非税收入作为政府收入体系的一个组成部分，对其加强规范化管理，建立合理的非税收入分配秩序，是构建公共财政框架的重要内容之一，同时也是整顿和规范财经秩序，从源头上、制度上防治腐败的重要举措。近几年，各级政府对非税收入都进一步加强了管理，通过收缴分离、罚缴分离、收支分离，全面推行部门预算、国库集中支付和政府采购管理的改革，加大了综合财政预算管理力度和财政性资金调控力度，使非税收入管理在收费行为、执法行为、收支行为等方面逐步规范，但是受旧的体制和习惯作法等种种因素的影响，非税收入征缴、分配环节仍然存在着一些问题，应引起审计机关的重视。

　　一、存在的问题

　　（一）违规取得非税收入。

　　一是违规收费或罚款。一些部门擅自出台收费项目、提高收费标准、扩大收费范围，人为地增加收费环节，有的甚至搭车收费，有的部门的收费罚款没有一个基本的标准，完全由具体执行人员掌握，收多收少、收与不收弹性大、随意性强。个别单位存在的乱收费或乱罚款，严重破坏了非税收入征管的严肃性。二是混淆不同性质的非税收入界限。一方面，对行政事业性收费和经营性收费性质界定不清为由，想方设法通过各种途径规避财政专户管理，把一些行政事业性收费转化为经营服务性收费收取，为单位或小团体谋取利益。另一方面，由于受利益趋使，为争取到更多的经费，执收单位不按规定执收，“以罚代法”、“以罚代收”现象时有发生。

　　（二）擅自减免非税收入。

　　一是有的地方政府为了招商引资，给入户本地的企业以优惠政策，各执收单位往往存在以缓代免、先征后返的方式来变相减免非税收收入，甚至直接就不征收，尤其在土地收费方面显现突出。二是随着收支脱钩、部门预算的推行，一些部门和单位产生了等、靠财政资金的依赖思想，部分执收单位缺乏收费积极性，从而放松了对行政事业性收费缓、减、免的审批，造成部分非税收入流失。三是部分单位对非税收入的征收力度力度不够，不能严格按照规定的标准或时限收取，不能够应收尽收。

　　（三）未按规定将非税收入纳入预算管理或财政专户管理。

　　一是滞留应上缴的非税收入。有的部门不按规定及时解缴，把征收的非税收入长期滞留在单位账户上，收入征缴进度不准确，跨年解缴或长期占用非税收入资金。二是坐支非税收入。“收支两条线”管理范围包括行政事业性收费、政府性基金、罚没收入，也包括诸如国有资产经营收益等政府取得的其他非税收入，个别单位是上有政策，下有对策，将收取的非税收入不积极主动地及时足额上缴财政专户或金库，随意挪用、坐收坐支。三是罚没物资及暂扣款、暂扣物品管理上存在很大漏洞。个别单位的罚没物资和暂扣款物手续不清，有的单位为了得到更多的罚没返还款而借暂扣款形式罚款，有的甚至随意处置这些款物，导致国有资产流失。

　　（四）收费票据管理不规范。

　　一方面，非税收入票据主要使用的是财政部门统一印制的票据，且通过市、镇两级财政部门统一管理。但交通、国土、公路等一些部门的专用票据则是由上级主管部门管理，这些单位在上级主管部门领取票据后，不到财政部门登记、核销，直接使用这些票据收取非税收入，虽然要求到财政部门备案，但往往备案不及时，财政部门又缺乏有效的监督手段，使这部分资金游离于财政监管之外。另一方面，少数部门单位收费和票据管理混乱。主要表现在少数部门单位对收费和罚没票据管理松懈，不按规定使用财政统一收费票据，有的开票收款长期不结账，有转让、代开、串开、遗失票据等现象，有的罚没款不用规定罚没票据，直接坐支罚没款。

　　（五）不将非税收入纳入法定帐册核算，随意支配。

　　一是有的单位和部门法制观念淡薄，无视国家财经法纪，将取得的非税收入放入帐外帐管理，随意花销，失去财务监控，逃避财政监督，形成资金“体外循环”。二是个别部门或单位将非税收入收费项目下放到所属事业单位、企业或社会团体收取，形成了单位财务收支体外循环。

　　（六）非税收入分配使用不公。

　　目前，各级政府对部分政府非税收入虽然进行了政府调剂使用，但对余下的还是延续谁收费谁使用的办法，使单位和部门形成了多收多支，少收少支的局面。各部门对非税收入享有一定的支配权和使用权，因各部门、各单位之间因为各自非税收入丰裕程度的不同，苦乐不均，待遇相差悬殊，财政无力全额调配和使用本应由政府统一安排的财力，收费单位和部门仍有较大部分资金的使用权，财政只是将资金汇集按比例进行政府调控，余下部分又如数拨给单位，在不同部门中形成多个等级、多种待遇。

　　（七）挪用非税收入安排的支出。

　　非税收入中的一部分资金如基础设施配套费、价格调节基金、散装水泥专项资金、墙体材料专项资金、扶困基金、土地出让金等无论是在专户管理，还是在预算内管理，都有其规定的专项用途，资金使用部门应严格按照各项资金的使用范围来作为支出的标准和依据，发挥专用资金的使用效益。无论是在财政分配环节还是在具体部门使用环节都不同程度存在挤占挪用的问题。在分配环方面节将专项资金用于平衡预算，在使用环节方面用于弥补经费不足或发放各种补贴，并随意提高或扩大补贴、津贴标准和范围。

　　二、对存在的问题产生原因的分析

　　（一）受地方或部门利益驱动。一是部分执收执罚单位对非税收入管理缺乏正确的认识，错误地认为非税收入属于单位自有资金，自收自用、多收多用，政府调控、财政管理非税收入属于多此一举，部分单位为了满足本单位资金的需要，没有将非税收入全额纳入预算管理“笼子”， 将部门和单位的局部利益置于全局利益之上，因而，导致部分非税收入形成体外循环，逃避了职能部门的监督，截留、挪用非税收收入的情况在一定程度上还存在。二是有的地方政府为本区域的利益，为了取得在招商引资等工作的最大成效，便在税与非税方面收缴方面出台政策，给予入户本地域的企业以一定的减免措施，导致非税收入不能应收尽收。

　　（二）税收收入相对短缺，部分部门或单位主要依赖非税收入维持生存，因此，对非税收入中的罚没收入和行政事业性收费收入，未实行严格意义上的收支脱钩，导致违规取得非税税收入。现行收费体制是谁收费、谁使用，收费主体支配收费资金，收费资金收支挂钩大致有两种形式：一是差额返还。收费单位将收费资金实行专户储存之后，财政部门扣除一定的比例，分批返还给收费主体，收得越多，返还的越多；二是全额返还。财政部门根据收费单位编制用款计划将专户储存的收费资金分批拨付给收费主体。这种收支挂钩的收费体制与单位利益联系紧密，这在一定程度上助长了少数行政执法部门滥收滥罚，影响了经济环境。

　　（三）征缴部门遵守财经纪律的不强，法制观念淡薄。一是认识不清， 由于非税收入大部分在预算外，一直把非税收入等同于预算外收入，视之为既得部门利益。于是，私设小金库、自收自支等都形成于预算外收入，其征收、分配、使用和监督均比较随意、粗糙，弊端重重。二是少数部门代征工作混乱，内部管理不严，缺乏应有的财务监督机制，擅自减征、免征和截留、挪用非税收入的的违法现象时有发生。

　　（四）监督管理不利也导致违纪现象时常发生。一是监管部门力度不够，对一些部门和单位截留、挪用非税收入的行为，得不到及时纠正和相应的处罚，助长了征缴和使用非税收入的单位和部门侥幸心理。二是财政部门安排综合预算时，将应返还给征收部门的资金不能及时拨付到位。影响了收费单位积极性，使执收单位产生消极抵触情绪，也严重影响了部门非税收入资金不能及时、足额上缴财政。

　　三、针对存在的问题提出几点建议

　　（一）加强宣传，进一步提高对加强非税收入管理重要性的认识。通过各种渠道宣传好加强非税收入管理的重要性在于，可以提高整个财政资金的使用效率，同时政府可以集中一部分资金办几件大事，改变对非税收入“所有权归国家，使用权归政府，管理权在财政”的理念存在模糊的认识，打消一些单位对其部门组织的收入政府加以监督、调控的抵触想法，宣传到位、认识到位，使执收单位既提高征收的积极性，自觉服从政府的统一管理，同时将收费政策，将收费标准、范围、内容公示于众，解决部门之间分配不均，对优化地方投资环境，推动招商引资，发展地方经济都有极大的促进作用。

　　（二）强化重点收入监管，提高管理水平。一是财政部门对非税收入实行严格的管理，要对单位银行帐户进行清理，取消不合理的过渡帐户，确立收支专户，通过这种形式的专户管理手段，可以保证各项收入全额缴入财政专户，规范非税收入的管理。二是对占非税收入比例较大的土地出让收入要强化征收和监管。特别是对房地产开发的土地出让，要严格实行“招、拍、挂”制度，杜绝随意减免，坚持先交清费用，再发证。实行土地出让金全额专户管理制度，真正做到应收尽收。三是对非税收入的重要组成部分的行政事业单位非经营性资产转为经营性资产取得的收入也要加强监管，尤其是对增收潜力很大的国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、政府财政资金产生的利息收入等要作为管理的重点按政府非税收入管理的要求全部纳入财政专户管理和综合预算管理。

　　（三）严格非税收入减免。一是要按照分级管理的原则，规范政府非税收入减免制度，将减免审批权限统一集中到财政部门及其授权部门，改变当前由部门和单位自行减免收入的做法。二是要建立政府非税收入减免申报制度。各执收单位收取的属于市级所有的各种行政性收费、事业性收费、政府性基金等非税收入，凡涉及减免缓征的，要严格按照法律、法规、规章的规定给予减免缓征，并报财政部门和非税收入管理机构备案。对以上不按规定减免制度和减免程序造成非税收入流失的，可以采取财政部门抵减责任单位的财政预算内和财政专户拨款的作法，情节特别严重的，要移交有关部门依法予以查处。

　　（四）强化支出统筹力度，强化预算管理，规范支出行为。一是在综合财政预算改革的框架下，将单位预算内外各项财政资金和其他收入，实行统一管理，统筹安排。坚决彻底改变对非税收入按比例返还、收支挂钩的管理模式，除有特定用途的非税收入或个别需要补偿征收成本支出外，非税收入原则上应由政府统一安排使用，进入政府预算体系，不与有关部门的支出挂钩，不再结转下年使用，遏制非税收入支出中的不规范、不合理现象，提高资金使用效益。二是在合理界定各执收单位收费成本基础上，强化对专项资金的专款专用管理。由于不同非税收入征收有成本千差万别，大多数非税收入又具有特定收费用途，因此财政部门要合理地界定非税收入征收成本，既可以从根本上促使执收单位降低收费成本，也可以更好地支持各项事业的健康发展，努力改变收费单位长期以来收费收入基本用于人员开支，无任何专项投入的局面。切实提高财政可用资金，强化非税收入的专款专用性质。

　　（五）严格非税收入的票据管理。收费票据是预算外资金管理的重要手段。对现行票据应加强管理，统一规范并扩大票据覆盖面，增加票据种类，强化收费稽查工作，充分发挥收费票据的源头控管作用，也是监督执收单位是否认真执行“收支两条线”规定的一个关键环节。票据的使用要做到统一领发、统一使用、统一保管、统一核销和统一监督，力求票据与项目相结合、票据与收入相结合、票据与稽核相结合，从源头控制截留非税收入的行为。通过统一印制、发放、核销政府非税收入票据，确保国家有关政府非税收入管理政策的贯彻落实，充分发挥票据管理的职能作用。

　　（六）建立激励和制约机制，优化非税收入结构。一方面，对部分非税收入，如工本性行政性收费、政府性基金、国有资本经营、彩票公益金收入等实行增收激励政策，充分调动执收单位积极性。建议各级政府建立年终考核结算制度，对执行政策好的部门和单位予以激励，反之，对应收未收和滥收滥罚的部门和单位要坚决予以处罚。另一方面，非税收入的主要来源是行政事业性收费和罚没收入，要坚持在促进经济社会全面发展和依法行政的前提下，调整非税收入增长的结构。坚决抑制罚没收入增长过快的势头，改善和优化经济发展环境。要对非税收入的一些领域进行有益的探索，比如利用政府投资的公用设施所做的广告收入、国有资产的租赁收入、罚没物品等，与有关部门积极配合，不断壮大非税收入规模，提高政府对非税收入的调控能力。