2010年，国家审计署组织了十八个特派员办事处对十八个省的火电、钢铁、水泥等重点行业节能减排情况进行了专项审计调查，地方审计机关也根据审计署的统一计划有组织地开展了对本地区节能减排情况进行了专项审计调查，从实施情况看，当前节能减排审计实施过程中仍面临一些困难。

　　面临困难

　　节能减排审计涉及的政策法规、行业规章和措施，各种技术指标、相关数据十分复杂，具有很强的专业性，还涉及到各级政府制定和执行政策、企业的技术改造、污染治理项目的建设运营状况和效果，审计人员开展节能减排审计所必须具备的专业知识，涉及到对审计所发现问题的披露、定性和处理意见，同时，审计人员因其具有较强的专业性、不确定性等因素稍有考虑不周、定性不准造成审计评价偏差产生一定的审计风险。目前，主要面临以下几个方面的困难：

　　一、政策法规掌握少。近年来，国务院和有关部委下发了一系列节能减排方面的法律、法规和规章及具体的操作规程，制定下达了节能减排考核指标、计算方法、认定标准等。由于节能减排审计工作在基层审计机关起步较晚，对产业结构调查、淘汰落后产能等涉及到的节能减排方面的政策、法律、法规和规章等接触较少，基层审计机关开展节能减排审计过程中有畏难情绪，“不敢审”现象客观存在。

　　二、专业知识较缺乏。节能减排专项审计具有很强的专业性，如：在节能方面，涉及到企业单位能源计量、能源统计、吨标煤计算过程、除直接燃煤外的替代能源消耗折算吨标煤方法、社会节能量的认定和换算等等；在减排方面，涉及到所有企业单位主要污染物的种类、污染物当量的认定和换算、减排措施的技术要求程度、是结构性减排还是工程性减排等等。目前审计机关普遍缺乏能源计量、统计和环境工程等专业人才，“不会审”现象较为普遍。

　　三、审计范围难划定。节能减排审计工作涉及范围广，工作量大，在短时期内真正实现节能减排审计目标有一定差距，能够真实体现节能减排审计成果的审计项目不是很多，往往资金使用、管理和运行中存在的问题在审计报告中占用大量篇幅，对于那些影响节能减排效果的具体数据分析不够、披露较少。同时，因节能减排工作涉及到发改委、经贸（信）委、建设、水利、环保、国土、财政等政府部门，还涉及到重点行业、重点企业和相关的中介机构、行业协会等，协调和配合工作存在一定难度，“难审透”顾虑依然存在。

　　四、审计问题难披露。近年来，国家对地方各级政府开展节能减排考核工作高度重视，尤其是把节能减排目标任务完成情况列入了地方政府的年度考核的重要内容之一，地方政府十分看重考核结果，对审计过程中发现的问题很敏感，审计披露就更加困难，直接影响审计成果的体现，“难披露”现状未能有效缓解。

　　五、审计评价难评价。节能减排审计评价不同于一般的财政（财务）收支、专项资金审计评价，由于节能减排审计对象的不同、行业专业知识的缺陷、审计方法的限制、节能减排法律法规规章掌握不透，评价存在较大风险。同时，审计机关聘请本地区或有关部门节能减排专家或专业人员在某种程度上受制于本地区或有关部门，“难评价”矛盾没有妥善解决。

　　对策措施

　　审计机关如何开展节能减排审计并发挥审计监督作用，笔者认为，除加强学习、敢于实践外，应重点在以下五个方面下功夫。

　　（一）加强政策法规学习，克服“不会审”的心理障碍。审计机关和人员在掌握财经法律法规的同时，应加强国家节能减排、产业结构调整、行业节能减排具体技术标准等政策、法规和规章学习、掌握。随着国家对环境保护、节能工作的重视程度越来越高，对企业单位的能源审计、污染物排放等环境审计工作被日益提上议事日程，各级审计机关开展节能减排审计将成为经常性的工作内容之一。一是建立必要的节能减排、产业结构调整目录、行业技术规范（标准）等法律法规数据库，以适应节能减排和环境审计工作需要；二是及时组织审计人员加强节能减排法律法规等政策和相关专业知识的学习，在学透、学深、领会环节上下功夫，克服“不会审”的心理障碍。

　　（二）强化专业知识培训，解决“不敢审”的技术难题。节能减排涉及到众多门类的专业知识，对国家宏观经济政策的掌握要求较高。一是聘请大专院校学者和科研机构专家开展讲座和培训，在开展讲座和培训前，要制定切实可行的培训计划，讲座和培训要有针对性、操作性，少讲理论多讲实务、方法和知识节点；二是坚持自学，在集中讲座和培训的基础上坚持自学，只有站在专业知识的“山顶”才能看清“山下”的一切，解决“不敢审”的技术难题。

　　（三）注重审计方式创新，突破“难审透”的固有思维。由于节能减排审计工作起步较晚，目前还没有成熟的经验和完整的、系统的审计方法，必须突破以往财政（财务）收支以及专项资金审计固有的思维方法，注重审计方式的创新。一是在审前调查上要注重实效，节能减排涉及的部门、企业单位多，情况也十分复杂，必须充分开展审前调查，实行边审前调查、边审计、不断摸索经验和方法并完善审计实施方案；二是在审计组织形式上要适时调整，由于该类型审计涉及到地方政府、部门的政绩和企业单位的利益，在组织形式上不宜采取同级审计机关对同级政府或部门审计，必须调整思路，采取下审一级更加符合基层实际，下审一级对一些上级部门管理的企业单位的审计工作的开展也比较有利，也容易协调和配合，以实现审计方式、方法的推陈出新；三是在审计范围上要力求适当，由于节能减排项目审计范围较为广泛，涉及的行业也较多，特别是工业基础较好、企业门类较多的地区来说必须抓住重点，把对节能减排工作有重大影响的行（企）业有选择地确定为审计的范围，通过筛选、排序、审计抽样、现场走访等必要的手段，分析判断确定审计的范围，使其具有代表性和合理性；四是在审计重点上要准确把握，通过审前调查掌握的情况进行整理归纳，反复讨论和研究审计重点。在实践中，应选取较为典型的部分钢铁、水泥、电力等高能耗企业年度实际节能量进行复核，以判断相关节能量实际结果；选取部分造纸、焦化、化工、污水处理等企业，重点对污染治理项目相关设施投运以来运行状况、设备运行基础资料进行必要的分析、对比以验证其运行效果，指出存在的问题与不足，充分揭示减排真实效果。通过上述审计方式、方法的创新，实现“难审透”固有思维的有效突破。

　　（四）强化问题原因分析，解决“难披露”的现实矛盾。发现问题不是审计的唯一目的，重要的是通过发现问题分析原因，研究产生问题的结症所在。一是注重从宏观层面进行分析，检查有无因行业政策制定方面存在缺陷；二是注重从企业或具体项目实施单位层面进行分析，检查有无因超出自身能力造成有关问题的产生；三是原因分析要客观、实在，特别是有关技术层面的原因要向专家学者请教、咨询以取得更好的分析意见，避免因审计人员专业知识不足带来的缺陷。通过对产生问题原因分析，解决审计发现问题“难披露”的现实矛盾。

　　（五）增强审计风险意识，解决“难评价”的现实矛盾。谨慎、恰当地进行审计评价是审计报告必不可少的一项重要内容，对有效防范审计风险、提高审计项目质量具有十分重要的现实意义。一是要力所能及，做到把握不准的事项不评价、与审计事项无关的不评价；二是要实事求是，做到问题定性准确、事实清楚，对地方政府节能减排工作取得的成绩要作出肯定意见但不能夸大其词；三是要层次清晰，做到审计评价层次清晰、简明扼要、通俗易懂，解决“难评价”的现实矛盾。