一、概述
我国的公路建设特别是高等级公路建设正处于高速发展时期。根据一份2006年中国公路建设行业研究报告显示，从2000年到2005年，中国累计完成公路建设投资19505亿元。国家出台的“7918”网络规划，将使中国在未来30年内拥有8.5万公里的高速公路网络。这个网络规划无疑是一项庞大的工程，大约还需要2万亿的静态投资。同时，农村公路在最近5年的投资也逾千亿元。
公路建设的长足发展和投资需求的不断增长，形成了我国目前多元化、多渠道的公路建设投融资体系。在这个体系中，建设资金来源以地方政府为主多渠道筹集，国家给予补助。在运用的形式和效果上，由于中央与地方在公路建设上的主导关系、区域划分以及经济政策的迥异，虽然各省公路总量大幅增加以及等级有所提高，但交通“瓶颈”问题没有根本解决，东部地区与中西部地区的公路建设差距拉大，中西部地区尤其是北部地区面临巨大资金压力。
2007年2月12日，在交通部和世界银行（以下简称“世行”）联合召开的“中国高速公路绩效评估与跟踪”研讨会上，世行发布了专题研究报告《中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展》。针对中国公路建设，尤其是高速公路今后的发展，《报告》指出，中国应着力应对来自投资规划、融资、管理和运营三个主要战略领域的挑战。
如何调整现行的多元化、多渠道的公路建设投融资体系，使之与国情及各经济区域相适应，以更好的发挥中央财政资金、地方配套资金以及外资及民间资本的功能，具有现实的指导意义。
二、公路建设投融资体系适用现状
在目前现行的投融资体系中，来自商业银行和政策性银行的贷款占了很大比重，此外，还包括中央财政的投入，省市级地方投入，加上外资和民间资本投资，构成了公路建设的四大资金来源。一方面，这种“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的投融资体制在相当长的时期中，一直发挥着重要作用，成为主流；另一方面，在运用和实践中也凸显以下问题。
（一）缺乏总体规划和优化，以行政区划为中心，自成体系。
从中央与地方在公路建设投资比例的关系上看，地方多元化、多渠道的资金仍起到决定性的作用，公路建设的主体为地方政府或其所属的项目法人机构。这就导致公路建设在宏观上规划为国道主干线、国家重点公路、路网改造以及农村公路的明晰层次，但更多的是地方政府从考虑本地区交通需要出发分段建设，并没有从路网上真正形成国道主干线网络系统。也就是说，尽管公路总里程特别是高速公路和一、二级干线公路有了较大的发展，但交通“瓶颈”问题仍旧没有根本解决，而且部分已建成的高速公路无大的交通流，影响经济的可持续发展。与发达国家相比，现实的差距是20世纪90年代发达国家在公路交通上主要是如何完善路网配置，加强交通管理，公路智能化，引导和促进物流转换，以较高的科技含量和较少的资金投入来促使公路满足经济持续发展的需求；而我国现阶段仍以大规模公路基本建设为主，以期实现干线公路网络化，从路网结构上保证公路满足经济持续发展的需求。
在亚行一份关于旨在改善中国公路网建设项目规划和运营的技术援助报告中，也针对目前公路建设的现状提出过类似问题：1.交通规划不具可持续性，不能很好地将高速公路和地方公路同市区交通规划融合起来；2.对高速公路和地方公路之间的连接线的重视不够；3.负责高速公路建设和地方道路建设的机构不同，这种机构安排造成了规划和协调中的诸多问题；4.将紧缺的建设资金投入高速公路影响了本应投向地方公路建设的资金；5.地方公路建设缺乏资金。
（二）高收益地区与经济欠发达区域差距加大
尽管公路部门已投入大量资金，并在东部省份建立起了一个较完善的公路网，但公路发展在道路等级上和地区间仍存在差异，这种差异，除了自然地理和资源等方面的客观因素，投融资体系与经济区域划分、区域政策不能良好结合也是造成地区差距长期存在并不断拉大的主要因素。
中西部地区，主要是边远省份，经济水平不高，车流量不大，公路建设以财政资金以及商业银行、政策性银行贷款为主。在公路建设加快发展的战略机遇面前面临两难：建，债务持续加重；不建，可能丧失发展机遇，与东部地区的差距越来越大。面对上述两难选择，这些经济欠发达省份大都态度鲜明，即宁可背负债务也要建。而日渐累积的沉重债务，不仅已使这些省份背上沉重的包袱，更在超前的宏伟蓝图前日益力不从心。
据重庆高速公路发展有限公司的一份资料显示，尽管重庆市“十五”期间交通规划提前了10年，但目前仅建成高速公路780公里，不仅与西部大省区差距明显，与东部省市更是相去甚远。重庆市已开工的“二环八射”高速公路所有项目，概算总投资需要835亿元，以35%的比例计算，需要资本金292亿元，而交通部的补助只有125.09亿元，其余部分需要重庆市自筹。随着高速公路的逐步开通，还本付息压力会越来越大。据测算，“二环八射”高速公路全部建成后的前5年，每年需支付的银行利息就达30亿元，加上归还银行贷款本金，每年还贷将达40亿元左右，从目前看这是令人难以承受的。四川、陕西等大省也遭遇同样的难题。据四川高速公路建设开发总公司预计，到“十一五”末，公司管理的重点项目负债总额将达660亿元，每年利息支出达45亿元，每年还本付息缺口在15亿元左右；流动资金规模将达100亿元，由于受财务状况和第三方担保等信用条件限制，预计通过流动资金贷款方式最多融资40亿元，另有60亿元资金尚需落实。
事实上，正是由于上述巨大的资金压力，现行投融资体制形成了多元化、多渠道的局面。由于项目资本金部分由地方筹措，一些地方开始把效益好的高速公路收费权转让给外资或民营企业，以此来缓解资金紧张局面。
然而，这些经济效益较好的路段，堪称收费公路中的优良资产，恰恰是用来以丰补欠，实现良性滚动发展的重要依托。将未来收益提前变现使用，有利有弊，其总体效应还需要相当长的一段时期后才能予以评估和认定。
从现实的角度看，经济力量薄弱的省份，公路建设走什么样的发展道路，应该引起关注。一些省份按照多元化、多渠道的政策导向，提出“建立以资本运营为主要目标的经营机制，履行筹资建设、资本运营、经营还贷和对外合作”等职责，似乎应走市场化之路。但由于经济条件制约，市场化的道路非常艰难，甚至有“饮鸠止渴”之意味。然而，发展政府还贷公路，由政府负责统一建设，统一筹资，统一还贷，由于财政拮据，地方政府不堪重负。
综上因素，与东部相比，力量薄弱的经济区域其公路建设仍有较大差距，总量偏小，密度偏低，覆盖区域不广，省际联网高速公路不多，经济拉动性不强。现行的公路建设投融资体制应结合区域环境认真加以研究，从根本上寻求解决的途径。
三、公路建设投融资体系策略目标和模式建议
公路建设的投融资体系，是这项综合性社会系统工程的基石。其战略的着眼点和最终目标，是保障建立完善的公路网络通道，发挥运输网络的整体功能；同时，还需兼顾不同经济区域的平衡发展，对各地将给予区别对待及相应配套政策。
到目前为止，国内尚未建立真正的经济区划框架。建国以来曾经出现的区域划分，大都基于行政需要的考虑，简单粗糙，廖廖几个，缺乏经济政策方面的考虑。中国人民大学公共管理学院教授张可云认为：“中国这么大的国土仅划分三、四个经济区域，不利于区域政策科学制定及有效实施。”他建议中央政府及各地政府在制定经济发展规划时，要因地制宜，不搞一刀切。据联合国开发计划署计算，中国中西部共有15个省份的排名在世界100名之后。如果衡量恩格尔系数，中西部还有10个省份尚未达到最低标准的小康水平，处于贫困或温饱阶段。 张可云指出，在区域划分上，中国应该既有一级经济区划，也有层次分明的次级区域，这将有利于政府统筹安排，实施真正的区域倾斜政策。
总体上而言，区域政策应划分为鼓励性和援助性两大类：前者适用于已形成“自我发展、自我投资、自我积累”的发达地区，后者则运用投资、税收、分配和财政转移支付等手段，支持经济基础单薄、社会稳定问题突出、生态环境脆弱的欠发达和落后地区。
在经济区划框架的基础上，公路建设的投融资机制也应加以细分和区别适用。
（一）鼓励性政策区域，投融资以市场化运作为主，采取灵活多变方式。
公路包括收费公路的公司化、租赁/特许经营和证券化是公路基础设施项目市场化运作的主要方式。
在组建高速公路公司、发行股票上市和发行企业债券方面，深圳高速公路、江苏宁沪高速公路、海南高速公路、福建高速公路、广东高速公路、江西赣粤高速公路、皖通高速公路、河南中原高速公路、华北高速公路等，均取得成功经验。
公路基础设施的市场化运作，可以改善过分倾斜于非市场化的银行融资机制，有利于提高资金的配置效率，改善融资结构，降低融资成本。目前资本市场上外资及社会闲置资金充足，有效利用国内外资本市场、外资及民间资本，将为公路建设的发展发挥积极作用。
（二）援助性政策区域，投融资以政府调控为依托，采取交叉补助方式，适当发展收费公路。
1.由高收益地区补助欠发达和落后地区
为满足公路建设需求，将高收益地区的通行费收入重新分配到低收益地区。这一政策的目标是将成熟高速公路的收入，转移到欠发达省份低容量和非赢利公路的建设上去，弥补部分省份的收入不足，直到所有公路的债务完全偿清为止。据资料显示，许多国家尤其是欧洲国家运用的都是这种方法。以日本和法国为例，这类交叉补助被认为是支持公路网发展的关键手段。
据Wood国际有限公司的一项统计显示，中国有13个省的高速公路存在亏损，每年需要大约80亿元的额外收入用来补助其公路投资，这相当于中央政府对高速公路资助总额的三分之一，或其他盈利省份收费公路总收入的十分之一。
2.使用车辆购置税补贴
另外一项重要的资金来源是车辆购置税。这部分资金由交通部根据公路网规划和地方公路建设情况，分年度下达资金使用计划。为了理顺国家税费关系，国务院决定从2001年1月1日起，将“车辆购置附加费”改为“车辆购置税”，资金纳入国家财政预算管理。
从上述两个来源转移资金，用于欠发达和落后地区的公路建设或建设那些低财务收益却起重要作用的公路，应是一种合理的选择。
3.适当发展收费公路
适当发展收费公路，是对区域倾斜政策的补充。欠发达和落后地区的公路建设应是以政府资金为主导，适当辅以形式，以有利于缓解政府资金压力。
在欠发达和落后地区发展收费公路，一直以来存在管理上两个难以协调的矛盾：一是希望减少新增的收费公路，对收费公路总量进行控制，但国家财政和纳入财政预算管理或预算外管理的交通规费又远远无法满足公路建设事业快速发展对公路建设资金的需求；二是希望降低收费标准或者缩短收费年限，但按期还本付息以及收回投资并获得合理回报的要求又难以如愿。
借鉴澳大利亚的成功经验（实际上意大利、西班牙等国家也是如此）证明，将政府对公路的投资作为财政补助对待，不折算为公司股份，不参与利润分配，也许是缩短收费经营年限或降低公路通行费标准的有效途径。一个较为理想的解决办法就是：对于政府还贷公路，应当在还贷可行性分析的基础上确定公路建设贷款的最高限度，以保证公路具有在规定的期限内偿还全部贷款本息的能力；对于经营性公路，只根据民间资金投资和收回投资并获得合理回报的原则确定收费标准以及特许经营年限。如果真正做到了这一点，将极有利于降低目前社会公认的较高的收费标准，或者将特许经营期限大大缩短，实现对收费公路总量实行有效控制的宏观调控目标。
（三）逐步建立和发展公路建设基金
通过实行燃油税和车辆购置税及维修税、轮胎税等税收，建立公路建设和养护基金，支持公路建设。
公路作为基础设施，是国家的公共资源，今后的趋势应是收费公路逐步减少，公路设施免费提供给公民使用。由此，公路基金可能是未来中国高速公路建设的重要融资方式。
四、结论
全局统筹，重视不同经济区域的现实差距，制定科学的区域倾斜政策，形成“自我发展、自我积累”以及“财政扶持、交叉补助”两种机制，逐步向公路建设基金模式转化，是实现公路建设可持续发展的基本策略。
