一、金融危机的产生及其原因

　　（一）金融危机简述

　　2007年最先爆发于美国的刺激住房抵押贷款危机迅速蔓延和深化，极大的冲击了全球实体经济，世界各国经济发展出现了整体性的滑坡。追其根源，美国从2000年持续至2004年的低利率政策导致了房地产行业的繁荣，也推动了次级住房抵押贷款市场的过度竞争和相关刺激抵押贷款衍生品的出现。次级房贷操作过程是，金融机构通过向还款能力一般（甚至较差）的客户提供浮动利率的抵押贷款，再将该类高风险贷款以住房按揭贷款证券化的方式、甚至以高金融杠杆的方式（如债务担保证券）出售给其他投资人，从而实现了金融风险的转移和扩散，并通过杠杆效应得到放大。

　　但2004年至2007年，美国政府为应对通货膨胀等问题连续数次加息，使许多次级抵押贷款的借款人陷入资不抵债的困境。加之美国金融监管当局放松监管，尤其是放松对高风险的金融创新监管，导致贷款违约率持续上升，美国最大的两家住房抵押贷款机构相继被政府接管。高度的全球经济一体化和美国在世界经济发展中的核心地位，使得金融危机迅速蔓延至其他国家，并逐渐侵蚀实体经济，引发了失业、股市低迷、经济衰退，全球经济陷入萧条。

　　（二）金融危机原因

　　分析美国爆发金融危机的深层次原因，主要有以下几点

　　1、虚拟经济与实体经济脱离

　　虚拟经济是一个涵盖金融业的概念，虚拟经济产生于实体经济发展的内在需要，并以推进实体经济的发展为基本目的，虚拟经济和实体经济应该是互相促进、互相制约、互相平衡的。全球大量资金涌入美国，造就了美国金融业的繁荣，也为美国实体经济的发展提供了便利条件。然而，过去数年中，金融资产和金融交易活动成倍增长，金融资产规模增长远远超出实体经济的增长，国际资本流动的增长远远高于贸易的增长，虚拟经济的过度繁荣动摇了实体经济正常运行的秩序和信用基础。经济虚拟化程度不断提高，致使过度信用透支和滥用金融权利问题日益凸显。

　　2、未正确处理好金融创新和金融监管的关系

　　所谓金融创新是指金融业务各种要素的重新组合，表现形式有金融机构、金融业务、金融工具、金融制度等的创新。金融创新在转移分散风险的同时，带来了新的金融风险，也对金融监管提出了更高的要求。金融创新是金融发展的动力，但要发挥好这把“双刃剑”的作用，就必须利用金融监管将其规范化。然而，美国存在多种类型和多种层次的金融监管机构，随着金融创新的发展和风险的快速传递，这种监管体制无法全方面监督风险。

　　3、美国的过度消费和其他国家的过度储蓄

　　长期以来，美国国内储蓄一直处于较低水平，对外经济贸易长期逆差。而中国、日本等国家则是高额储蓄，长期贸易顺差，积累了大量美元储备。过度储蓄的深层次原因是全球有效需求的不足和生产能力供应过剩，也就是说充足的储蓄资金找不到合适的投资项目。于是，其他国家的储蓄回流到美国，使美国长期利率保持在降低水平，促使受利润驱动的投资者购买越来越多的金融产品，而美国金融系统没有控制风险并引导资金流入高收益经济领域中，并为此付出了沉重代价。

　　二、金融危机对经济安全的影响

　　（一）对美国经济的影响

　　起源于美国的金融危机在迅速波及世界各国的同时，也给美国本土经济的发展带来了一系列不利影响，导致了金融市场的震荡和房地产市场的衰退。从金融经济层面上看，2008年起，华尔街主要投资银行陆续被收购或者转型为银行控股集团，以投行业务为代表的传统意义上的“华尔街”从此消失。美国银行业的破产速度创下了1992年以来的最高水平，2009年美国破产银行总数达140家，美国政府认为有超过700家的银行存在严重的经营困境。同时，股市震荡使大量上市公司市值大幅缩水。这对于一直以来靠着强大的金融经济支撑经济发展的美国来说，负面作用是极其巨大的。从实体经济层面上看，作为金融危机的源头，美国房地产市场经历了十多年来最严重的衰退，据美国商务部2010年3月份发布的数据显示，美国2010年2月份新屋开工数较1月份下降5.9%，创下近期的最大降幅。

　　（二）对我国经济的影响

　　在世界各国实体经济大幅下滑的背景下，我国经济自然也不能独善其身，2008年我国经济增长率从13%下降到9%，一年间下滑4个百分点，这是近年来罕见的。这次金融危机对中国的影响是多重的，直接影响到中国持有的美元资产缩水、海外投资亏损、出口下降。市场需求不足、成本上升、效益下滑，已影响到企业的投资意愿和能力，进而制约消费增长。目前，实体经济中的房地产、钢铁、电力、汽车、有色化肥等重要行业均出现大幅下滑甚至亏损。沿海发达地区的中小企业更是纷纷陷入困境甚至出现倒闭。

　　在这场危机中，我国经济发展中的矛盾也进一步显现出来。一是经济增长方式存在问题，中国经济发展过于依赖投资和出口。作为中国经济发展三驾马车之一的出口是经济增长的主要动力，在国际金融危机背景下，国际市场有效需求普遍下降，出口大幅下降，拖慢了国民经济增长。据国家统计局数据显示，2009年全年货物出口比2008年下降16%，拉低了去年GDP的总体增长水平。二是金融业发展滞后于实体经济的发展。目前，我国持有8890亿美元美国国债，为美国最大债权国。至2009年末，外汇储备达23992亿美元。一方面多余的资金在美国这样一个经济增长缓慢且资产泡沫明显的国家寻找投资机会，另一方面，我国每年还要引进大量的国外直接投资项目，支付高额资本报酬给外国投资者。三是金融监管方面仍存在一些问题。我国现有的金融监管责任主体是“三会一行”（银监会、证监会、保监会、人民银行），这种监管体系不能有效监督金融行业，防范金融风险，原因主要有以下几方面：我国金融监管一直以来依靠自上而下的行政管理，缺乏有效的法律手段，依法监管不到位；银监会与央行职责分工并不明晰，影响职能发挥，存在各自为政的现象；金融监管和控制手段远远落后于金融创新趋势，不能紧跟金融创新工具进行有针对性的监管。

　　三、应对金融危机的措施

　　（一）美国应对金融危机的经验

　　美国是这次金融危机的起源地，也是最早采取措施应对金融危机的，其应对措施大体上经历了四个阶段：

　　1、为应对次贷危机和经济滑坡，于2008年2月13日通过了《2008经济刺激法案》，主要包括贷款政策（提高贷款上限）和税收政策（减税规模达1680亿美元）。

　　2、为应对2008年8、9月份金融形势的恶化，通过了《2008年紧急经济稳定法案》、《2008能源促进与（优惠）延长法案》和《2008延长税收（优惠）和最低选择税减免法案》，推出了约7000亿美元的金融救援计划（收购不良资产）和1100亿美元的减税计划。

　　3、2009年2月13日，通过了规模约7870亿美元的财政刺激方案《2009美国复兴与再投资法案》。主要通过扩大公共基础设施投资、给居民和企业减税来鼓励投资和消费，刺激经济复苏。

　　4、为控制财政赤字规模，2010年财政年度（2009年10月1日至2010年9月30日）预算案中，提出压缩部分政府开支和对高收入者和大企业增税计划。

　　美国应对金融危机的做法，主要有两个特点：一是围绕刺激经济增长的核心目标，通过促进投资、刺激需求和创造就业三个方面作为政策实施的着力点。二是财政政策和货币政策相结合。除积极运用货币政策维护金融市场秩序外，采取有针对性的刺激经济增长的一揽子财政政策，特别是税收政策，减税措施几乎成为不可或缺的组成部分。

　　（二）我国应对金融危机的措施

　　我国降低金融危机给经济发展带来的不良影响的政策导向是非常明确的，即处理好经济平稳较快发展，结构调整、转变发展方式和管理通胀预期三者之间的关系。自从去年年底开始推行“双松”政策，并推出了一揽子经济刺激计划，旨在出口马车失灵时，依靠加大投资和扩大消费来推动经济增长。具体的讲，主要包括以下内容：

　　1、积极的财政政策

　　财政部副部长丁学东指出，积极财政政策可以概括为“三加一减一优化”。“三加”是指扩大政府公共投资，增加对低收入群体的补贴，大力支持科技创新和节能减排；“一减”是指实施结构性减税政策；“一优化”是指调整财政支出结构，向保障和改善民生倾斜。为刺激内需增长，国务院拟在2010年之前投资4万亿元用于铁路、公路等基础设施和节能环保、社会保障等民生工程的建设。“结构性减税”是积极财政政策的重要组成部分，从拉动内需效果上看，减免税种首推增值税，2009年起全面实施的消费型增值税，允许企业抵扣其购进设备所含的增值税，促进企业增加自主创新和技术改造投入，据测算，仅该项减税措施就可以减轻企业年税负约1200亿元。其他的减税措施还包括统一取消和停征100项行政事业性收费、调整部分产品出口退税率、降低证劵交易印花税等，预计这些措施将减轻企业和居民负担3800亿元。

　　2、适度宽松的货币政策

　　为减少信贷紧缩对经济的负面影响，2009年我国制定了宽松的货币政策，有效刺激经济增长的同时使信贷高速增长，增加了通货膨胀的压力。今年以来，货币当局及时调整思路，采取了一系列有针对性的组合措施。1、2月上调存款准备金率，冻结了6000亿元资金；2010年全年新增贷款目标定为7.5亿元，对银行信贷投放节奏进行灵活控制。

　　四、金融危机背景下对国家审计的需求

　　（一）对国家审计工作的要求

　　当前，金融危机给中国带来的不良反应远远没有消除，我国经济社会正处于经济结构调整期、资源环境改变期、社会矛盾凸现期和各项改革攻坚期，影响发展的体制机制障碍依然存在，改革攻坚面临深层次矛盾和问题。这些都对审计工作提出了新的更高的要求。作为国家经济社会健康运行的“免疫系统”，首先必须充分发挥预防功能，及时发现苗头性、倾向性问题，及早感受风险，提前发出警报，起到预警作用。其次必须充分发挥揭露功能，审计的首要职责是监督，必须严厉查处违法违规、经济犯罪等危害国家安全的行为，必须揭示体制障碍、制度缺陷、机制扭曲和管理漏洞，以保护经济社会运行的安全健康。最后必须充分发挥抵御功能。审计不仅要揭露问题，更要对产生这些问题从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势，进行深层次分析、揭示和反映。促进体制改革、健全法治、完善制度、防范风险，提高经济社会运行质量和绩效，增强经济社会运行的“免疫力”，推动经济社会全面协调可持续发展。

　　金融危机爆发以来，从审计署到各级地方审计机关，都紧紧围绕应对国际金融危机、促进经济平稳较快发展这条主线开展审计工作。审计署组织了国际金融危机对我国商业银行和实体经济影响的审计调查、金融危机对地方财政收入状况的影响、中央企业从事金融衍生品业务情况、中小企业扶持政策落实情况等审计调查。审计机关加强了对4万亿投资项目的跟踪审计和对民生工程的审计监督。围绕应对金融危机相关政策措施的审计成效显著，如审计署通过审计提出的地方配套资金未完全到位、进展缓慢、扶持中小企业政策措施未落实到位等问题，引起了国务院高度重视，发改委和财政部制定了《关于进一步加强扩大内需中央投资项目管理有关问题的紧急通知》，要求确保项目100%开工建设、地方配套资金100%落实和检查发现的问题100%整改到位。

　　（二）我国国家审计存在的问题

　　1、审计监督覆盖面不全

　　长期以来，国家审计主要以财政资金为主线，围绕政府部门、国有企业等与财政资金往来关系比较密切的单位进行审计监督。近几年，还把领导干部经济责任、专项资金使用绩效等内容列入了审计范围，但整个国民经济运行中仍有一些环节是国家审计无法触及的。在金融危机的特殊时期，审计监督覆盖面不全的缺陷更为明显，如对非国有控股金融机构和外资银行的审计没有法律依据，对保险、证券业务未纳入常规审计，加大了审计预测国家金融体系风险、提出预警信息的难度。审计力量的不足和审计人员知识结构的不合理，导致不能应审尽审，缩小了审计的监督面。

　　2、审计机关独立性不够

　　我国国家审计现行的行政型模式，能够较好的保障审计机关独立行使审计监督权。地方审计机关在业务上对上一级审计机关负责，更多的是对本级政府负责。审计机关作为执行机关的组成部门去监督执行机关自身，力度肯定会受到一定的影响，特别是地方政府有些行为与法律法规相违背时，地方党委和政府出于自身利益考虑，会对审计施加压力，进而影响审计的独立性，降低审计监督效果。多年来，审计署特派办所查出的单位违纪金额都高于地方审计机关所查出的单位违纪金额，最低27倍，最高则达113倍，直观的揭示出，地方政府对审计独立性的负面影响。

　　3、应对金融危机政策效果揭示不够

　　中央制定的一系列应对金融危机的政策涉及多个领域、多各行业，可以说是政府给中国经济发展打的“强心剂”。但是不同地区、不同行业、不同领域对政策的消化、落实是不一样的，各种政策之间也可能也会有相互制约、此消彼长的关系。因此，应对金融危机这一系列政策的执行效果和制定政策的初衷肯定有所偏差，这就需要审计部门来检查政策制定是否合理，政策效果究竟什么样，验证政策对我国经济的刺激作用究竟有多大。如4万亿元的投资计划大部分流入了铁路、公路、机场这些“铁公机”项目，通过基本建设拉动就业和消费，而对于医疗保障、生态建设等惠及民生方面的投入占比较小，这和政府制定政策的初衷是有所差异的，这就需要审计敢于直言、敢于献策、敢于揭示。

　　五、进一步发挥审计免疫系统功能的途径

　　当前，金融危机的负面影响还未消除，经济增长方式转型和结构调整仍处于关键阶段，为了更好地发挥“免疫系统”功能，保证审计在应对金融危机中发挥更大的作用，在今后的审计工作中，可以从以下几方面入手：

　　（一）加强审计机关独立性

　　地方审计机关面临着业务管理和行政管理的双向领导，分别接受来自上一级审计机关和本级人民政府的指示，存在着发生矛盾的可能性。而系统内的垂直管理可以较好的解决这种矛盾，提高审计独立性。例如省厅对地市、县级审计机关垂直领导，在机构设置、人员编制、经费来源、领导干部职务任免等方面，一律按照下管一级的原则，实行分层领导，避免地方政府的干预和可能出现的财政预算经费牵制。

　　（二）全面开展绩效审计

　　提高国家经济运行质量是确保国家经济安全运转的重要组成部分，是巩固和扩大国家经济发展成果的核心部分。围绕加快经济发展方式由粗放型向集约型转变的目标，全面开展绩效审计和环境审计。《审计署2008年至2012年审计工作发展规划》中提出，到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。通过积极开展绩效审计，加强对节能减排资金和节能减排政策执行情况的检查，揭露“两高一剩”高耗能产业资金投入情况，推动经济发展方式转变和经济结构调整政策落实。

　　（三）加大跟踪审计力度

　　在国家发生的重大事件中，审计从来没有缺席，在审计免疫系统功能理论的指导下，中国审计正为经济社会健康安全发展全方位的保驾护航。应对国际金融危机一揽子计划的实施中，审计机关将关口前移，集中力量开展了全过程跟踪审计，把事先、事中、事后审计相结合，跟踪审计监督资金使用情况，有效减少了资金使用过程中的违规和管理不规范情况。

　　今后一段时期内，继续实施“双松”政策，仍有大量资金会陆续投入，要继续加强跟踪审计，一方面，要注意对照宏观调控政策的重点、方向和力度，加强对中央相关政策实施情况和效果、政府投资和新增贷款等情况的审计调查，检查财政支出、政府投资和银行贷款的结构和投向，关注政策执行中出现的新情况和新问题，及时提出对策建议，促进落实积极的财政政策和适度宽松的货币政策，促进提高政策的针对性和灵活性；另一方面，要加强对政府重大投资项目的审计监督，对特大投资项目实行全过程跟踪审计，推动项目尽早建成并发挥效益。

　　（四）加强审计信息化建设

　　推进以数字化为基础的审计信息化建设，有利于实现由单一的事后审计向事前、事中、事后审计相结合转变；由单一的现场审计向现场审计与非现场审计相结合转变；由单一的财务审计向财务审计与绩效审计相结合的综合审计转变。以金审工程为依托，以创新审计方法和技术手段为基础，在大力推广计算机审计技术的同时，探索以在线审计、实时审计为特征的联网跟踪审计系统和信息系统审计。如金融业信息化程度较高，操作程序复杂，适合开展信息系统审计，纵观国内外的金融案件，许多大案要案都涉及信息系统的问题。在金融审计中积极开展联网审计，随时监控财务信息和业务信息，适时关注增大金融风险的苗头性问题，及时向政府决策机构发出预警信息。搞好审计数据库的建设和应用，按照“审中建、建中审”的原则，加快专业审计数据库的建设，并研究探索各专业审计数据之间的信息交换和共享。

　　（五）提高审计成果质量和水平

　　紧紧围绕经济社会发展中心，确定审计工作和审计成果的角度和着力点，不断提升审计成果的质量、时效和高度，为政府决策和管理提供真实的信息和依据。提高审计成果的质量水平，必须注重加强综合分析，提升审计成果的宏观性、全局性和前瞻性。要从宏观问题着眼，通过对多个单项审计情况，从多个角度、多个层面、多个时期进行分析，揭示和反映普遍性、倾向性和典型性问题，提出有针对性的、可操作的建议。如宽松货币政策到适度宽松货币政策的急转弯，说紧紧得快，说松松的快，政策的不一致性本身就会对经济发展产生阻力。那么对目前的经济形势来说，究竟多大的信贷规模是合适的，既能刺激经济发展，又不会导致通货膨胀，审计可以在已有的审计成果上提出专业的建议。这就要求我们必须加强对经济社会发展实践的热点、难点和重点问题的研究，解决在实践中提出的需要从理论层面回答的问题，只有这样，才能充分发挥审计免疫系统功能，才能保障国家经济安全，才能促进国家经济又好又快发展。 （山东省审计厅：苗  娜）