一、全面预算管理的涵义和作用
（一） 全面预算管理的涵义
2002年4月10日财政部印发的《关于企业实行财务预算管理的指导意见》，将全面预算管理界定为：利用预算对企业内部各部门、各单位的各种财务及非财务资源进行分配、考核、控制，以便有效地组织和协调企业的生产经营活动，完成既定的经营目标。根据安达信公司“全球最佳实务数据库”（Global Best Practice）中的定义：预算是一种系统的方法，用来分配公司的财务、实物及人力等资源，以实现公司既定的战略目标。著名管理学教授戴维。奥利认为：全面预算管理是为数不多的几个能把组织的所有关键问题融合于一个体系之中的管理控制方法之一。因此，笔者将全面预算管理定义为：全面预算管理是具有企业计划、协调、控制、激励、评价生产经营等功能的一种综合贯彻企业战略方针的机制。可见，全面预算管理是对公司相关的投融资活动、经营活动和财务活动的未来情况进行预期并控制的管理行为及制度安排。
（二） 全面预算管理的作用
全面预算管理的作用主要表现在五个方面：其一，有助于现代企业制度的建立，预算管理是一种与公司治理结构相适应，通过企业内部各个管理层次的权利和责任安排，以及相应的利益分配来实施的管理机制安排；其二，有助于企业战略管理的实施，全面预算管理是现代企业战略管理的重要形式；其三，有助于现代财务管理方式的实现，实施预算管理，是企业实现财务管理科学化、规范化的重要途径；其四，有助于强化内部控制和提高管理效率，在企业实施分权管理条件下，全面预算管理既保证了企业内部目标的一致性，又有助于完善权力约束机制，已成为内部控制的重要手段和依据；其五，有助于企业资源的整合，实行全面预算管理可以有效地消除内部组织机构松散，实现各层级、各成员的有机整合。
二、全面预算管理的特征
全面预算管理的主要特征可以归纳为以下几个方面。
（一）全面预算管理的全面性
具体体现为全员性、全程性和全方位。全员性是指全面预算管理涉及公司各个部门，需要全员参与，共同完成，任何环节出现问题都会影响整体效益；全程性是指预算管理活动从编制、执行控制、考核分析、绩效评价及奖惩均渗透到公司经营活动中的每个环节，表现为全过程的预算管理；全方位是指预算管理包括经营预算、资本预算、筹资预算和财务预算各个方面预算。
（二）全面预算管理的机制性
全面预算管理的根本点是要通过预算来强化内部管理，使预算成为一种管理上的制度安排，而不是临时性、分散性的管理手段，预算以市场为主导，全面考虑市场机制（供求机制、竞争机制、价格机制等）；预算管理是一种权力控制管理，是一种机制安排，权、责、利必须对等；预算的决策权、执行权、监督权必须相互分立，以保证权力的制衡和系统的有序运转。
（三）全面预算管理的战略性
全面预算管理的战略性特征是指：其构建必须以公司战略为导向；符合战略要求的全面预算管理能对公司战略发展起到全方位的支持作用，是公司战略目标的具体实施规划。
（四）全面预算管理的系统性
具体可分为纵向和横向两方面：纵向系统性是指预算的编制、执行控制、考核和奖惩各环节共同构成一个完整体系，上下环节紧密相连，共同形成预算的刚性；横向系统性是指各个部门的工作内容都是相互联系的，某部门的预算目标未完成，会影响其他部门的预算执行，必须经过有权部门按照规定的权限批准。
（五）全面预算管理的科学性
与传统的公司计划相比，全面预算建立在更科学的基础上，主要表现为：基础资料充实、计算方法先进、执行过程高效。
（六）全面预算管理的整合性
全面预算管理的整合性体现在权责利的整合及管理的整合两方面。权责利的整合是全面建立公司内部各部门、各岗位的权责利体系，通过预算的分解，使各部门、各岗位都赋予责任目标和相应的权利、利益，并形成相互制约。管理的整合是指：预算是一种目标价值，通过预算体系建立实现出资者目标价值为轴心的运动体系，把公司各种资源与现实价值联结起来，是一个统筹管理的指挥棒。
三、目前高速公路经营企业预算管理的不足
（一）预算管理缺乏组织保障
全面预算是在财务收支预算基础上发展起来的，以至于高速公路经营企业的很多人都认为预算是财务行为，应由财务部门负责预算的制定和控制，甚至把预算管理理解为是财务部门控制资金支出的计划和措施，这就导致了高速公路经营企业在实行全面预算过程中，普遍存在缺乏全面预算管理组织体系保障的问题。一是大部分企业尚未设置专门的全面预算管理机构。笔者走访了省内13家路桥经营企业，目前仅有1家设置了专门的全面预算管理机构。同时，有关调查数据显示，在我国由专门的预算机构做出预算决策的企业不到20%，大部分企业则是CEO、CFO和财务部门做出。这便带来了两方面问题：一方面，财务人员不可能熟悉工程部、营运部、人事部、综合部等各个部门的具体业务，不可能掌握道路养护、收费网络、监控设备、人力资源等各个管理领域的专业知识，不可能随时了解到社会经济环境、汽车制造及销售、道路车辆流量等外部环境变化及对企业的影响，所以形成的预算必然缺乏科学性；另一方面，高速公路企业财务部门与其他业务部门是一种相互平行的关系，如果在缺少其他部门参与过程情况下，由财务部门独立完成预算编制，那么在全面预算的执行和考核时，其他部门则强调自己业务的特殊性、复杂性，或者抱怨预算“不切合实际”、“不适应变化”、“不便于操作”等，从而加大了预算管理的随意性。二是一些企业虽然建立了全面预算管理机构，但是组织不尽合理，机构不够健全。例如，笔者走访的那家设置了专门全面预算管理机构的高速公路经营企业，预算管理小组隶属于财务部门，或者一些企业全面预算管理机构的成员为公司内部人员兼职。这些都将影响全面预算的科学性、合理性、准确性和权威性。
（二） 预算管理缺乏战略导向
现有预算具体由经营预算、财务预算和长期投资（资本支出）预算三部分构成。首先它以高速公路通行费收入预测或高速公路经营企业目标利润为依据，编制资本支出预算和经营预算；而经营预算则以高速公路通行费收入预算为起点，按照以收定支原则进行编制；最后，根据资本支出预算和经营预算编制财务预算。由此我们不难发现，现有预算忽视了战略的存在，它假定高速公路经营企业未来通行费收入是可以预测的，在此基础上，以通行费收入预测或目标利润为依据，编制资本支出预算、经营预算和财务预算，以控制经营活动和财务活动，保证资金的有效筹措和使用，实现目标利润。例如，某高速公路经营企业在制定2004年预算时，预测当年营业总收入为47200万元，比上年增长17.33%.根据这一预测，便将当年目标利润确定为25800万元，比上年增长16.5%.然后为了完成这一目标，想方设法将成本费用压缩为21720万元，比上年增长12.95%.这显然是在企业外部环境相对平稳，道路品质相对稳定，单纯以实现当期利润最大化为目标下的逻辑，而没有思考在企业战略指引下的道路全生命周期成本管理问题。
（三） 预算管理缺乏科学基础
高速公路经营企业现行预算一般以年度为基础进行编制，这种编制方法即历年制，易于理解及用于业绩评价。但历年制并没有充分的理论依据，因为企业的经营活动并不是以年度为周期，企业活动或成果在年度与年度之间并不存在着明显的规律性。一方面，它忽略了社会经济环境、道路车辆流量、路桥使用品质、设备技术状况的变化情况，缺乏对未来形势的充分预测，使得预算在执行过程中偏离实际，增加了推行全面预算的工作阻力。例如，某高速公路经营企业2003年营业总收入为40227.16万元，比上年增长18.56%.在制定2004年预算时，便根据2003年的增长幅度，将营业总收入定为47468.05万元，增长18%.另一方面，无形助长了各部门蓄意夸大当年业务活动耗用，使占有的可支配资源最大化，进而获得下一年度预算自由和较好的考核业绩。
（四） 预算管理缺乏考核机制
目前，我国高速公路经营企业在全面预算管理中存在重编制、轻执行的现象。在对预算执行进行跟踪调查和预算控制时，其涉及面就明显缩小，这说明企业对预算的执行并未给予足够的重视。由于很多高速公路经营企业尚未建立完善的预算管理网络和科学的管理程序，缺乏严格的监督制度，执行的随意性很大。实际中经常出现项目资金互相挪用，投资与成本随意调节、寅吃卯粮，造成编制的预算与执行的结果偏差很大。在分析预算执行情况时，仅将预算与执行情况进行简单的比例计算，而没有对预算差异进行深入的、定量的分析，难以确定预算差异产生的原因，无法将预算执行情况与企业经营状况有机联系在一起。而且，预算调整权力也没有相应的制衡，预算形同虚设。超预算或无预算的项目可能因为预算调整权的滥用而照样开展，预算对实际行为的预控作用严重受损，影响管理水平的发挥。同时，由于缺乏相应的预算考评制度，造成预算不能成为企业的硬约束，使预算失去其应有的权威性和严肃性。由于上级管理部门一般只在年终考核预算总体指标，又未形成定期或不定期的预算反馈制度，责任不明确，成本控制的具体指标难以落到实处。对预算工作富有成效的预算内浪费严重或资金挪用、突击花钱等问题的违规单位或个人缺乏必要的处罚手段，影响了预算管理工作的深入开展。
四、高速公路企业实行全面预算的几点建议
（一）全面预算管理必须健全组织机构
现代预算管理制度强调协同，为了保证全面预算管理的实施，必须理顺全面预算各参与主体的责、权、利关系，并使责、权、利相结合原则能真正落到实处，使全面预算管理制度化。全面预算的组织体系就是体现现代预算管理制度，完善公司治理结构的标志，是对具体承担预算编制、调整、执行、分析和考核的主体，以价值链为基础构建战略单元，并把战略目标进行分解。一个企业的预算管理的组织结构可以看出该企业对全面预算的认识。笔者认为比较理想的全面预算管理组织结构应包括：股东大会、董事会、预算管理委员会、预算工作小组和各个业务部门。
首先，高速公路经营企业股东大会作为公司预算的审批机构。其次，高速公路经营企业董事会和预算管理委员会作为全面预算管理的决策机构，负责根据公司发展战略要求，审查批准整个公司的预算方案，协调预算的编制、调整、执行、分析和考核，也是公司领导全面预算工作的最高管理机构，公司总经理担任预算管理委员会主任委员，公司总经济师、总会计师担任副主任委员，工程部、营运部、人事部、办公室等各业务部门负责人担任委员。第三，公司预算管理工作小组是预算管理委员会领导下的常设专门机构，负责全面预算管理的日常工作，由道路桥梁养护、收费网络维护、人力资源管理等各个领域的专业人才专职组成，代为行使最高管理层的权利，负责全面预算的编制工作。预算管理工作小组在整个全面预算管理组织体系设置应高于工程部、营运部、人事部、办公室等各个业务部门，这是全面预算管理组织体系的保障。第四，工程部、营运部、人事部、办公室等各个业务部门应积极参与预算编制、调整、执行、分析、考核等每一个环节，为预算管理工作小组提供全面、系统、真实、有效的信息资源。
（二） 全面预算管理必须围绕战略导向
战略是实现企业长期目标、增强企业竞争优势的基本策略方法。企业成败关键看企业有无正确的战略。战略是导向，战略错了，企业内部工作效率越高，结果可能偏离企业目标更远。因此，西方企业认为“做对的事情”（do the right things）比“把事情做对”（do the things right）更重要。全面预算是企业战略发展规划的完整体现，是企业战略实施的保障与支持系统。公司的战略发展规划给全面预算管理提供了目标和方向，战略管理在任何一个现代企业都应该居于核心地位，其他的系统管理都要服从、支持企业战略的需要。所以，没有战略引导性的预算是没有灵魂的预算，难以提升企业的核心竞争力和企业价值；而没有预算支撑的战略是不具操作性的空洞的战略。预算对战略实施非常重要，因为预算是资源配置的具体计划，是监测业务运行的过程，是其实现长期战略目标的推进工具，是考核业绩的重要依据。
高速公路经营企业战略制定过程中的一个重要概念，就是高速公路全寿命周期基本理念。有了这一理念，才能确保高速公路经营企业战略的长期导向作用，才能保证预算管理的科学合理性。
全寿命周期成本（Life Cycle Cost ，LCC）也称为寿命周期费用，最早由美国国防部于20世纪60年代末正式提出并率先使用。LCC是指政府为了设置和获得系统以及系统一生所消耗的总费用，其中包括开发、设置、使用、后勤支援和报废等费用。高速公路全寿命周期基本理念是：（1）让状态良好的道路系统保持更长时间，延缓未来的破坏，不增加结构承载能力的前提下改善系统的功能状况；（2）在适当的时间，将适用的措施应用在适宜的路面上。高速公路全寿命周期内采取相应措施后的成本效益变化，主要体现在对路况质量的提高和为后期的养护节约成本，而对路况的质量提高可以通过与不采取任何措施状况下的路况质量做对比。
图1所示为采取养护后的性能衰减趋势和不采取养护措施的性能衰减趋势。采取预防性养护措施的成本效益关系可以通过图2、图3表示出来。
从图2可以看出，当路况随着时间逐渐衰减，特别是当道路的性能很低时，养护费用成本一般都很大；而在正确的时间采用合适的预防性养护措施后，路况性能有所提升，养护成本会减少且路面的寿命也会相应延长，大修的时间也会推后，次数也会相应减少。从图2中还可以发现：在路面经历了75％的设计寿命，其质量下降40％时，进行预防性养护，假如要花l元钱；如果等路面质量下降到80％，亦即其剩余寿命仅为12％时才进行养护，那么这时通过大修所得到与进行预防性养护所得到相同的路况时，所需的费用就为4～5元或更多。更为重要的是，路面质量在很短的时间内就下降了40％，而路面剩余寿命也迅速从60％下降到18％。推迟路面的养护将会面临着路面的大修和重建，这不仅使路面长期处于较低的服务水平，还会造成寿命期的高费用。如图3（a），如果在路面状况不太好时（新建后第15年）选择罩面（大修）1次，罩面的价格为8万元，则30年的寿命期内的养护维修费用为8万元。如果选择路面状况较好时就进行表面处理，如图3（b）所示（微表处预防性养护措施2次），其价格每次为2万元，则在服务期内的养护费用为4万元，但后者可以使路面长期保持在良好状态。 所以，道路全寿命周期应该是高速公路经营企业在制定战略过程中的一个重要理念，也应该是全面预算管理必须充分考虑的一个主要因素。
（三） 全面预算管理必须建立分析模型
通行费征收是高速公路经营企业最主要的营业收入，虽然这一收入的多少与主观努力的关联度不是很大。但是，影响通行费收入的因素却非常多，例如国内经济形势特别是物流业、制造业、旅游业、汽车生产与销售以及高速公路路网建设情况等，这些行业的发展形势都将对高速公路经营企业下一年度的营业收入产生很大的影响。所以，高速公路经营企业在编制年度预算时，不能仅仅根据上一年度的营业收入情况对下一年度作出预测，更不能以高速公路通行费收入预算为起点，按照以收定支原则进行编制预算，而是要对高速公路通行费征收有可能产生影响的国内经济形势，特别是物流业、制造业、旅游业、汽车生产与销售以及高速公路路网建设等情况及时予以关注，全面收集数据，进行系统分析，建立科学的分析模型，从中找出他们之间的影响系数，以便更好地指导全面预算编制工作，使其在高速公路经营企业充分发挥作用。
（四） 全面预算管理必须依靠考核体系
高速公路经营企业全面预算管理应建立以平衡记分卡为依据的考核体系。所谓平衡计分卡（balanced scorecard），又译为平衡记分卡、综合记分卡，简单地说就是根据企业的战略目标和战略要求而精心设计的指标体系，它既是一种革命性的绩效评价系统，也是一个有效的战略管理系统。这个指标体系具有如下特点。
1.多维性。该指标体系由财务、顾客、内部业务流程、员工学习与成长等相互联系的四个维度的指标构成。财务维度：从财务角度衡量企业的指标。财务指标是反映企业经营效益的指标，它包括活力能力、收益增长率、经济增加值等。顾客维度：从顾客角度衡量企业的指标。这类指标主要有顾客满意度、顾客忠诚度、市场份额、市场获得率等。内部业务流程维度：从企业内部业务流程角度衡量企业的指标。属于这类的指标有流程的有效性、流程效率、周期、成本、适应性等。员工学习与成长维度：从员工学习与成长角度评价企业的指标。包括高学历员工比例、员工生产力、员工满意度、员工建议、培训时数、开发领先能力等。
2.平衡性。传统企业业绩评价仅采用财务指标进行。财务指标虽然是重要的业绩评价指标，但是它是一个滞后指标，是企业过去行为的结果，而不能揭示企业未来的发展潜能，而且单纯以财务指标来评价还可能造成经营上的短期行为。平衡计分卡则将企业的评价指标拓展为四个方面，很好地平衡了财务绩效指标与非财务绩效指标、滞后绩效指标与前置绩效指标以及企业内外群体之间的关系，使企业业绩得到全面的评价。
3.因果性。平衡记分卡四个方面的指标之间具有很强的因果关系。具体讲，就是员工学习与成长指标支撑内部业务流程指标；内部业务流程指标支撑顾客指标，而顾客指标又支撑财务指标；最后，财务指标的持续增长又为员工的学习与成长、内部业务流程的改善提供经济保障。一环扣一环，后浪推前浪，最终使企业走上良性发展的轨道。
4.战略性。平衡记分卡的战略性表现在：第一，指标体系的制定要以企业远景和战略为导向；第二，它既注重对结果指标的衡量，同时也注重对企业未来长远发展起决定因素（领先指标或企业成功的驱动因素）的衡量；第三，企业战略管理的关键在于培养核心竞争力，而在知识经济时代，企业核心竞争力就表现在员工的学习与成长以及内部业务流程的不断革新，而平衡记分卡对企业的业绩评价恰好抓住了这个关键。平衡记分卡见图4.
预算编制为什么要以平衡记分卡为依据？主要原因是，企业战略目标和战略具有很强的概括性，虽然预算编制要求以战略为导向，但预算的具体确定却不能直接以战略为依据。而平衡记分卡则是企业战略目标和战略的具体化，预算如果符合和支持平衡记分卡指标的目标和措施，则最终将对企业的战略目标和战略的实现产生积极作用。因此，预算编制应以平衡记分卡为依据。这种以平衡记分卡为依据的预算编制方法可称为“平衡记分卡驱动预算程序”。
结束语
综合所述，让预算管理在高速公路经营企业充分发挥作用是十分重要的，也是可行的，但在运用中要结合高速公路经营企业自身的实际情况，不能盲目地生搬硬套。特别是文章中所涉及到的“高速公路全寿命周期基本理念”和“平衡记分卡驱动预算程序”有待进一步探讨和研究，也恳请高速公路经营企业的同仁给予批评指正。
