领导干部经济责任审计制度,是国家审计机关通过对领导干部任期内经济责任的界定,评判干部政绩的一项基本制度,是加强对党政领导干部监督,促进勤政廉政和党风廉政建设、全面履行职责的一种有效监督机制,是从源头上预防和治理腐败的有效措施。领导干部经济责任审计政策性强,触及范围广,涉及内容多, 质量要求高。如何提高审计工作质量,客观公正地评价领导干部任期内经济责任,是摆在各级审计机关面前一项艰巨而重要的任务。

　　一、经济责任审计的内容

　　经济责任关系是审计产生的客观基础和根本动因,评价经济责任履行状况 是审计监督必然内容。经济责任审计涵盖了各种类型审计内容,融财政审计、财务审计、效益审计等内容于一体,但又以认定法人代表的经济责任行为特征,区别于其他审计种类。领导干部经济责任审计内容,不仅是经济数量增减变化的责任, 而且包含着由经济行为引发的社会、政治、经济、法律、道德等责任,单纯的行政行为不属于审计评价的范畴,但是行政行为的目标和政府功能实现程度,与投入资金成本的比值,是党政领导干部经济责任审计的主题。因此,一切影响着经济行为及其结果的事项都是经济责任审计内容,一切经济行为所带来的结果都是经济责任审计评价的内容。

　　(一)责任关系

　　被审计单位法人代表是经济责任审计的责任人,作为经济活动的主体,对上、对下、对内、对外各种主体产生各种经济关系,负有经济责任,形成责任关系。而各种主体对被审计单位及其法人代表在经济事务中的规定性要求,就是被审计的法人代表要承担的责任,经济责任审计就是围绕责任内容进行的一种审计。

　　1、承担上级部门的责任

　　上级部门对被审计单位法人代表既授予权力,又规定义务。作为权力主体享有自己做出或要求他人做出行为的责任,作为义务主体负有必须做出或禁止做出行为的责任。不论是权力还是义务都是一种责任。

　　（1）批准设置被审计单位的上级部门对被审计单位给定人员编制、预算安排 等人力经济资源,要求实现单位职能。被审计单位法人代表承担着以最少的机关 成本实现最大单位职能的责任。

　　（2）上级任免机关对被审计单位法人代表要求履行的岗位职责。法人代表承 担着必须履行岗位职责的责任。

　　（3）上级主管部门对被审计单位确定指标下达任务,制定发展规划、办法、标准和制度,批准呈报事项等指令。遵照执行是法人代表应承担的责任。

　　2、承担社会责任

　　在社会经济活动中,被审计单位及其法人代表与各种主体产生并存在着经济利益关系。权利的实现和维护是一种责任,义务的履行更是一种责任,与各种主体的权利和义务关系共同构成社会责任。

　　（1）与国家的责任关系。国家经济方针、政策、法律、法规被审计单位及其法人代表承担着贯彻执行责任。

　　（2）与经济业务对象的责任关系。被审计单位的经济业务(收支或交易)与对方发生并存在合同关系,合同的权利和义务就是被审计单位及其法人代表要承 担的责任。

　　（3）与社区的责任关系,被审计单位与所处地域各种团体或人员所形成社区公共事务承担责任,如社区环境的改善和利用,扶贫助残等等都构成被审计单位的成本,影响着职能的实现。

　　3、承担下属部门及人员的责任

　　被审计单位法人代表有责任领导下属部门及人员完成工作任务,实现预定的目标,下属部门及人员享有工作所需权利和物质条件,形成了领导并保障下属开展工作的责任。

　　（1）与下属独立法人单位的责任关系。传达上级指令,制定并下达任务,审批下属呈送报告,监督下属工作等都是被审计单位及法人代表要承担的责任。

　　（2）与内部机构的责任关系。对单位内部机构配备人力资源和工作条件,明确机构职责和任务是被审单计位法人代表承担的责任。

　　（3）与内部职员的责任关系。实际上是劳动合同关系、劳动安全保障、学习培训晋升、工资福利待遇等都是被审计单位及法人代表要承担的责任。检查监督内部职员的工作也是法人代表的责任。

　　(二)责任履行

　　被审计单位接受他方责任要求,法人代表必须领导全体职员兑现责任要求。经济责任审计的内容就是审查责任目标的实现程度以及兑现责任所实施行为或事实而引发的责任,而且要求对法人代表进行“人格化”责任归缩。因此,法人代表的责任履行成为经济责任审计的重点内容,法人代表履行职责进行的决策计划、组织指挥、监督协调等管理行为及结果构成经济责任审计的具体内容。

　　1、研究和确定经济发展的战略和策略

　　法人代表从上任开始就必须确定单位的发展方向、进度和规模,制定规划或中长期发展计划,特别任期目标的制定。离任时审计对发展的战略和策略以及任期目标的实现程度的评价是总体评价的主要内容。

　　2、组建或完善管理机构

　　被审计单位经济事项不是由法人代表的具体操作执行。单位运行目标实现是通过管理来实现。法人代表是通过调整或重新建立管理机构,优化管理功能来实现责任目标。职责是否明确,人员搭配是否合理,管理资源是否有效利用等等都关系党政机关的成本费用,都与目标成本的比值直接相关,成为经济责任审计中管理是否有效的重要内容。

　　3、决策以及指挥决策的实施

　　决策的好坏关系到责任目标能否兑现。法人代表担负着决策制定方式的选择,方案的筛选和选定,组织指挥决策的实施等职责。决策的成败是经济责任审计的主要内容之一。

　　4、制定和执行管理制度以及建立健全管理机制

　　管理制度是被审计单位正常运行的保障,管理机制是被审计单位“运行机器”, 法人代表的指令能否得以顺利执行是靠制度和机制进行约束,法人代表通过建立制度和机制实现管理目标,建立制度和机制好坏直接关系到目标实现程度,成为经济责任审计的内容。

　　5、监督和协调管理活动

　　指令的执行和实施过程,由各种因素共同作用, 或多或少都会出现偏离目标的行为。法人代表必须加以督导纠正。部门之间、人员之间在相互配合中会出现步调不一致,进度快慢等问题,法人代表必须协调和调节,这样才能克服部门 和个人的随意性。因此监督的力度和协调的好坏关系到目标实现的完美程度,成为经济责任审计的内容。

　　(三)责任评价

　　经济责任审计目标就是责任评价。审计是通过经济结果来反证法人代表的责任履行状况。但是经济结果是由环境条件和全体职员等各种因素相互作用的结果,法人代表的工作业绩效是个人与环境相互作用的果。影响结果的各种因素是经济责任审计要查证的具体内容。确立责任评价标准和内容是经济责任审计一项具体工作。

　　1、责任评价要围绕经济指标的相关性

　　党政机关法人代表的管理目标是在一定条件下实现机关职能的最大化,机关成本的最小化。而经济责任评价必须把握行政管理行为与经济指标的相关性。纯粹行政行为不属于审计评价的内容。但是,一般情况下,相关职能行为都要经费作保障,都会发生履行职能成本。如果抛开了成本使用的所要实现的目标就无法评价成本开支好坏优劣,如果抛开了法人代表履行职责与成本的关相,经济责任就无法评判。从经济指标求证职责履行和功能发挥,从职责履行、功能发挥与使用经费相关影响(或代价)都是责任评价所必须的内容。

　　2、责任评价要考虑环境条件的影响

　　由于经济结果是环境条件和法人代表共同作用的结果,客观环境条件对经济结果起着重要的作用,把经济结果直接归结给法人代表是不恰当的。如接任时经济基础、单位规模、国家政策改变、地域条件、资源状况、职员素质等等都直接影响经济结果。经济责任审计必须收集环境条件对经济结果的影响,在责任评价中给予剔除或说明,这样才能准确评价法人代表管理行为对经济结果的作用, 责任评价才能客观公正。

　　3、责任评价要界定法人代表责任承担的程度

　　经济结果是被审计单位全体职员共同努力的结果,由于职责分工不同所起作用也不同。应该以法人代表职责履行对结果影响程度,来判定其作用,不能把全体职员的业绩和错误都归结到法人代表身上。法人代表的决策计划、组织指挥、监督协调等环节对结果的作用要作出评判。对于存在的问题要分清责任及其责任份额。对于法人代表职责内的工作,首先要评判作为与不作为,然后评判是非(或对错),最后评判优劣程度。不论是成绩还是错弊,必须对法定代表责任进行界定,才能作出正确责任评价。

　　4、责任评价要确定评价标准

　　各种主体对被审计单位及其法人代表的各种责任要求就构成责任评价标准。但是,对不同的党政机关责任要求不尽相同,而且各种责任要不一定有量化标准,各种要求又相互交错繁杂,制定统一现成评价标准巳经不可能。因此针对具体的被审计单位收集、梳理,确定评价标准成为经济责任审计一项工作内容。一是目标实现程度与经费的关系指标。党政机关是以实现政府功能为目标而使用经费。二是任职期间的增减变动指标。对接任时水准对任职期间的影响要适当的扣除。三是任职期间社会经济环境条件的变化指标。四是发展趋向指标。审计人员习惯于从会计资料中进行收集证据,而经济责任审计要求更多收集法人代表的管理行为证据,证明其职能履行状况。由于管理行为事后较少保留书面证据,给审计查证带来一定的难度,这正是经济责任审计对审计人员挑战的原因之所在。改变观念从查证管理行为对经济结果影响入手,找准审计的切入点,把住责任中心,实现责任评价。

　　二、经济责任审计的重点

　　(一)深入评审单位内部控制和财务管理

　　审计人员在执行审计业务时,不论被审计单位的规模大小,都应该对其内部控制进行测试,并据此确定审计工作的重点范围、抽样规模以及审计程序。开展内部控制评审,应对内部控制情况进行充分了解,并据此确定符合性测试的性质、时间和范围,以及实质性测试的程序、范围和重点。

　　对行政单位领导干部任期内财务管理的审计,主要审查任期内单位财务管理是否严格执行国家现行财政法规和财经纪律,单位内部监督控制制度是否建立、健全和有效,有无贪污、私分、侵占、挪用公款及公共财物等违法违纪问题; 评价内控制度的健全性和有效性,即是否在需要控制的所有主要环节都建立了控制制度,内控制度的设置是否符合国家的有关法律、法规和制度的规定,制定 的内控制度能否有效地防止违规违纪行为,确保财务管理、资金使用的有效性。

　　(二)深入审计单位经济工作目标任务完成状况

　　任期各年度经济责任目标的完成与否,是政府和组织部门对领导干部任期经济责任进行考核和评价的重要依据。

　　审计人员应当针对领导干部所在单位职责、任务的实际情况,核实本级党委、政府和上级主管部门下达的主要经济工作目标任务和各项财经指标的完成情况,查清有无弄虚作假、人为调节上报指标粉饰业绩的问题。通过对任期内逐年目标任务完成情况、与任职初期相比较的经济指标增减变化情况、债权债务变化情况、预算内外收入解缴情况的核实、比较,客观公正地评价领导干部任期内的工作业绩。

　　(三)深入审计单位的财务收支

　　1、审查任期内预算编报和执行情况。主要审查预算编报是否及时、真实、准确,有无虚列预算项目,骗取国家拨款的情况;有无突破国家规定的开支范围和开支标准使用相关经费情况等问题。

　　2、审查任期内单位各项收入和支出管理情况。单位组织的各项收入应首先用于弥补经常性支出不足和必要的专项支出。对任期内单位各项收入的审计,应从银行账户人手,审查任期内单位各部门的各项收入是否纳入财务部门集中管 理,统一核算,是否存在多头开户,收入组织是否得力,有无以物抵收、到缴费单 位报支抵收,有无收入不入账,转移、截留、隐瞒、坐支收入,甚至设置账外账和 “小金库”等问题。对各项支出的审计,主要是审查是否合规合法,有无违反规定提高开支标准、扩大开支范围,乱发奖金、津贴、补助和实物及挥霍浪费等问题。还要特别关注专项资金的审计,重点审查各类专项资金的筹集、分配、使用、管理的真实、合法、合规性及效益性。查清专项支出是否按照批准的项目和用途使用,是否做到专款专用,有无挤占、挪用、虚列、转移等问题, 并按照规定向主管预算单位或者财政部门报送专项支出情况表和文字报告。

　　3、审查任期内行政事业性收费和罚没收入情况。主要审查单位履行或代行政府职能收取的各项行政事业性收费和罚没收入是否纳人预算管理;未纳入预 算管理的行政事业性收费是否纳入财政专户存储,是否严格执行“收支两条线” 规定;票据领购、管理、使用是否合规。审查任期内有元未经批准擅自增加收费项目、扩大收费范围、提高收费标准的问题,有无乱集资、乱摊派、乱罚款等行为,以及有无坐支、截留、挪用、贪污罚没收入的问题。

　　4、审查任期内单位固定资产购置情况。主要审查任期内购置的资产、设备是否纳入政府采购中心统一采购,房屋的修建是否通过公开招标。审查是有无购买小轿车,如有,还应同时审查购买小轿车是否通过政府批准,其购价和排气量是否超过国家规定标准。

　　5、审查任期内财政预算使用效果情况。主要审查任期内财政预算资金的使用是否取得了较好的效果。行政机关经费的使用效益主要体现为社会效益,一是经费的使用是否达到预期的目的,即行政机关是否履行了其法定职责,向社会提供了有效的服务;二是经费的使用是否做到合理节约,有无明显不当和损失浪费的情况。

　　(四)审计单位资产负债净资产

　　对任期内的资产审计,主要审计核实任职初期、任期内和离任时所在部门、单位会计核算的各项资产是否真实、安全和完整。查清任职初期、任期内和离任时各项资产的增减变化及保值增值情况。

　　1、审查任期内流动资产情况。主要审查现金和银行存款安全、完整情况;审查暂付款是否及时进行清理,有无长期拖欠情况;审查库存材料管理制度是否建立健全，领用手续是否齐备。

　　2、审查任期内固定资产情况。主要审查任期内资产管理制度是否建立健全;对各项资产(包括库存材料)是否定期进行清理、盘点,资产增减变动手续是否齐备等等。同时注意审查财政直接拨款到政府采购中心购买的货物,单位除作支出反映外,还应作资产核算和管理。

　　3、审查任期内有无将国有资产转化为集体或个人所有。主要审查国有非经营性资产转为经营性资产是否按规定办理有关手续,出租的国有资产取得的收入 是否纳入单位收入账核算,是否按规定缴纳有关税费。同时还要审查有无对外投资情况,如有,主要审查对外投资是否真实存在,有无收益及损失,特别注意如有损失要查找原因。

　　4、审计行政单位负债。主要审计核实任期内和离任时所在部门、单位债务是否真实、合法、有效;查清各项债务形成原因、用途及增减变化情况,测试其偿债能力;同时,对将属于收入款项、行政和事业等经费结余作为债务长期挂账,致使其任期内负债不真实的应进行揭示；此外, 审计中还应对利用负债类科目进行出租、出借单位银行账户的问题进行审计。

　　5、审计任期内净资产。主要审计核实领导干部离任时所在部门、单位净资产是否真实、合法、有效,重点应放在经费结余的审计,注意是否准确区分经常性结余和专项结余。

　　(五)审计单位重大经济决策

　　主要审查任期内重大经济活动（包括投资、引资等项目）、开支决策是否经过集体讨论,可行性分析及专家论证,有无未经集体讨论,擅自决策造成损失浪费、国有资产严重流失等重大经济问题, 分清被审计领导干部应负的直接责任和主管责任。

　　(六)审计领导干部个人经济行为

　　审查领导干部及所在单位依法履行行政职能、行使管理职权过程中所决策、实施的重大经济事项及宏观经济活动的合法、合规、效益性的同时,审计其个人有无滥用职权,有无超越职权决策、盲目决策和个人武断决策;直接干预工程发包的问题;检查其个人收入、支出的合法、合规性, 核查有无侵占、挪用公款公物等行为,有无利用职权为自己和他人谋取私利、对亲友经商办企业提供便利和优惠条件等问题。通过以上审计,评价领导干部本人任期内是否严格执行国家的各种廉洁纪律和国家财经法纪的规定、是否依法行政、决策是否科学。 （山东省审计科研所： 李  硕）