本文根据《收费公路管理条例》，结合我省政府还贷公路的现状和管理模式，探讨政府还贷公路发展过程中需要研究的几个问题。本文对统筹还贷、综合还贷、统贷统还、统收统支，其内涵相同，统称之为“统筹还贷”的管理方式。经批准的需要还贷的债务，统称为“还贷基数”。
一、政府还贷公路的基本情况和管理体制
自实行“收费还贷”政策以来，至2005年止，我省累计建设的收费公路共12170公里，其中，高速公路3003公里，一级公路4855公里，二级公路4312公里。已停止收费的公路里程为544公里；正在收费的公路通车里程为11626公里，约占公路通车总里程的10%.正在收费的政府还贷公路151个项目，收费里程6270公里（其中：一级公路3180公里、二级公路3090公里），总投资544亿元，需偿还债务余额503亿元；2006年收取车辆通行费44亿元（不含城市道路收费，下同）。在《收费公路管理条例》颁发前，我省政府还贷公路收费站建设和管理大多由省、市、县、镇政府或政府相关部门（目前主要有交通、公路、建委、市政部门或成立的专门机构）负责。建设资金来源主要包括中央财政资金、国债转贷资金、地方财政资金（含交通规费）、银行贷款、企业资金等，银行贷款资金占56%、单位借款、外资及群众集资占34%、不需偿还的财政资金占10%.政府还贷公路收费站所收取的车辆通行费，从2002年3月开始按照分级管理的原则，纳入省市财政专户，实行“收支两条线”管理制度。自2003年起，我省审计部门对全省政府还贷公路通过审计重新核定其还贷基数，并向社会公布。
二、政府还贷收费公路存在的主要问题
（一）政府还贷收费公路债务核定复杂、核算不统一、财务管理不规范，难以实施有效监管。
1.政府还贷收费公路债务沉重，偿债能力低。
（1）收费增长缓慢。在政府还贷公路中大多数是普通收费公路，一些效益好的收费项目在“八五”、“九五”期间转让给外商，现有的政府还贷项目收费收入情况本来就不是很好，随着高速公路网的逐步形成，尤其是与高速公路平行的普通公路，车流日渐减少，收费收入日渐下降，有的甚至出现了收入不敷支出的状况。随着贷款利率的上调，利息负担日益加重，严重影响还贷能力。最近4年，全省收费收入出现停滞不前的态势，维持在每年44亿左右，收费可用于偿还贷款占59%，其中可用于偿还本金占收费的19%，收费还贷能力（偿还借款本金金额／需要还贷债务）为1.7%.
（2）在“八五”、“九五”期间修建的收费公路已达10多年，现正逢进入大修期或改扩建期，公路改扩建、维修支出不断增加。
（3）增加了政府回购经营性收费公路的新债务。一是地方政府为筹融资建设新项目，将原政府还贷收费项目转让给外商，在公路网不断完善，收费额不断下降，公路养护得不到正常维护影响通行的情况下，政府不得已回购。近4年来省、市级政府回购这部分投资的资金80多亿元，成为政府还贷公路中的新债务。
（4）地方为改变形象，超规模投资建设，任意增加公路投资的现象比较严重。从使用功能上讲，公路城市化（高标准的绿化、人行道加宽，照明支出等市政工程建设费用）；在资金安排上，建设支出与日常养护维修费用在收费公路还贷中列支，增加收费公路还贷负担。
（5）地方建设收费公路项目，多元化投资，各自核算，又未按基建程序管理，长期未办理工程竣工决算，会计资料不完整，无法确认投资总额、核定还贷基数。
（6）地方政府较少考虑安排专项财政资金用于修建公路，往往是先利用收费政策，客观上形成收费公路债务只增不减。
2.收支监管不到位
在2002年实行车辆通行费“收支两条线”管理制度之前，对政府还贷公路多头管理，监管不到位。
（1）政府还贷收费公路的支出不规范，还贷情况不佳，主要是车辆通行费收入流失，地方挤占、挪用收费收入；支出的不合理，尤其是管理费用支出超标准，影响了还贷。
（2）超出范围使用收费收入，开支没有规定标准，随意性大。
（3）个别地方政府挪用还贷资金，未按规定将还贷专项资金用于偿还公路建设债务，挪用于市政建设或其他与公路无关项目上，致使无法偿还到期银行债务，引起政府被起诉的法律诉讼。
上述问题与政府还贷公路管理体制密切相关（有一种看法，路桥建设由政府投资行为变为企业投资行为，可以减轻政府的投资压力）。如果规范收费公路管理，做到投资、收入、支出、还贷会计核算清晰，财务管理规范的话，还贷能力肯定可以进一步提高，公路建设资金的投资与回收管理规范，公路建设投融资才能步入良性循环的轨道。
3.各地收费公路管理模式呈多样化，不利于有效监管。
政府还贷收费公路管理体制按“谁投资，谁管理”的原则，形成对收费项目分散经营，管理模式多样化，有的将政府还贷公路归属各级公路局管理，有的归属地方政府的经营公司管理，既管理政府还贷公路也管理经营性公路，也有的按完全公司化管理，造成多头管理和管理不协调，会计核算主体多，财务管理不规范。
（1）不同的会计核算主体，执行不同形式的财务会计制度，难以监管，影响还贷。
在收费公路发展初期，根据“谁投资、谁建设、谁管理”的原则，各地收费公路均由各投资者建设管理，政府还贷公路由省、市、县、镇等多级政府的交通、公路、市政、建委、金融等不同部门负责，执行会计制度不同：有的是事业单位会计制度，有的是企业会计制度，有的是行政单位会计制度。《广东省公路收费站管理办法》（省政府1998年第34号令）明确全省收费站归口交通部门进行行业管理，但各收费公路项目在财务管理上、内部控制制度、会计核算、资金使用等环节，各自按行业和部门的管理模式管理，没有形成统一的会计核算和规范的财务管理，难以实行有效监管。
由于公路建设资金来源多元化，有的由县财政部门统收统还，有的由镇政府委托地方经济实体管理，管理模式多样，管理水平不同，还贷情况差异大。如某市原有22个收费站（整合后为17个），由直属于市政府的路桥经营公司管理10个收费站，公路部门经营管理1个收费站，镇政府管理6个收费站。在镇政府管理的6个收费项目中，既有镇财政所作为会计核算主体，又有直属于镇政府的经济实体作为会计核算主体。至2005年止，由镇政府直接管理的6个收费项目，经省批复6个收费项目工程决算5.55亿元，省确认还贷基数5.19亿元，累计收费8.52亿元，已偿还债务（集资款、向单位借款）1.60亿元，还贷余额3.59亿元，挂在账上的债务4.32亿元（不含已建成未经决算而暂列入的投资及债务1.80亿元）。由此，平均每个项目收费年限12年，偿还债务比率30.8%，按水泥路面15～20年大修或改扩建的周期计算，则上述债务靠收取车辆通行费将无法还清。另属市政府路桥经营公司管理的10个收费项目的收费还贷、大修、改扩建等项目支出由市财政会计核算中心核算（选用事业单位会计制度），管理经费、小修保养费由经营公司核算（执行企业会计制度），这种建管分离，由多家核算、多种会计核算办法，形成的拼盘式的财务报告等有关信息资料，不利于交通主管部门进行及时的、有效的行业监管。
（2）会计核算主体的不同，影响政府的监管效率。
会计的基本职能是核算和监督，会计监督是经济监督体系的重要组成部分。在实践上，会计核算中心远离原始凭证记载事项的发生环境和地点，缺乏对单位经济活动进行直接的、及时的全方位监督。改变了单位的核算权和会计监督权，也相应地改变了会计责任主体。在财政部门的会计核算中心，能否对收费公路项目发生的经济活动进行连续、系统、全面的反映和控制？由此，会计核算主体的变化必将影响到主管部门的监督，其责任难以确定。尤其是公路建设项目容易被市政建设等工程搭车。如上述的17个收费项目有8家管理单位，唯有公路部门每年接受审计、财政部门等多种形式的审计和财政检查，而由公司化管理和财政核算的政府还贷收费公路，接受政府的监管要少些，交通主管部门对地方政府管理的单位难以实施行业管理，无法及时对收费项目的投资、收支、使用情况进行监督，无法做到核定收支、监督还贷之责，甚至，省返还的专项还贷资金长期被地方占用，导致集资款不能按时清偿引起法律纠纷。这种由综合部门对收费公路实施的监管，显然是不够。
（3）地方公路建设管理体制混乱，难以确认公路债务。地方政府对当地公路建设是积极的，成立由地方政府主要领导担任的“公路改扩建指挥部”等临时机构，在项目建设初期的协调作用是明显的，但在项目建设实施过程中，对项目的质量、技术、工期、资金等方面管理往往很不到位，尤其是“指挥部”的工作人员是临时借用，变动频繁，最后难以按国家规定的基建程序完成工程项目的竣工审计和决算。收费公路项目的财务账有的在指挥部核算，有的在公路部门，有的在政府的其他部门核算，同时，会计核算很不规范，有的只有出纳“流水账”而无会计账。项目建设工期长，多方会计核算，人员变动，资料难以核实，无法进行工程竣工决算，无法核定投资总额。
（4）收费收入的使用范围虽然明确，但缺少监督措施，有的将收入用于市政建设。如果将公路车辆通行费资金用于市政建设上，即使投资是有“效率”的，但不符合“公平”原则，增加公路使用者的负担。
（5）如果业主是交通部门，有的部门认为这种体制存在既是运动员又是裁判员之嫌。对政府还贷公路“统收统支，统筹还贷，滚动发展”没有统一管理模式，没有规范的行为。
（二）收费公路的年票制
《收费公路管理条例》第十一条明确“省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款”，这是为加大收费公路管理力度，减少收费站点的一项政策措施，这一政策措施的实施，有利于对收费公路实行总量控制，有利于清理整顿收费站点，从根本上减少收费站，降低管理成本，加强资金监管，提高还贷能力和融资能力。
1.年票制产生的前因
实施“年票制”是路桥收费站整顿和收费公路发展的需要和选择。为解决收费站过多过密的问题，省政府要求各市拿出撤并收费站的工作方案。各地根据经济发展和收费公路建设情况，制定区域内的收费站撤并方案。据有关资料反映，上海、成都、武汉等城市也实行“年票制”。2004年，广东省批准了15个市收费站撤并方案，撤销105个收费站。为进一步清理整顿路桥收费站，在珠江三角洲地区的10个地级市推行了“年票制”。
车辆通行费“年票制”的主要形式是 “收费（年票、次票）+财政补差”为主要内容，实质上是一种统筹还贷管理方式。具体做法是撤并区域内政府还贷公路收费站，仅在区域周边设立部分收费站；以不提高原收费标准对进入本区域外地车辆按次收取车辆通行费（次票）；对本地车辆按年一次性定额收取车辆通行费年票。年票的价格经过当地物价部门测算和听证程序后报政府审定。政府以实施“年票制”前一年的收入总额作为收费项目的收入基数返还项目用于偿还贷款，若年票和次票的收费不足，差额由地方财政承担补差。尽管推行“年票制”存在着“收费公路打捆，是一种强制性消费”、“养路费化收费”等对年票制的合法性提出质疑。经过几年的试行，证明是行之合理、有效的。
2.“年票制”优点
一是能从根本上减少和撤销公路收费站，可以彻底解决收费站过多过密的问题，有效控制区域收费站的数量。如广东省2000年有418个收费站（其中政府还贷公路收费站220个），至2006年，广东先后有13个市试行“年票制”，减少普通公路的收费站147个。
二是有利于加快对现有公路收费站的历史债务的偿还。随着公路的加密和网络化，对部分收费公路效益差项目，“还清本息即撤销收费站”的规定难以落实，通过“年票制”实行统筹还贷，可避免因车辆通行费收入过低无法偿还贷款而造成撤站遥遥无期，债务越背越重，同时，地方政府根据财力情况给予补贴。从而平衡政府收费还贷公路的债务风险，实现收费还贷公路的良性循环。
三是撤销相应收费站，实现收费公路集约化管理，有利于节省管理成本。减少收费人员，减少管理机构，相应减少了管理费用。
四是有利于充分发挥整个路网的功能，可以起到调节收费公路与非收费公路车流量的作用，合理疏导和平衡各路段和桥梁的交通量，缓解非收费公路的交通压力，创造和谐交通环境。
五是有利于促进收费政策健康发展。区域经济一体化日益成为主流的情形下，由于当初为“修路还贷”而设在城市边缘的收费站变成城区内收费站，与当地经济发展和居民生活的矛盾日益突出，影响城市化进程，影响生产力的发展。从促进生产力发展的角度来看，公路收费停留在过去那样的设卡收费已经不适合当今经济社会发展的要求。
3.“年票制”的缺点
政策及制度的出台，立足有利于国家经济社会和生产力的发展，兼顾“公平与效率”。收费公路从设立收费站到撤除收费站，这是经济社会发展对交通需求的一个过程。20年前，由于政府财政困难，鼓励发展收费公路，交通方便了，解决了一定程度的“公平”问题；随着收费站的增加，又影响车辆畅通，“效率”问题又出现了。将收费公路以“年票制”形式实行统筹还贷，撤并部分收费站，解决“效率”问题是合理的，如何在“效率”的基础上兼顾“公平”，做好平衡，还有待进一步思考。
一是虽然《收费公路管理条例》第十一条规定“可以实行统一管理、统一贷款、统一还款”，但对“统一管理、统一贷款”的实施条件、范围、方式等没有明确规定，各省市按照各地收费公路的现状和地方经济基础发展及财力情况采用不同的统筹还贷的方式，执行的效果不尽相同。如广东执行的“年票制”是按“一市一策”的办法，用收费加地方财政补贴的“年票制”方式，实行“统一收费，统筹分配；各自还债，各自管养；政府补贴，多方消化；积极筹资，滚动发展”。这种方式是否符合法律法规和政策，从依法行政的角度看，尚缺少支持的依据。
二是“年票制”的收费方式挫伤了部分公路投资者的积极性。一方面，虽然地方政府通过补偿的形式，保证原有路桥收费项目投资者的利益，以撤并收费站前一年各收费项目的收入为基数对被撤并收费站进行补偿，保留的收费站，继续由原项目公司管理（债务、养护等），毋庸置疑，收费年限不变，实际收益与原既得的利益是有明显差距的，因而有的项目很难协调。另一方面，对通行费收入增量部分难以确定，或根本无法按实际增量予以返还。
三是收费年限与收费标准的制定方法不统一。有的地方制定“年票制”按15年，也有的按25年进行测算。收费年限与还贷基数相关，如何正确处理年票制前公路建设的债务与新债务的关系？如不对新改扩建公路债务加以控制，年票制又将变成一种融资的手段。以某市为例，拟在年票制后再改建新的政府还贷公路，其上报方案数据是：
（1）2004年政府还贷公路（19个项目）债务总额 53.27亿元；
（2）至2004年底累计可用于偿债资金20.15亿元；
（3）未还贷余额33.12亿元；
（4）2004年实行年票制撤站安置费 0.06亿元；
（5）纳入车辆通行费年票制的还贷基数 33.18亿元；
（6）经省批准（2004年，6个项目）建成纳入还贷基数的改建项目的投资46.14亿元；
（7）2005年底，纳入还贷基数债务累计79.32亿元；
（8）2006年要求将改建（12个）项目纳入还贷基数81.98亿元。
如果政府同意其上报方案，批准上述投资纳入政府还贷公路上，债务将达161.2亿元。
尽管地方的思考是要适应经济社会的发展，就要不断地扩大交通基础设施的建设，但实际也就是在不断纳入收费范围，不断扩大还贷规模，“年票制”成为其中一个融资的平台。
因此，不加以对政府还贷公路新债务限制，利用“年票制”，将收费还贷基数扩大，必然会涉及一个收费年限的问题。如果认为公路新、改扩建是合理的，但新、旧项目捆绑一起，如何界定和分清新旧债务实际的偿还是一个需要考虑的问题，否则，“年票制”将没有收费年限可言。
四是车辆无论是否使用收费公路或无论如何使用收费公路都要按统一的标准缴纳车辆通行费年票，则“谁用路，谁付费”、“多用路，多付费”的原则难以体现，年票的收取似有失公平之嫌。在高速公路网逐步形成的今天，有的车主为节省费用，选择免费的市区道路，造成与高速公路矛盾加重。
五是在区域城市化进程中，原是交通部门管辖的公路渐渐演变为城市道路，原为公路交通建设债务也变成了公路、城市道路的收费，“年票制”在形式上变成了“进城费”。
六是公路收费站撤并之后，原项目投资者的合法权益保障被削弱，由于采用“年票制”，其项目的收入返还以2002年（注：收费收入最高的一年）收入为基数计算，对收入的增长是无法计算并只能接受政府确定的返还数额，由此可能会自然延长其还贷时间。
七是“年票制”的实施其实放弃了利用经济杠杆调节公路车流的积极作用。“年票制”是在缺乏技术手段支持下的无奈选择（在技术条件成熟时应改变收费方式，最终要体现“谁受益、谁负担”的原则）。
八是在试行“年票制”过程中政府回购经营性普通公路收费项目谈判难，焦点是收费好的项目要价高。
4.完善“年票制”的设想
收费公路政策是我国经济发展到一定阶段的产物，随着经济社会的快速发展，交通基础设施回归社会公共物品的属性是其必然趋势，关键是要妥善处理政府还贷收费公路历史债务，建立适应经济形势发展需要的新型投融资模式。完全依赖财政近期是不现实的，在政府财力有限的情况下，“贷款修路、收费还贷”政策仍是支撑公路交通持续快速健康发展的重要保障。在一定时间内，需要开辟更多的融资渠道，如发行债券、建立交通投资基金、资本证券化等融资方式，为交通基础设施建设筹集更多的资金。“年票制”的收费方式作为一种有效解决当前公路收费站过多过密等问题的手段，符合经济社会发展的大方向，对其存在的不完善的地方通过改进，可实现收费政策的良性循环。
一是界定纳入“年票制”收费公路的历史债务，试行“年票制”区域的次票收费站的收费年限严格按《收费公路管理条例》规定的政府还贷收费公路收费期限为最长期限。
二是制定各级政府如何对解决历史债务的补贴方法，并承诺在《条例》规定的年限止，剩余的债务由政府承担。在财政收入增长同时，将部分增量的财政收入用于公路建设。如广东2001～2005年地方财政收入增长为14.68%，按增量部分895亿元的10%计算，约90亿元，平均每年18亿元（资料来源：广东财政年鉴2006，P39，P451），不包括土地的出让金等非税收入部分。公路基础设施建设拉动了整个国民经济的发展，带动了地方财政收入的增长，将部分增量的财政收入用于公路建设上，是合理合法的。
三是制订对新建、改扩建普通公路所形成新公路债务的解决办法。在“年票制”试行期间若不断增加收费公路还贷基数，将会给今后的路桥收费站清理整顿增加困难。根据《收费公路管理条例》第三条“公路发展应当坚持非收费公路为主，适当发展收费公路”的规定，对普通公路建设应逐步加大政府的投入，不宜主要依靠收费还贷来解决。对符合收费规模的新改建公路项目，确需要纳入收费的，按程序报批，方能确定还贷基数。
四是纳入政府还贷公路项目必须经竣工决算验收，符合基本建设程序，确定年票收费标准需经过审计、听证、批准等程序确定。
五是对采用“年票制”的政府还贷公路项目，要建立健全收费还贷的专项管理制度，对收费还贷情况进行专项核算。
（三）政府还贷公路公司化管理存在的问题
1.收费公路性质缺乏严格界定，致使收费公路在管理上出现一定程度的混乱。
一是政府还贷公路的公司化操作，交通部门与各级政府的责权利未划清。公路经营企业直属地方政府国资委管理，国资委是以考核企业的经营目标和资产增值等为指标任务，强调遵循市场经济原则和企业行为；在管理上，按公司法等商业法规进行约束，企业营利行为与不以营利为目的的法人组织不同，表现在组织的目标、管理方式等方面不同。
二是公司化操作的管理成本往往要高。尽管政府还贷公路公司化运作，所收车辆通行费全部归入财政管理，但是一个地方政府授权企业既经营政府还贷收费公路又经营经营性收费公路，如何确保专项还贷资金不被挪用？如何确保企业人员薪酬平衡？据不完全统计，政府还贷公路公司化运作的管理费支出高。公司化操作逐利性和发展性的目标，与政府还贷公路的性质矛盾。有的政府将政府还贷公路收费站资产转作公司资本，并由市国资委持股。政府还贷公路是省级人民政府批准的行政事业性收费项目，以收费还贷为目的，还贷完毕撤销收费站，而将收费站转作营利性企业资产，将收费还贷公路公司化管理，难免有企业要将利润投资如房地产等与交通无关的产业而需要承担经营风险。
2.有一种观点认为，政府还贷公路采用公司经营管理模式便于融资。有的地方将政府还贷收费公路与经营性收费公路归一个企业经营管理，不符合《收费公路管理条例》第十一条“建设和管理政府还贷公路，应当按照政事分开的原则，依法设立专门的不以营利为目的的法人组织”规定，对于政府还贷公路建设和管理应由不以营利为目的的法人组织负责，地方政府对本行政区域内的政府还贷公路采取“统一管理、统一贷款、统一还款”的模式进行管理。
推行以不以营利为目的的法人组织政策导向，基于从体制上，一是确保收入的使用，除按比例支出范围的管理经费、小修保养费支出外，满足公路大中修等资金，确保公路完好；二是可保证用于偿还贷款和集资款，杜绝挪用还贷专项资金、对外投资或担保等。
3.作为政府对政府还贷公路应如何进行管理和规范，哪种管理模式最合理等诸如此类的问题，一直没有相对一致的认识。必须加强政府还贷公路管理实践中的研究，在业内外尽快形成主导意见或科学的指导方向，以规范各地的政府还贷公路管理工作，从而逐步建立符合我国经济社会发展的管理体制。
三、对解决政府还贷收费公路存在问题的建议
收费公路政策是20多年来不断探索、不断建立、不断完善的过程。政府还贷收费公路出现的问题，大多是由于制度性缺陷形成，在收费公路发展初期没有法规可依和没有管理规范指引，各地按其经济发展水平和需要，采取一些阶段性的做法，缺少对政府还贷公路深层次和可持续发展的研究。因此，需要通过改革、创新、总结，研究制订比较完善、指导性强、可操作的法规体系，使收费公路政策走上科学发展的轨道。
1.清晰地予以界定政府还贷收费公路与经营性收费公路性质，确定收费公路的边界，包括分清原公路与城区道路的关系，控制还贷基数，处理新改扩建项目债务关系，确保还贷与筹措建设资金。
2.加强政府还贷公路财务管理，完善监督机制。一是定期收支公示制度，政府向社会公布、公开还贷收费路桥的还贷基数、收支情况、还贷余额、收费年限等；二是加强财务收支管理，收费、资金使用支出等环节监管到位；三是加强对收费公路审计。
3.收费管理模式的选择。公路收费要按照经济发展的预测、路网规划和和谐交通的要求，不断完善收费机制，要与当地经济发展水平相适应，要与资源承载能力相适应、要与社会公众的承受能力相适应，通过对统筹还贷能力的预测和政府在财力分配等方面进行总体研究和分析，从收费方式、收费标准、管理体制、政策走向等方面，选择符合生产力发展的收费管理模式。
4.收费公路的法规有待完善。《收费公路管理条例》对进一步规范收费公路管理具有十分重要的意义，使收费公路管理有法可依。但《条例》不可能包罗万象，面面俱到，尤其是实际操作中的一些具体方法和收费公路发展中出现的一些新问题在《条例》中没有涉及，如政府还贷公路统筹还贷的方式、政府还贷公路改扩建后收费年限的确定、收费权益转让、还贷基数和还贷情况的监管等问题，在《条例》中只有原则性的规定，缺少具体操作办法，从规范管理的角度，需要有具体的可操作的办法指引。
