路养护等活动对社会经济发展都有较大影响，投资者投资建设高速公路必须具备承担相应民事责任能力。本文认为，投资高速公路建设的投资人必须具备的基本条件是：一是在中华人民共和国境内或境外合法注册，具有独立法人资格的企业；二是投资人的财务状况应是良好的。
（三）关于投资者财务状况的规定
企业财务状况主要是通过企业的各项财务指标来体现，而反映企业财务状况的指标较多，既有反映企业长、短期偿债能力的指标如资产负债率、流动比、速动比等，又有反映企业获利能力的指标如净资产收益率等，还有反映企业基本情况的指标如总资产、净资产等。因此，如何界定投资者财务状况是制定社会资金投资高速公路财务政策的难点问题。笔者从中、东、西部地区分别选择一些高速公路业主招标对财务指标要求进行比较（见表1），尽管各省区对投资人的财务指标要求差异较大，但基本要求还是相对一致的，主要集中在注册资本、净资产、资产负债率、净资产收益率等几个指标。
1.关于企业注册资本、净资产、资产负债率的要求。由于高速公路项目单位造价高，投资额度巨大，要求投资者具备一定实力，注册资本和净资产两个静态指标可以总体反映企业的基本实力。因此，制定规范的社会资金投资高速公路财务政策，应综合考虑高速公路建设投资额大、周期长的特点，对投资企业的注册资本、净资产要有统一的规定。笔者综合目前各省对社会投资者财务状况的要求及已实施项目的实际情况，主张投资高速公路建设投资人的注册资本、净资产应不低于拟投资建设项目资本金数，资产负债率小于50%.主要目的是限制一些财务状况不佳，来衡量投资者承担高速公路投资的风险能力，以利于项目建设任务的顺利完成。
2.关于投资者融资能力要求。社会投资者的融资能力尤其是项目资本金筹措能力是决定高速公路建设成败的关键。判断社会投资者资本金筹措能力的前提是投资者的盈利能力。
所谓盈利能力就是企业赚取利润的能力，无论是投资人、债权人还是政府都十分关注和重视企业的盈利能力。在一般的财务分析中，反映企业盈利能力的指标很多，通常使用的主要有销售净利润、销售毛利、资产净利率、净资产收益率。从衡量企业筹资能力的角度考虑，企业净资产收益率指标高低可以直接得以体现。因此，对社会投资者的盈利能力要求，一是最近3年连续盈利，二是净资产收益率应满足企业继续融资条件。《上市公司证券发行管理办法》第十三条对企业的规定是“最近3个会计年度加权平均净资产收益率平均不低于6%”再融资条件，本文认为可作为制定规范的财务政策考核融资能力的参考依据。
（四）关于项目转让和收费权转让的政策
社会投资者通过股份变更、转让、重组等方式，将项目或项目收费权进行转让，是目前社会资金投资高速公路项目管理中比较突出的问题，也是政府部门难以处理的问题，因此，需制定统一规范的政策予以明确。本文认为，投资商取得项目投资资格后，未经批准擅自通过股份变更、股权转让、重组等方式转让给第三方并从中牟取利益的，应予以明令禁止；如果投资者因各种原因确需转让并不以盈利为目的的，应征得政府部门同意，重新招标选择受让方，同时按国家法律、法规和规章的规定办理相关手续。这是因为社会投资者的确定已通过了严格的资格审查和选择程序，若投资商擅自转让给第三方，则新的投资者的投资能力将无法控制，存在项目建设不能如期建设的风险，势必影响国家高速公路规划的顺利完成，进而损害公众利益。另一方面，为防止投资者通过炒作项目倒手转让谋取非法利益，还应制定严厉处罚措施，以维护社会公众利益。
（五）关于社会投资者履约能力的问题
社会投资者履约能力主要体现在项目建设资金特别是项目资本金能否及时足额筹集到位这个环节。投资者履约能力强弱直接关系项目能否在国家批准的工期内顺利完成建设任务。因此，本文认为制定规范统一的财务政策至少应包括项目资本金筹集能力、筹措方案、到位时间、银行贷款承诺、履约保函或现金担保、项目建设资金使用与监管以及违约的处罚等方面的内容。
（六）关于项目退出问题
投资商获得项目建设经营管理权后，由于各种原因选择退出项目投资，就目前的实际情况而言，主要有两种情况：一种是在项目前期阶段退出，一种是在项目建设期退出。
对于在项目前期阶段的退出，对项目的主要影响是：政府需重新按程序选择投资者，打乱项目建设的前期准备（包括施工图设计、用地手续申报、征地拆迁准备等）工作计划，项目不能如期开工建设。
对于在项目建设阶段的退出，除涉及项目前期阶段退出的影响外，还涉及到项目停工损失、银行债务处理、材料供应商和工程承包商的债权债务处理、征地拆迁补偿、农民工工资等。这几方面工作中任何一项处理不好，除造成经济损失外，还会引发社会矛盾，给社会稳定带来不利影响。
无论出现哪一种情况的投资者退出，轻则影响项目的如期建设，重则将引发严重的政治事件。因此，如何能够根据社会资金投资高速公路项目的客观实际，合理解决投资商退出问题是制定统一规范的财务政策的重点问题之一。笔者总结广西社会资金投资高速公路的实际情况认为，应统一规范项目投资者的退出条件、投资者已投入资金形成的有形资产和无形资产处置方式、投资者应继续履行的义务、投资者应承担违约的法律责任等方面内容。
（七）关于高速公路营运期公路养护资金问题
社会资金投资的高速公路营运期涉及的财务政策主要是公路养护资金的问题。尽管《收费公路管理条理》对收费公路的养护有了明确的规定，也有了明确的处罚措施，但客观的讲，经营性公路只注重收费而轻公路养护的问题仍比较突出，高速公路安全通畅难以保障，影响到高速公路公益性功能的发挥，给社会带来较大的负面影响。因此，制定科学合理的财务政策来解决高速公路养护资金投入问题是重点关注的问题之一。本文主张为保证经营性高速公路能够达到国家规定的养护水平，应采取养护履约保证金方式解决经营性公路养护资金，即按通行费收入的一定比例由经营者按月交纳养护保证金，经考核公路养护达标的，连本带息退还经营者；养护水平不达标的，按《收费公路管理条理》的相关规定和程序，直接从养护履约保证金中支付公路养护费用，确保高速公路的畅通，维护公众合法权益。
（八）关于收费高速公路价格制定问题
收费高速公路定价是指制定通行费标准和收费年限，定价考虑的基本因素是供求关系。从供给方面看，收费公路按市场结构不同，有不同的定价方法。我国收费高速公路按照投资模式分为政府还贷收费和经营收费，前者收费的目的是偿还贷款，后者的目的是收回投资，获取利润。从需求方面看，消费者只根据收费高速公路提供的服务和收费标准来确定行车线路，而不关心该公路是政府还贷公路还是经营性公路。另一方面如前文所述，我国高速公路具有自然垄断性，对于垄断性的高速公路收费还要进行价格管制，即政府定价。因此，《收费公路管理条例》对车辆通行费收费标准的制定主要基于如下原则：一是社会效益最大化原则，即项目应尽可能为社会提供最大的社会经济效益；二是合理收益原则，即项目尽可能保证收费高速公路还贷和合理盈利的财务目标；三是受益者公平负担的原则，即项目使用者获得一定的消费剩余，以鼓励吸引更多用户使用收费高速公路。
社会资金投资的收费高速公路如何既要体现投资者实现利润最大化要求，又要保护消费者利益，实现资源的最有效配置和社会效益最大化，给政府部门定价增加一定的难度。《收费公路管理条例》对经营性公路的收费期限做出硬性规定，即经营性公路期限最长不得超过25年，国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限最长不得超过30年的规定。但对于收费价格标准只是做了原则性规定，即通行费标准应当根据公路的技术等级、投资总额、当地物价指数、偿还贷款或者有偿集资的期限和回收投资的期限及交通流量等因素确定，收费标准的调整也是按上述原则实施。因此，本文认为从鼓励社会资金投资高速公路层面考虑，在制定规范的财务政策时应以项目工程可行性研究报告测算的投资回收期和社会平均利润率为基础来制定收费期限和收费标准，同时明确收费标准调整的条件。这样才能有效吸引社会资金投资高速公路建设。
（九）关于政府担保问题
社会投资者投资经营高速公路主要依靠收取公路过路费来谋求投资的回报和利益。高速公路项目建成后车辆交通量的大小决定着收取过路费的多少。从防范风险的角度考虑，投资者一般会要求政府在两方面给予担保，一是高速公路项目建成后交通流量未能达到工可测算的标准时，给予最低收入担保；二是当高速公路项目车辆交通流量为未达到饱和程度时，不得再建造与高速公路平行的公路。本文认为，对于前者，根据现行国家政策原则上不予以担保；如果考虑国际惯例，政府可有条件担保，即根据测算交通量的增长速度，在不同阶段和年份制定出由政府控制掌握的最低收入水平线，向公路经营企业提供不同的最低收入的担保。当公路经营企业收取过路费达不到最低收入水平线时，政府可视情况给予公路经营企业一定的补贴，保证公路经营企业的收益率，调动投资开发商的积极因素。当交通流量超过设计流量后，按照“公平负担、利益共享”的原则，对超过设计流量的通行费收入在收费标准不变的情况下政府可采取与投资者按一定的比例进行分成，或者采取降低价格的形式控制区域社会负担。对于后者，从保护投资者利益角度，政府应予以明确。这些都是制定规范的财务政策必须予以考虑的内容。
（十）关于项目回收问题
社会资金投资的高速公路回收一般有三种情况：一是经营期满回收。根据《公路法》规定，社会资金投资高速公路项目经营是有期限的，社会资金投资高速公路经营期满，必须保证高速公路各项技术指标完好并无偿移交政府且不得有任何的附加条件。经营期满政府回收社会投资的高速公路，社会投资者在建设、经营期间与高速公路相关联的债务要自行处理；对于用公路收费权益进行抵押、质押担保要在移交前解除，政府不承担由此产生的任何（如债务纠纷、劳资纠纷等）民事责任。二是政府因公共利益或其他因素（如战争）需要提前收回社会投资者投资建设的高速公路，政府应按合约对社会投资者予以经济补偿和承担相应的民事责任，这涉及经济补偿标准、范围、方式方法和债务处置等多方面的内容。三是投资者违约造成项目长期不能开工建设或违法违规危害公共利益，政府应依法强制收回项目，涉及投资者的违约责任追究包括经济赔偿、处罚措施、民事和刑事责任等内容。因此，在制定规范的财务政策时对这类问题应予以统一规范。
五、制定规范社会资金投资高速公路财务政策需完善的法律法规
（一）加快高速公路特许经营法规的制定
根据《公路法》第六章第六十五条的规定：“由国内外经济组织依照本法规定投资建成并经营的收费公路，约定的经营期限届满，该公路由国家无偿收回，由有关交通主管部门管理”。社会资金投资高速公路实际上是政府将通过特许授权的方式，把公路项目某一段时期内建设、经营、收费、养护等权力委托给公路经营企业，使其能在特许范围内开展项目的经营管理活动，谋求投资后的收益和回报。而我国政府在公路特许权方面只有国家计委、电力部、交通部1996年下发的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》中提及，而且仅限于外商投资项目。我国加入WTO近6年，当时的部门文件已不适应现实形势的发展。因此，要使制定的规范社会资金投资高速公路财务政策能够鼓励投资者投资建设高速公路，加快公路特许权法律法规建设刻不容缓。
（二）加快公路收费权质押管理办法的制定
社会资金投资高速公路项目，除按国家发展改革委员会有关项目资本金的最低比例出资要求外，大部分还需通过包括银行贷款在内的多种方式筹集建设资金，这必然涉及用公路收费权进行质押担保的问题。虽然国务院在1999年4月26日制定的《关于收费公路项目贷款担保问题的批复》做出可以用公路收费权进行质押担保的原则规定，但对于像质押权人对质抵物的处置方式、权利质押登记、权利质权的实现保障等没有明确的规定，在实际操作中由于在理论认识上的不一致而存在一些不规范行为，容易诱发各种风险。因此，建议加快制定《公路收费权质押管理办法》，使制定的规范性财务政策更加完善。
（三）修订完善《收费公路管理条例》
2004年实施的《收费公路管理条例》对加强收费公路管理，规范公路收费行为，保护收费公路经营管理者和使用者的合法权益，促进我国公路事业的发展起到了巨大的作用，但其有些规定与现实情况仍有不协调的地方，如收费期限不合理、收费标准多，缺乏行业合理回报内涵的科学界定，没有指导行业投融资的参考指标（合理收益率、公正报酬率）等问题。因此，从鼓励社会资金投资高速公路角度出发，尽快修订完善，使制定的规范性财务政策更具有现实指导意义。
