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乔家大院“两权分离”不是个案

2008-3-13 14:17 《新财经》·尹正友 【 】【打印】【我要纠错

  将旅游资源的经营权与所有权进行分离,乔家大院不是第一,更不是唯一,但一定是讨论最热烈的。值得讨论的也许不是违法与否本身,而是透过这一事件所折射出的,以文物为核心的旅游资源经营权的改革问题。

  转让经营权,触碰法律“红线”

  在我国目前的法律框架内,山西祁县政府转让乔家大院经营权的行为属于违法行为。

  首先,乔家大院作为“国家重点文物保护单位”,依法属于国家所有。依照《文物保护法》第二十四条的明文规定,国有不可移动文物不得转让、抵押。建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所的国有文物保护单位,不得作为企业资产经营。山西祁县政府将乔家大院经营权作为资产作价入股,交给公司经营管理,由公司向政府交纳所谓的“文保管理费”,明显违反《文物保护法》的上述禁止性规定。

  其次,按照《文物保护法》第十条的规定,国有博物馆、纪念馆、文物保护单位等的事业性收入,专门用于文物保护,任何单位或者个人不得侵占、挪用。本案中乔家大院景区门票收入全部归新公司,新公司每年向祁县政府交付“文保管理费”1000万元。但据统计,2006年乔家大院门票收入为3000万元,2007年为2700余万元,远远高于新公司上缴的“文保管理费”。这就必然导致有相当一部分的事业性收入将划入新公司的账户,从而不能用于乔家大院的文物保护。

  再者,山西祁县政府对乔家大院这一“国家重点文物保护单位”采取如此重大的经营举措,并未事先报经国家文物局批准,征得其同意,在程序上也存在严重的违法情形。

  “签单转让”实属无奈之举

  从事实的大氛围来讲,将旅游景区的所有权和经营权进行分离,乔家大院早已不是先例。这既有市场需求,又有实施先例。

  早在1997年,我国部分景区就已经开始试水“两权分离”,比如张家界的黄龙洞和宝峰湖、湖南的凤凰城、四川的碧峰峡,等等;当时引起了相当大的争议。因“两权分离”而被政府“叫停”或者遭到处罚的事件频频发生,但屡禁不止。据估计,目前全国至少有300多家旅游景区在实施着“两权分离”,涉及20多个省、市和地区。与此同时,想做或者正在做这种探索的地方和景区还在不断增加。

  明知违法,缘何众多旅游景区仍然要“顶风作案”?

  在本案中,作为这一合作意向的直接参与者和策划者,祁县政府似乎也有些“无奈”。李丁夫表示,乔家大院虽然是国家重点文保单位,但近两年国家并没有投入。而山西省相关部门已将大院列入2012年申遗预备名单,亟须对周边景区进行整治和开发。根据规划,这需要1.5亿~2亿元的资金,每年只有两三亿元收入的县财政根本无力承担。

  资金匮乏,是全国各地旅游部门都遭遇到的问题。政府拨款不够,入不敷出。部分景区虽然资源和市场状况都不错,但仍然困难重重,自身发展举步维艰。在资金的巨大压力下,为突破发展瓶颈,谋求旅游经济的发展和景区的繁荣兴旺,各地不断探索新的发展途径。将经营权和所有权相分离,引入市场机制,激活旅游资源,成为景区管理体制的一种新选择。

  而另一方面,实践中采取“两权分离”的景区绝大多数都比以前发展得要好,取得了一定的经济、社会和环保效益。因此,众多景区积极效仿,采取“两权分离”,以期盘活旅游资源。

  探索“两权分离”的现实意义

  针对文物资源的“两权分离”,众说纷纭。一种观点认为,文物的意义在于它是中华民族悠久文化的一种象征,是一笔宝贵的文化财富,文物资源的经营权应当和所有权保持一致,经营权不应当落入企业手中。

  另一种观点认为,旅游业是一项产业,是市场经济体制下的一种经营对象。实际中,很多政府都大力发展当地旅游业,旅游收入成为地方政府财政收入的重要来源。因此,“追求利益最大化原则”同样适用于旅游业。因此,将文物资源的经营权和所有权相互分离,由享有经营权的企业进行更加专业化的经营管理,不仅有利于文物的保护,更有利于挖掘文物资源的潜在市场价值,发展当地经济,对当地百姓来讲也是一大幸事。

  显然,我国目前的法律法规正是基于前一种观点和认识,不允许将文物资源作为企业资产进行经营,不将其视为市场经济体制下可以自由经营的资源。

  笔者认为,“两权分离”虽然在我国目前的法律框架下仍处于受限状态,但作为一个市场需求状态下的内在诉求,有其出现和存在的必然性,值得探讨。

  法律上的物权包括占有、使用、收益和处分四项权能,这四项权能是可以与所有权相分离的,分离其中一项权能并不会构成所有权的转移,也不会影响所有权的完整性。文物资源作为一种“物”,国家在依法享有所有权的情况下,当然也可以将文物资源所有权的其中一项权能分离出去,这并不影响国家对文物资源享有的所有权。

  国家没有必要紧抱经营权不放,完全可以考虑将经营权交给市场主体,而自己只需发挥监管职能,加强对文物经营管理的监管力度,制定完善的法律法规等监管制度。这样将文物资源交给市场主体经营管理,有利于优化资源配置,深度挖掘其潜在的市场价值,提高市场效益,发展当地经济,增加财政收入,也使当地百姓受益。

  不可否认,在文物资源“两权分离”具体实施过程中肯定会出现一些新问题,但是面对改革过程中出现的新问题,应该积极研究,提出应对措施及解决办法,而不是一刀切地予以全盘否定。拒绝进行有意义的探索,不仅对文物资源是一种浪费,也不能有效解决文物保护中所面临的资金困扰。

  案例背景乔家大院“改嫁”未遂

  电影《大红灯笼高高挂》和电视连续剧《乔家大院》,使得山西乔家大院名声大噪。而今,乔家大院再次火暴全国,原因在于一次经营权转让风波。

  2007年12月20日,祁县远大投资有限责任公司(代表祁县人民政府行使对乔家大院国有资产经营管理,法定代表人祁县县长李丁夫)与上海盛富投资管理有限公司、重庆中昊投资有限公司签订合作意向书,商定共同成立“山西乔家大院旅游开发有限公司”。根据该意向书,乔家大院的所有权归祁县政府,分离出来的经营权入股归新公司所有。乔家大院的经营权占新公司25%的股份,其他两家公司分别为50%、25%.三方商定,新公司的经营期限是二十年,景区门票收入全部归新公司,新公司每年向祁县政府交付“文保管理费”1000万元。消息甫出,一片哗然。

  2008年1月22日,山西省政府对祁县政府《关于祁县乔家大院经营权委托管理的请示》作出批复:认定祁县政府转让乔家大院经营权的意向属违法行为,并撤销祁县县长李丁夫远大投资有限责任公司法人代表资格。

  批复认为,《请示》中拟以乔家大院的经营权作价入股、把乔家大院作为企业资产交由公司经营,不符合《中华人民共和国文物保护法》第二十四条的规定,以及《国务院关于加强文化遗产保护的通知》的精神。

  批复同时指出,同意地方政府采取招商引资等吸纳社会资金的办法,对乔家大院(在中堂)的周边环境进行整治,但应严格按照《文物保护法》等相关法律法规的规定,并按规定程序报批后实施。

  目前,该县已暂停运作此事。山西文物局将调查结果和处理意见上报省政府,正在等待批复。