一、宿迁市财政审计的现状

　　(一)财政审计工作取得了显著成绩。几年来的财政审计工作，在查处违纪违规问题、规范财政管理行为、促进依法行政、加强廉政建设、树立审计权威等方面取得了显著成绩。

　　1．掌握和摸清了财政家底，为政府决策提供了依据。财政是国民经济运行质量、效益和一个地方综合实力的体现，因此，每年的预算执行审计、对下级政府决算审计，我们都将摸清财政家底作为一项重要内容。我们从财政收入、财政结余的真实性、财政支出的合法性入手，采用审计和调查相结合的方法，基本查清了市、县、乡三级财政家底，为政府制定财政政策、调整财政体制提供了依据。

　　2．发现和纠正了大量的违纪违规问题，促进了各部门依法理财、依法行政。据统计，2003年至2008年，全市审计机关在财政审计中共查出违纪违规金额95460万元，增加财政收入2606万元，减少财政支出8479万元。同时，针对审计查出的问题，提出了处理意见，使问题得到及时纠正和改进，有效地促进了财政管理工作的规范化。

　　3．提出了一系列有价值的建议，为政府和人大加强财政管理和监督提供了重要依据。审计机关在每年的财政审计报告中，着重从宏观的角度提出一些深层次、对策性的建议，为政府和人大掌握真实情况和科学决策提供服务。据统计，2003年以来，全市审计机关共向政府提供审计报告、审计结果报告180份，每年均受政府委托向同级人大提出审计工作报告。各级政府和人大对审计机关提出的建议十分重视，每年都就加强预算管理和监督提出要求并进行督查，为加强财政审计工作提供了有力支持。

　　4．促进了审计监督职能的进一步到位，带动了整个审计工作的深入发展。财政是重要的综合经济部门，开展财政审计，是我国审计发展史上一个重要的里程碑，它使审计机关的职责、任务进一步到位，完善了我国审计监督体系；同时提高了审计机关的法律地位，扩大了审计监督的影响，为审计工作的发展创造了更为有利的法律和社会环境。为了适应财政审计工作的需要，全市审计机关不断加强审计队伍建设，提高自身的政治、业务素质，改进审计方法，更新审计手段，从而带动了整个审计工作质量和水平的提高。

　　5．形成了一套了审计方法，推动了财政审计不断发展。通过几年的财政审计实践，总结出了行之有效的审计方法，如账户入手，“同级审”与“上审下”相结合、财政审计与专业审计相结合、审计与专项审计调查相结合，五统一审计法等，通过总结和探索，财政审计不断向纵深发展。

　　(二)、财政审计工作积累了一定的经验。几年来，全市财政审计工作创造了许多行之有效的经验，主要体现在以下几个方面：

　　1．财政审计与专项资金审计相结合。财政审计必须要有一定的面来支撑，我市每年审计财政预算资金的数量达到50%以上，除对掌管分配、使用财政资金量较大的重点部门要做到每年审计一次外，对其他一级预算单位争取每年也要审计20%以上，五年轮审一遍。对重点资金流向进行跟踪审计，延伸到具体项目、具体使用单位，实行财政资金流到哪里，审计就跟踪到哪里，增强了财政审计效果。

　　2．“上审下”与“同级审”相结合。“同级审”、“上审下”是财政审计的两个组成部分。“上审下”与“同级审”相结合是做好财政审计的一种有效方法。预算执行审计以“同级审”为主，财政决算审计采取“上审下”方法。实践证明，“上审下”与“同级审”相结合能够保证审计机关更加全面履行职能。通过“上审下”，有利于增强各级政府和有关部门对审计工作的理解，同时也是对“同级审”的有力支持。

　　3．财政决算审计与县（区）长经济责任审计相结合。近几年财政金融审计的任务较重，“同级审”、“上审下”、金融审计、保险审计、县（区）长经济责任审计等等，项目很多。财政决算审审计与县（区）长经济责任审计有很多内容互通，不能将财政决算审计与县（区）长经济责任审计分开，而要将他们有机地结合起来，对县（区）长经济责任审计，财政决算是一项重要内容。一般情况下，我们采取一次进点，两项任务，出具财政决算和经济责任两份审计报告，保证了审计成果共享，是高了审计工作效率，减轻了基层机关的负担。

　　4．积极采取计算机审计方法。在财政审计工作中积极运用计算机进行审计，运用SQL、ACCESS等数据库技术审计税收征管、预算执行，编写审计脚本语言（ASL），将审计人员工作经验转化为计算机审计方法，简化了审计过程，提高了审计效率。通过应用计算机审计，查出财政、税务部门计算机信息系统设计、运用、管理等方面问题以及税收征管、预算执行等方面不规范的问题，促进了财政、税务征收管理水平的提高。

　　二、财政、地税改革对财政审计影响

　　（一）预算改革对财政审计的影响。当前财政主要进行以下几项改革：一是改革预算编制方法，细化预算编制内容，推行零基预算和部门预算，强化预算约束；二是改革财政收支缴拨款方式，实行国库集中支付；三是实行政府采购制度，提高财政资金使用效益；四是对行政事业单位实行财务集中核算和会计委派制度。财政审计的主要任务是监督国家财政收支的真实性、合法性和效益性，财政预算改革对审计目标、审计内容、审计重点和审计方法都产生了一定影响。

　　1．对审计目标的影响。我国改革开放初期，计划体制与市场体制并存，各种经济利益主体违法经营、偷税漏税行为大量存在，查错纠弊，收缴违纪资金即监督经济行为的合法性，一直是这个阶段国家审计的主要目标。预算改革的目标是政府集中财力向社会提供公共服务、制定科学的预算分配定额和标准，保障公共开支均等化，实现资源配置市场化，提高财政资金使用效益。适应预算改革，财政审计应将监督国家财政收支的真实、效益作为审计目标。具体为全面摸清财政资金的真实情况；揭露查处重大违法违纪问题；规范财政管理，促进财政体制改革不断深化；促进提高财政资金使用效益；评价政府行政效能。

　　2．对审计内容的影响。预算改革前，财政审计主要内容有预算编制、调整以及批复分配情况，检查其是否履行相关手续，是否及时足额批复分配预算指标；审计各项收入的征管以及预算收入退库情况；审计预算支出情况，检查预算安排到各科室资金的拨付使用情况；审计预算外资金的管理情况，检查各部门预算外资金专户管理收入、支出计划审批、决算审核等情况以及财政清理部门有偿使用资金情况；审计代管基金的来源、使用及管理情况，财政周转金清理回收管理情况。实行部门预算和国库集中收付后，实现了预算内外综合预算和部门预算，基本不存在预算批复不及时问题，以及部门预算外收入、支出、管理的问题。但应增加单位有无预留机动待分配指标、单位部门各项收入是否及时缴库和私设“小金库”等问题以及对财政支出绩效评价问题。

　　3．对审计重点的影响。财政预算改革后，财政审计重点主要有：一是要把对财政部门具体组织预算执行情况的审计摆在首要位置。对财政部门的审计内容要全面，不能有疏漏和死角，所有预算资金的分配和管理都要进行审计，而且要查深查透。二是要扩大部门预算执行审计的覆盖面，强化对重点部门、重点资金的审计。要结合专项资金审计，对重点资金流向进行跟踪审计，延伸到具体项目、具体使用单位。三是要抓重大违法违纪问题，注意发现大案要案线索。当前，要结合整顿和规范市场经济秩序的要求，重点查处严重挤占挪用资金、损失浪费和国有资产流失，越权违规减免税、虚开增值税专用发票、以税谋私，以及暗箱操作搞部门腐败等问题。对发现的重大经济犯罪线索，要集中力量，深入追查，及时移送司法部门查处。四是加强宏观分析，全面提升预算执行审计的层次。要在揭露和反映个案问题的同时，对当前财政经济影响和危害比较大的问题开展广泛深入的调查研究，从宏观上提出解决问题的对策和建议。

　　4．对审计方法的影响。实行国库集中收付前，收支分散在各个部门和单位，我们可以采取传统的审计查证方法。实行国库集中收付后，几乎所有的收入和支出都集中在财政部门管理，再用手工方法进行审查，不仅效率低，审计质量也难以保证，审计风险加大。

　　5．对财务过错行为责任界定的影响。预算改革前，财务过错责任很明确，在哪里出现的问题就是谁的责任。预算改革后财务责任难以确定。实行国库集中支付，会计中心统一核算，各单位不再设置会计机构，取消单位所有银行账户、会计和出纳，由财政部门统管会计人员、资金结算和会计核算工作，各单位只设报账员，负责具体报账工作，各种会计凭证、账簿的登记，财务报表的编制由会计核算中心负责；会计核算中心通过会计委托代理记账对行政事业单位集中会计核算和监督工作。当被审计单位出现违规违纪问题时，审计需要确定问题是由于被审计单位自身的原因造成的，还是由于会计中心的原因造成的，或者是财政部门的原因造成的，而且从法律上也很难界定会计责任，从而给财务责任的确定带来一定的难度，而且最后审计决定、审计意见由谁落实？主体难以分清。

　　（二）地税体制上划对财政审计的影响。目前，江苏省实行的是地税系统省垂直管理体制，虽然有利于加强税收征管，但对财政审计产生了一系列的影响。

　　1．地税体制上划，造成审计主体地位关系不对等。地税实行垂直管理后，造成审计主体双方地位的不平等，使审计双方当事人的关系和心理都发生了变化。一方面，体制上划前，地税和审计属于同一级政府的两个部门，彼此间工作上能够相互沟通，地税也能够较好地配合审计工作，自觉接受审计监督；体制上划后，地税部门产生了优越感，自以为是省管部门，地位也比地方审计机关高，从内心里讲不愿接受地方审计机关的审计，对地方审计机关按法定程序和职责对其进行的审计，虽不好直接拒绝，但往往采取 “躲”、“藏”、“拖”、“骗”等手法来应付；另一方面，由于体制性障碍，使地方审计机关及其审计人员，对地税审计的信心不足，有畏难思想，担心查不出问题或是查出了问题也处理不了，造成了审计的独立监督职能无法正常履行。

　　2．体制上划后，审计对地方税务组织实施的预算执行情况的监督范围缩小，审计监督的力度减弱，地税部门存在的问题增多。地方税务机关的经费主要来源于地方财政，是地方财政预算的一部分，其来源及其使用的真实性和合法性，是地方审计机关审计监督的范围，应当由地方审计机关审计。但体制上划后，地税的财务收支审计监督管辖权划归省级审计机关，市、县审计机关只能对地税组织地方实施的税收征管情况进行审计，非经省审计机关授权地方审计机关无权对地税的财政收支审计。地方审计机关无权审，而有监督权的省级审计机关又“鞭长莫及”—没空审。这样的后果是，形成地方审计机关对地税审计的范围缩小，出现了审计监督的“盲区”。对地方审计机关的审计采取配合不积极、抵触、拖延、拒不提供审计资料，一种普遍现象，也是地税部门的通病。审计反映的税款异地入库、拉税、空转、违规退库、设立税收过渡户、税款入库不及时、任意调整收入科目及进度等违规违纪问题现象严重。

　　3．体制上划对预算执行审计目标的实现产生不利影响。国务院发布的《中央预算执行情况审计监督暂行办法》中明确规定了审计机关依法对各级预算执行情况、决算和其他财政收支的真实、合法和效益进行审计监督，以维护的法律严肃性；促进各部门严格执行预算法，发挥预算在宏观调控中的作用，保障经济和社会健康发展。具体的审计目标包括：(1)核实财政收支；(2)揭露违纪问题；(3)综合分析评价；(4)提出对策性建议。地税体制上划后，由于地方审计机关无权审计地税的财政收支，使占地方税收收入20％的财政资金人为地划出地方审计机关的监督范围，造成审计监督的内容不全面，预算执行审计揭露的问题不充分，分析评价不准确，反映情况不客观，建议针对性不强，很多问题得不到及时纠正和处理，审计目标难以实现。

　　三、财政审计遇到的困难

　　随着公共财政框架的建立和完善，财政部门、地税部门实施一系列的改革措施到位，财政审计的理念和方法与此还有些不够适应。

　　（一）财政审计的独立性不够。由于我国目前采用的是行政型审计管理体制，审计机关主要对本级政府负责。财政审计中发现的问题，尤其是“同级审”中发现的问题，一般由政府审核后才能上报人大或公开，审计对问题的披露程度更多的是取决于政府的意见。一些地方反映真实情况的难度很大，对反映出来的问题也难以全面处理，致使很多问题年年查、年年有，不能从根本上对查出的问题进行整改，审计的效果令人担忧。

　　（二）审计的内容不完整。目前审计管辖规定，审计范围按照财政、财务隶属关系确定。地方财政收入中的很大部门是增值税、消费税、个人所得税、企业所得税由国家税务局征收，不属于地方审计机关审计，而审计署对国税部门的审计又难以覆盖市、县一级，事实上形成审计监督的盲区，“同级审”的报告中的收入数据很大一部分是未经过审计的，审计却对其作出了评价。

　　（三）审计的宏观分析较少。很多财政审计人员侧重于具体项目、具体单位审计，将财政活动纳入政府工作整体考虑的较少，没有对查出问题进行系统深层次分析，揭示产生问题的原因。审计意见和建议很难从宏观上把握问题的本质，被政府采纳，进入政府决策的机会很少。

　　（四）问题整改到位率较低。近几年，我们对查出问题的整改情况进行跟踪发现，财政部门对多列预算支出、滞留项目资金、收入入库不及时等问题没有进行有效地整改。很多问题年年审都有，有些是体制上的原因，有些则是因为审计部门自身的原因，因为没有整改的硬性规定，审计人员往往一审了之，财政审计没有起到应的作用。

　　四、财政审计的展望

　　（一）积极应对各项改革，着力做好预算执行审计。一要加强对财政部门的审计。实行预算改革，事实上造成财政管理权限的集中。国家审计应从规范预算管理和财政分配秩序的角度，强化财政审计监督。当前和今后一段时期，对财政部门审计应侧重于预算编制、预算执行和预算监督检查的审计，尤其要加强对预算资金拨付的审计、预算执行中预算科目调剂的审计，以保证财政资金能够真正用到预算安排的项目上，促进财政部门进一步优化支出结构，提高资金使用效益，充分发挥其宏观调控作用。二要搞好对财政、会计核算中心和行政事业单位三者审计的结合。实行财政支出改革，进行会计中心核算，行政事业单位的会计管理方式发生了重大变化。相应的，审计部门在开展行政事业单位预算执行情况审计时，搞好对会计核算中心核算预算资金的审计、各行政事业单位预算执行情况审计与财政审计的结合，才能实效地对各单位预算执行情况进行审计监督。首先，项目安排上搞好衔接，使财政审计与行政事业审计目标一致；其次，审计方案设计要巧妙，要达到总体方案、具体项目方案在审计重点单位及重点内容上保持一致；第三，审计时间安排上做好衔接，以使大部分审计内容能够进入审计工作报告；第四，审计方法上相互补充，重点推进计算机联网审计，将财政、会计核算中心和行政事业单位三者关联起来，变事后监督为事中监督。三要突出对重点资金和重点环节的审计。实行国库集中收付和会计中心核算制度，财政已对各单位的财政财务收支进行了日常监督，审计要将重点放在部门预算分配环节上，防止部门截留下级指标；同时加强对收入的审计,主要是审计各单位组织预算收入的情况，包括按规定收取的预算内、外各项行政事业性收费、政府性基金以及罚没收入等，通过突击检查票据、盘点库存现金，看有无坐收坐支、私设“小金库”等问题。在资金类别的选择上要加强对公共建设项目、惠民资金等重点支出审计，监督财政资金使用的社会效益。

　　（二）不断探索审计方法，加强财政决算审计。一要增强财政审计的独立性。财政审计的独立性与审计工作的独立性是密不可分的，要增强财政审计的独立性，就必须增强审计的独立性。在当前行政体制下实行中央直管地方审计机关是不现实的，可以考虑将“同级审”与“上审下”同步实施的方式，即将本级“同级审”作为上级的“上审下”的一个审计组，一个项目，两项内容，查出的问题共享，既作为本级“同级审”的资料，又作为“上审下”的资料，对财政决算中的问题由上级审计机关下达审计决定进行纠正，可以进一步增强财政审计的独立性。二要增强财政审计的宏观性。财政审计应大处着眼，小处着手，对查出问题深入分析，从机制、体制上分析原因，提出针对性的审计建议，增强审计参与宏观管理和决策的能力，进一步树立审计权威。三要拓宽财政审计的内容。财政审计是一项内容丰富、涉及面广的全局性工作，必须把它当作一项系统工程来抓，牢固树立“一盘棋”的思想，站在全局的高度统筹考虑谋划。建立一个完整的财政审计的内容体系。财政是一个整体，它包括资金分配环节，收入征收环节和支出管理、使用环节。相应的，对财政的审计监督也就涵盖了目前审计机关进行的绝大部分审计工作。包括对本级财政审计、行政事业单位审计、社会保障资金审计、国家建设项目审计、政府外债审计、专项资金审计、企业审计等等。因此，审计机关的绝大多数审计工作都应围绕财政审计这条主线来开展。在制订计划和方案时，应统筹考虑各专业审计的特点，将财政审计的内容贯穿到各项专业审计中去；在综合汇总时，应将各项专业审计的成果归集到财政审计这条主线上来，形成一个完整的内容体系。四要建立问题的整改督查制度。审计部门应将整改督查制度拓展到财政决算项目，促进政府出台问题整改督查制度，以法制的形式，明确问题整改责任人、整改要求、反馈机制，形成长效机制，彻底解决年年审问题年年有的倾向。五要实行财政异地交叉审计制度。由上级审计机关组织，每年进行财政异地交叉审计，可以客观反映情况，避免审计干扰，促进财政审计向纵深发展。

　　（三）转变传统观念，顺势开展绩效审计。绩效审计是政府治理的重要工具和国际审计发展的潮流，也是现代审计发展的主要模式之一。通过开展绩效审计可以增强审计在国民经济建设和发展中“免疫系统”作用，促进各地转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立政府绩效管理制度、责任追究制度，提高政府绩效管理水平。财政审计工作中，要着眼于宏观，立足于实际，从提高经济效益、扩大社会效益和保护生态效益的角度出发，重点关注政策执行、资金使用、资源利用的经济、效率、效果及行政效能等方面。重点对宏观政策的贯彻落实情况、专项资金管理和使用情况进行审计和审计调查，着重揭露政策落实不到位、严重损失浪费、效益低下等问题，促进国家各项宏观政策的贯彻落实、提高公共资金的管理和使用效益。

　　（四）加强审计队伍建设，提高审计人员素质。财政审计涉及面广，政策性强，要求审计人员具备丰富的宏观经济知识，较高的政策水平，较强的综合分析能力和处理复杂问题的应变能力。财政审计人员要不断学习宏观经济知识、公共财政理论、财政改革理论与实践、现代审计知识和计算机应用技术，熟悉当前财政改革的焦点、难点、热点问题，在审计实践中娴熟地运用财政理论和财政业务知识以及先进的审计技术和审计方法，同时不断强化审计质量意识、审计风险意识。只有这样，才能不断适应中国经济发展对审计的需要。