一、现行公路建设筹融资政策面临的困惑和问题
因国家、地方财力有限、财政无力短时间支付数以万亿元计的公路建设投资，国家即出台了“贷款修路，收费还贷”的政策，出台了以BOT方式、以经营权转让方式筹资公路建设资金政策。这些政策的出台和实施为我国公路建设筹集资金起到了举足轻重的作用，使我国公路建设以前所未有的速度取得了令世界瞩目的成就。然而，现行公路建设筹融资政策在实际执行中出现了一些问题，人民群众不理解，政府有关部门不理解，新闻媒体不理解，认为“贷款修路，收费还贷”政策是错误的，BOT方式是不对的，经营权转让是有问题的。于是，政府部门暂停了收费公路经营权转让，限制BOT方式，控制“贷款修路，收费还贷”政策的实施范围和时间。但庞大的公路建设债务负担谁来承担？不收费的农村公路、干线公路建设资金大部分还是依靠银行贷款，这种贷款靠什么来偿还？
审计署2007年3月26日公布的对34个项目的审计中，有14个项目实际车流量只达到可行性研究报告预测值的60％，在规定的偿债期内很难还清贷款。从目前公路行业负债水平和地方政府财力等方面看，多数地方政府“十一五”公路建设融资规模很难实现。20多年公路建设积累的风险急需一个调整过程；公路建设的负债实际上都是各地财政的或有负债，而且有的地方建设公司负债已超出了地方财政承受能力。这种模式的弊端之一是投资主体单一，一些收费情况好的公路项目往往以BOT等经营形式转让，而一些低等级的公路尤其是乡村公路的债务包袱则落到政府头上，“银行贷款困难并不会遏制地方政府建设公路的热情”。一位熟悉地方运作情形的人士指出，这些规划早就确定，而且关乎政绩，这才是问题的本质所在。
国家出台了“贷款修路，收费还贷”政策，这实际上是解决财力不足，满足超常发展的无奈之举，20多年的实践证明了它的实用性和有效性。然而，这一政策都遭到前所未有的困惑和尴尬，执行中也部分进入误区。
困惑之一：部分人大代表、政协委员、甚至某些政府审计部门以及新闻媒体，不断质疑“贷款修路，收费还贷”政策，认为这一政策是错误的，并要求取消这一政策。
困惑之二：各地在执行“贷款修路，收费还贷”政策时，存在一些偏差。其一，“贷款修路”中，过度依靠贷款，有的贷款比例超过了国务院65%的限制，有的项目即使贷款50%以下也无法通过收费来还贷；其二，“收费还贷”中收费标准的制订过多考虑人民群众承受能力，考虑与周边省区协调一致，还贷要求考虑不足；其三，不收费的公路建设也通过贷款筹集资金，通过收费公路的通行费偿还贷款本息，无形中将完全由财政负担的费用转嫁到交通部门。交通部门作为业务主管部门而非政府综合部门，无法解决最终必须由政府财政等综合部门解决的问题。
基于贷款风险的不断上升，部分省区内已对公路贷款发出了警戒令，个别省份已停止对公路建设发放贷款。
这些问题的出现迫使我们不得不重新认真思考公路建设筹融资问题，思考现行政策存在的弊端和拟解决的思路。
二、相关政策借鉴及征收公路建设基金的可行性分析
鉴于各地财力不足，无法满足公路建设及资本金投入需求，而对农村公路、不收费的二级和二级以下公路建设资金，银行一般不予发放贷款。为了解决农村公路等不收费公路建设及养护大中修资金，各地采取了不同的筹资办法。
部分省区利用国家开发银行贷款可以充当资本金政策，利用软贷款，再申请银行硬贷款筹措资金。有的省区修建不收费的农村公路等没有资本金来源，经省区政府批准，通过提高收费公路的收费标准解决资金来源问题。有的省区采取财政定额、定项补助方式，再通过银行贷款筹措资金。
在机场建设资金筹措方面，通过在机票价格外每张机票另收50元的机场建设费，来筹集机场建设资金。
在水利建设方面，国家出台了按企事业单位营业收入的0.8‰征收水利建设基金政策，使水利建设有了可靠、无需偿还的资金来源。
从上述可借鉴的有关政策看，依靠贷款无论是软贷款还是硬贷款，对基础性、公益性项目来说都是不可取的；依靠提高通行费收费标准来筹集公路建设资金会引起强烈的社会反响，会直接加重人民群众负担，在许多省区很难实施；依靠财政定额、定项补助解决不了全部建设资金问题，许多地方财政根本拿不出钱来，也不能实施；像在机票价格中收取机场建设费的做法，公路行业很难实施。若在每张汽车票中收取公路建设费，第一，加重了人民群众特别是中低收入阶层的经济负担；第二，拥有私家车、乘坐公务车的中高收入阶层被划定在征收范围之外，极不公平；第三，现在很多车辆为私有或被个人承包，即使车票中含有公路建设费，也很难汇缴到交通部门；第四，除车票、通行费、养路费、客货运附加费等交通部门可以直接或间接掌握的收入外，再无其他收入渠道。养路费收入专用于不收费公路养护支出，客货运附加费资金专用于汽车场站建设，且数量极小，对公路建设资金需求来说是杯水车薪。
最值得借鉴的应该是征收水利建设基金政策。
三、水利建设与公路建设比较
1.与公路建设比较，水利建设与公路建设有许多共同点。
首先，水利建设项目和公路建设项目均作为国民经济的基础性建设项目，都是全社会生存、发展的基石，都与人们生产、生活息息相关。
其次，水利建设项目和公路建设项目均为社会公益性项目，社会效益显著，经济效益较差。
第三，水利建设项目和公路建设项目都有建设周期长、使用寿命长、投资大的特点。
2.水利建设与公路建设也有不少不同之处
第一，水利建设密度没有公路建设大。公路从农村公路、干线公路到高速公路，从村村通工程、乡乡通工程公路到省道、国道，密密麻麻几乎无处不在；而水利不可能村村建、乡乡建，县级、省级的水利工程的密度也很有限。
第二，水利以人民群众生存为基本任务，对国民经济发展的作用远不如公路显著。公路在拉动内需、促进区域经济发展、改善投资环境、保证人民有良好生存环境的前提下，促进国民经济发展有不可低估的作用。要想富，先修路，公路通，百业兴，就是这一理念的经验性、真理性的描述。
第三，水利建设投资远非公路建设可以比拟。据不完全统计，自改革开放以来，公路建设投资累计已经超过20000亿元，而同期水利建设项目投资最多为公路投资的三分之一。与此同时，公路建设投资资金来源中，贷款占60%以上，而水利建设的资金来源以财政拨款为主，很少或几乎没有银行贷款。
由此可见，征收公路建设基金比征收水利建设基金理由更充足，更有意义。
四、征收公路建设基金政策与现行征收公路通行费政策比较
因公路建设与水利建设的受益对象是相同的，其征收范围应一致，主要针对企事业单位，按营业收入的一定比例由税务机关征收。现行征收公路通行费由各公路运营管理单位自行征收，征收主体为企业或事业单位而非国家行政机关、执法部门，征收主体不合法，征收工作存在较大漏洞。现行通行费征收标准以省为单位各自制定，全国不统一，造成全国范围内征费标准混乱，可比性较差，使广大群众不理解。现行各省制订征费政策，减免费车辆失控，不利于公路建设资金的有效筹集和建设项目还本付息任务的如期完成。现行政策最大的弊端就是加剧了地区发展不平衡现象。东部地区经济发展快，消费水平高，车流量大，征收标准高，通行费收入大，部分公路很快能还本付息，表现出极好的经济效益；而中西部地区经济欠发达，消费水平低，车流量小，征收标准低，通行费收入小。又因中西部地区山区公路较多，建设投资大，贷款多，部分公路到国家规定的收费期限内很难还清贷款本息。据审计署公布的审计报告，约有40%左右的公路在收费期内无法还清贷款本息。目前实行以省为单位的公路建设贷款统贷统还，其结果会造成富者越富，穷者越穷，不符合国家有关政策。现行通行费征收对象为通行收费公路的车辆，征费人员直接向司乘人员收取，即直接向社会各阶层人员、向广大群众收取，容易引发矛盾，造成不良社会影响，有损政府形象，不利于构建和谐社会。改为征收公路建设基金后，征费人员为国家执法人员，征费对象为广大企事业单位，完全可以消除上述问题。征收公路建设基金后，现有收费公路各收费站点将逐步取消，公路建设支出会逐步减少，公路运营支出会大大降低，人民群众负担会进一步减轻，使公路作为国民经济的基础性、先导性、公益性行业的本质性得以复位，通过征收公路建设基金，国家可以逐步取消公路收费，让广大人民群众普遍分享改革开放成果，使收费公路走出误区，走向公益。
五、征收和管理公路建设基金的建议
1.关于征费费率的建议
鉴于公路建设规模大，投资大，历史欠账多，资金需求多，拟按照业务收入的0.5%征收。
2.公路建设基金的管理和使用
由地方税务机关代征的水利建设基金，应先统一归集到各地财政部门，由中央财政部门按一定比例统筹管理。中央财政根据各地实际，每年适当向资金需求量大的中西部地区倾斜。公路大中修支出、还本付息支出等资金由各地交通主管部门汇总上报财政部门，经财政、投资主管部门会签审批后方可下达投资、资金使用计划，避免有计划无资金，有项目无计划等现象发生。批准后的资金使用预算由财政主管部门拨付交通主管部门，再由交通主管部门拨付到用款单位。
3.公路建设基金的审计监管
公路建设基金应专款专用。发改委、财政、审计、交通部门应组成联合审计监管组织，对公路建设基金的筹集、管理、使用，使用效果等进行全方位、全过程监管，杜绝出现豆腐渣工程，挪用、贪污、浪费公路建设基金问题。
