收费公路政策为我国公路的建设提供了大量的资金，截至2007年底，我国公路总里程达到357.3万公里，其中高速公路5.36万公里。尽管收费公路里程是全世界第一，但在国家财政资金不足的情况下，“收费公路政策仍是今后相当长时期内，交通部门筹集公路基础设施建设资金的主要渠道”①。可见，我国在相当长的一段时间内依然依靠收费公路政策为公路建设提供资金保障。
近年来，对收费公路采取何种经营模式，一直是人们讨论的问题。一方面，政府有关部门长期以来力主发展政府还贷公路；另一方面，依据中共十六届三中全会、国务院以国发[2005]3号发布的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》等精神，四川、陕西、河南、湖北、湖南、广东、广西等省人民政府和交通主管部门近年来一直把招商引资作为筹措公路建设资金的有效途径，如四川省人民政府就以川办发[2004]34号文发布了《四川省人民政府转发省交通厅关于进一步加大开放力度吸引民间资金进入交通基础设施领域的实施意见和四川省高速公路建设项目实施BOT方式管理办法（试行）的通知》，这反映在实践中部分省市更侧重发展经营性收费公路。
那么到底政府还贷模式和收费经营模式，哪一种更适合收费公路的发展？本文希望通过对两种模式进行比较，以期得到一种结论。
一、对收费经营模式认识上的误区
1992年8月江苏宁沪高速公路股份有限公司的成立，标志着我国开始了公路收费经营的实践；1996年7月粤高速B向境外投资者发售13500万股B股，树立我国公路交通投融资改革又一里程碑，截至2006年底，我国共有公路类上市公司18家，利用股票融资方式筹集资金300多亿元，为我国公路的建设提供了有利的支撑。
但随着这些公路上市公司按照公司的运营模式进行经营时，人们开始对这些公路经营企业提出了质疑，具体体现在：
1.依据《收费公路管理条例》的规定，我国东部地区和中西部地区经营性公路的最长收费年限，分别为25年和30年，分别比规定的政府还贷公路的最长收费年限长10年。这就意味着采取经营性收费模式比采取政府还贷模式将使公路用户承受更大的经济负担。
2.在收费经营性收费模式下，收费主体是依法设立的公司制企业。作为企业，在取得通行费收入并获利的前提下需要依法交纳营业税和所得税。这就会增加公路用户的经济负担。
3.政府还贷公路收费的主要目的，是偿还全部贷款和有偿集资款的本息。而经营性公路收费的主要目的，是为了收回投资并获得合理回报。考虑风险回报的原则，投资者所追求的合理回报一般会高于银行的贷款利率。这就意味着经营性公路的收费标准需要高于政府还贷公路的收费标准或延长年限，也同样增加了公路用户的经营负担。
在这些观点的主导下，政府主管部门更希望对收费公路采用政府还贷模式而不是收费经营模式。但事实是否如此呢？
二、政府还贷模式与收费经营模式的比较
（一）对收费年限的比较
依据《收费公路管理条例》的规定，我国东部地区和中西部地区经营性公路的最长收费年限，分别为25年和30年，分别比规定的政府还贷公路的最长收费年限长10年。从表面来看，经营性收费公路的收费期限确实长于政府还贷公路，但如果进一步分析，或许情况并非如此。
1996年8月23日，国务院以国发（1996）35号发布了《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》，在这个《通知》中，要求从1996年开始，对各种经营性投资项目，包括国有单位的基本建设、技术改造、房地产开发项目和集体投资项目，试行资本金制度，投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。其中交通运输、煤炭项目，资本金比例为35%及以上，在《通知》中也规定了公益性投资项目不实行资本金制度。但在笔者多次的调研中了解到，政府还贷公路在向银行贷款时，需要解决了35%的资本金才能进行贷款。这也就意味着在实践中，政府还贷公路利用贷款解决的建设资金只占到投资总额的65%即可，换句话说，政府还贷收费公路收费偿还的投资额只占到总投资额的2／3左右。如果该路采取收费经营模式，那就意味着全部投资额需要投资者自行解决。假设在收费标准一致的前提下，收回全部投资需要的时间为30年，那就意味着，政府还贷模式下所需的收费年限只是全部年限的2／3，也就是20年。从这个角度来看，收费经营模式下的收费年限并没有比政府还贷模式下的收费年限长，又何来收费经营模式下，公路用户的负担重于政府还贷模式呢？
（二）对收费标准的比较
政府还贷公路收费的主要目的，是偿还全部贷款和有偿集资款的本息。而经营性公路收费的主要目的，是为了收回投资并获得合理回报。考虑风险回报的原则，投资者所追求的合理回报一般会高于银行的贷款利率。这就意味着经营性公路的收费标准需要高于政府还贷公路的收费标准。
从目前的实践来看，广西、河南、山西、安徽、江西、湖北等省在全省实行了联网收费并统一了收费标准，在这些收费公路网络中，既有政府还贷公路也有经营性收费公路，这也是实践的一种趋势。根据《收费公路管理条例》第十六条规定，车辆通行费的收费标准，应当根据公路的技术等级、投资总额、当地物价指数、偿还贷款或者有偿集资款的期限和收回投资的期限以及交通量等因素计算确定。
我们可以假设，对同一条路而言，如果采取政府还贷模式，那么在统一的收费标准下，它需要偿还的贷款总额只是投资总额的65%，而如果采取收费经营模式，则需要收回所有的投资，通过多经营10年才能收回全部投资，这就意味着，投资者的所获得的报酬率仅仅是贷款利息率，而并非《收费公路管理条例》中所提到的合理的回报，因此作为希望得到的合理回报，至少应该比贷款利率高。而在统一的收费标准之下，就意味着，如果说政府还贷模式的收费公路的收费标准合理的话，那么收费经营模式下的收费标准必然就低于内在合理的收费标准，反之，如果说收费经营模式下的收费标准是合理的，那就意味着采取统一收费标准的政府还贷模式的收费标准高于内在合理的收费标准。
从另一个角度来看，已有的收费经营公路中存在政府投资的部分，按照现在的实践，所有的投资都需要收回，这就意味着政府投入的资金也参与了利润的分配，试想，如果公路是公共产品，需要政府提供建设资金，那么，作为进入收费经营模式的政府资金，又如何能如其他社会资金一样要求投资回报？如果说公路经营企业在确定收费标准时，不考虑政府资金的投资回报部分，是否意味着收费标准可以降低？因此这并不是简单的收费经营模式收费标准高于政府还贷模式收费标准的问题。
我们可以假设，一条收费公路的建造需要20万的资金，而民间资本只愿出资16万元，其余4万元需要政府投入，但如果民间资本不愿意出资20万元，就意味着交通主管部门需要筹集16万元的贷款。在确定收费标准时，按16万为投资额确定的收费标准一定会少于以20万元为投资额确定的收费标准，在这样的思路之下，我们有理由相信收费经营模式下的收费标准并不一定高于政府还贷模式下的收费标准。
（三）税费负担的比较
1.两种模式的税费规定
根据《关于车辆通行费有关营业税等税收政策的通知》（财税[2000]139号）规定，“凡交通、建设部门贷款或按照国家规定有偿集资修建路桥、隧道收取的车辆通行费，收费项目使用省、自治区、直辖市财政部门统一印（监）制的收费票据，所收资金全额纳入财政专户，实行‘收支两条线’管理，不缴纳营业税。此前，已征的税款不再退还，未征的税款不再补征”，该文件明确规定了政府还贷公路不缴纳营业税。
根据《财政部、国家税务总局关于公路经营企业车辆通行费收入营业税政策的通知》（财税[2005]77号）规定，“自2005年6月1日起，对公路经营企业收取的高速公路车辆通行费收入统一减按3%的税率征收营业税”。该文件是为了鼓励民间资本进入高速公路的建设和经营领域，促进高速公路的发展。
按照《收费公路管理条例》第三十六条规定：“政府还贷公路的管理者收取的车辆通行费收入，应当全部存入财政专户，严格实行收支两条线管理，政府还贷公路的车辆通行费，除必要的管理、养护费用从财政部门批准的车辆通行费预算中列支外，必须全部用于偿还贷款和有偿集资款，不得挪做他用”。根据《事业单位、社会团体、民办、非企业单位企业所得税征收管理办法》（国税发[1999]65号）第三条规定：“经国务院、省级人民政府（不包括计划单列市）批准，并纳入财政预算管理或财政预算外资金专户管理的行政事业性收费”属于免征企业所得税的收入项目。由于政府还贷公路的车辆通行费属于纳入财政专户管理的行政事业性收费，因此，不缴纳企业所得税。
根据财政部1997年1月23日发布的《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》第四条规定，地方水利建设基金的来源之一是从地方收取的政府性基金（收费、附加）中提取3%，“车辆通行费”包括其中，当然这里的车辆通行费为政府还贷公路车辆通行费。
2.税费比较
表1为两种收费模式下的税费比较（略）
从表中可以看出，两种收费模式下体现出税负负担多少的主要在企业所得税上。由此曾有这样的结论：因为公路经营企业需要交纳企业所得税，使得用于建设公路的资金减少了，所以，收费经营模式比政府还贷模式不利于筹集公路建设资金。但事实果真如此？
从表象来看，确实如此，由于公路经营企业需要负担企业所得税，需要将企业实现的利润缴纳税金，使得留在企业内部的收益减少，从而减少了企业用于建设新路的资金。如果国家能够将公路经营企业缴纳的企业所得税和营业税作为一种财政补贴专项用于公路建设，公路经营企业缴纳的企业所得税和营业税就不会是一种负担，而是形成了国家财政资金补贴用于公路建设，在这样的政策支持下，收费经营模式并不比政府还贷模式负担更多的税费，反而获得了更多的公路建设资金。以上假设需要有国家相应政策支持，才能真正促进公路的发展。
三、对政府还贷模式和收费经营模式的进一步思考
从比较的结果来看，收费经营模式并没有如社会上所想象的那样比政府还贷模式使公路用户有更多的负担。相反，从收费年限、收费标准和税费负担各方面来说，收费经营模式并不比政府还贷模式更不适应我国收费公路的发展。换句话说，不应该在大力推行政府还贷模式的时候一定要否定收费经营模式，应该看到收费经营模式虽不能成为我国收费公路发展的主要模式，但它却是一种有益的补充。
事实上，无论是政府还贷模式还是收费经营模式，需要解决的并非是孰优孰劣的问题，而是解决如何更加合理的制定收费标准、收费年限等问题，以缓解公路用户对收费公路的质疑。
（一）对收费标准的思考
2007年2月12日，在交通部和世界银行（以下简称“世行”）联合召开的“中国高速公路绩效评估与跟踪”研讨会上，世行发布了专题研究报告《中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展》。《报告》显示，中国高速公路通行费费率远低于日本、加拿大、澳大利亚、法国、墨西哥、西班牙等国家，每车公里收费不到0.05美元，未达到国际平均标准。
据2007年年初国家统计局的数字，中国人均GDP并不高，排在世界100位左右，只有世界平均水平的五分之一，因此，中国通行费占人均GDP的比例是全世界偏高的几个国家之一。《报告》指出，通行费是高速公路融资的主要机制，中国通行费占人均GDP的比例偏高是因为政府投资高速公路比例较低，贷款在总投资中所占的比例较大②。
如果世界银行的这份报告结果比较权威的话，那也就是说，我国的收费标准没有达到国际平均标准，也就没有像社会上所传言的我国收费公路的收费标准高于国际水平，但相对于我国公路用户的支付能力而言，收费标准是偏高的。造成目前收费标准偏高的原因有哪些呢？
根据我国《收费公路管理条例》第十六条规定，车辆通行费的收费标准，应当根据公路的技术等级、投资总额、当地物价指数、偿还贷款或者有偿集资款的期限和收回投资的期限以及交通量等因素计算确定。
从确定收费标准的因素来看，影响收费标准高低的因素主要有两个：一个是贷款总额或者集资款，另一个则是收费年限。由于我国的《收费公路管理条例》中对收费年限做出了限定，当贷款在总投资中所占比重较大，或者说投资额较大的时候，必然会对收费标准产生影响。以政府还贷模式为例，当收费年限限定在15年或者20年时，由于贷款比重大，投资高，为了确保按时偿还贷款本息，就只能通过提高收费标准来解决问题。在我们无法减少利用贷款修建收费公路的力度时，或许，能解决收费标准高的唯一因素就是收费年限了。
（二）对收费年限的思考
《收费公路管理条例》第十四条规定：政府还贷公路的收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过15年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年；经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。
我们不得而知，当初在制定《收费公路管理条例》时，对收费期限的确定为何采取了最长20年和30年的限定。从实践中得知，除了我国东部少数地区，因为经济的快速发展带来大量的交通流量，从而在有限的15年内能够偿还贷款本息或者在25年内收回投资额，更多的地区，尤其是西部地区，政府还贷模式下的收费公路因为贷款数目大，交通流量有限，即使收费年限是最长的20年，也根本无法按期还本付息。
反观国外有关做法，却有着不同的结果。
据美联社披露，在2006年6月，一家澳大利亚与西班牙的合资公司就以38亿美元租下了印第安纳收费公路的经营权，另一家澳大利亚公司则买下了弗吉尼亚州波卡洪特斯公路99年的经营权。与此同时，得克萨斯州的官员也决定让一家西班牙与美国的合资公司修建从奥斯汀至塞金的收费公路，并获得50年的经营权③。
表2（略）中数据是根据相关国外网站的资料整理而成。从表中可以看到，这些国家的收费公路，短的有34年，长的达到了125年。而在这15条收费公路中，其平均收费年限也达到了59年，高出我国制定的最长收费年限一倍。可以这样理解，在发达的西方国家，收费年限尚且都较长，为什么在我国，却不能有较长的收费年限呢？
近年来，关于收费年限和收费标准的问题，也成了制约收费公路发展的一个摆在交通主管部门面前的切实问题，时任交通部部长张春贤在2004年全国交通工作会议上的讲话中就提到“宁肯年限长一些，也要把过高的收费标准降下来”。交通部公路司副司长李华就进一步规范收费公路管理答《中国交通报》记者问中也提到了“交通部调整完善收费公路发展政策，应遵循‘调整结构，控制规模；统贷统还，撤并站点；降低标准，延长年限；政府主导，严格监管’的总体要求。”并就此进行了解释：“降低标准，延长年限，就是要完善相关制度，加强对通行费收费及价格的监管，延长高速公路以及部分一级收费公路的收费期限，同时降低收费标准。其目的是在减轻社会负担的同时，确保撤并二级公路收费站点目标的实现。”从这些方面也可以侧面地看到交通主管部门对收费年限和收费标准的一个思考。或许，再结合国外收费公路的做法上，考虑延长收费年限，降低收费标准，不失为缓解业外人士对收费公路及收费制度的曲解。此外，由于社会各界认为经营性收费公路收费标准高是因为投资者追求高回报率，所以收费标准高于政府还贷公路的收费标准，收费期限长于政府还贷公路的收费期限，那么通过延长收费年限，降低收费标准，也可以缓解社会各界的这种抱怨，也进一步落实了交通部领导提出的“宁可收费年限长一点，也要降低收费标准”的思路，因此，修改《收费公路管理条例》势在必行。
（三）两种收费模式的现实定位
李盛霖部长在2007年全国交通工作会议上的讲话中提到：要严格界定政府还贷收费公路与经营性收费公路，严格收费公路经营权转让行为，严格控制经营性收费公路规模，强化政府在收费公路投资、管理中的主导地位。作者认为，或许是因为在收费权益转让过程中存在着这样或那样问题，使得交通主管部门对经营性收费公路的发展进行限制。
如果严格控制经营性收费公路规模，那也就意味着政府还贷模式将依然成为主导，同时在我国财力依然不足的情况下，加强政府收费公路的投资只能是一种愿望，那么通过贷款来解决公路建设资金的不足依然是交通主管部门主要采用的资金筹集渠道，这必然使得交通主管部门面临着巨大的债务，如果说政府还贷公路无法按期偿还贷款本息，如何解决巨大的建设债务，又将成为交通主管部门面临的一大新问题。
2005年2月19日国务院以国发[2005]3号发布了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，《意见》允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域。加快完善政府特许经营制度，规范招投标行为，支持非公有资本积极参与城镇供水、供气、供热、公共交通、污水垃圾处理等市政公用事业和基础设施的投资、建设与运营。那么在国家允许非公有资本进入基础设施领域的前提下，为何交通部门却要限制经营性收费公路的发展？如果以经营性收费公路转让过程中存在着非法设立经营性公路或人为改变还贷公路性质、未依法转让收费权便将政府还贷公路按经营性收费公路建设管理等问题，那么解决问题的思路不应该是否认一种收费模式，而是找到解决问题的方法，在我国民间资本充足的前提下，交通主管部门完全可以通过制定《政府特许收费经营权益转让管理办法》，规范和引导民间资本进入交通基础设施的建设，缓解政府还贷模式所带来的巨额债务，并使其成为收费公路资金筹集的有利补充，而不是否定和限制收费经营模式的发展。
事实上，笔者认为，只有在收费效益好的路段，才可能实行收费经营模式，这已注定了收费经营模式不能成为收费公路收费模式的主体，相对政府还贷模式，收费经营模式能筹集到的公路建设资金也是有限的，但这并不影响收费经营模式存在和发展，在收费经营模式发展的过程中存在的各种问题，也并不说明收费经营模式一定比收费还贷模式差，作者希望通过进行两种模式的财务比较，反映出问题的根源所在，为有关部门制定相应的政策提供一种思路。
