李金华审计长曾指出：“目前，审计工作中存在的问题还很多。最大的问题是，审计任务繁重与审计人员自身力量不足之间的矛盾。审计力量不足不仅仅是数量意义上的问题……更重要的是审计资源没有得到充分利用。”可以预见，随着社会经济的持续高速发展，审计机关的任务将日益繁重，审计力量不足的矛盾也将日益突出。缓解矛盾的出路，就在于整合资源，充分发挥社会审计力量的作用。本文结合基层审计机关实际，对组织社会审计力量的可行性、必要性及其方法途径等问题进行粗浅的探讨，旨在整合社会资源、扩展审计功效。

　　一、组织利用社会审计力量的必要性与可行性

　　审计机关作为政府的职能部门，肩负着政府宏观监督的职能，对财政性资金的使用和效果以及关系到人民群众切身利益的各项基金的运行安全负有监督职责。李金华审计长曾指出“审计不能包打天下”，作为国家财产的“守护神”，审计机关的基本职责是“摸清家底，揭露问题，促进发展”，这与审计法关于“真实、合法、效益”的审计定义是一致的。但是，国家审计对象约有百万之多，资产规模极为庞大，要有效履行三项基本职能，困难是不言而喻的。

　　随着法制社会的不断建立与完善，民众的法制意识不断增强，参与政务管理、维护合法权益的意识越来越强，对审计监督的期望值也越来越高。因此，审计工作面临各方面的压力，任务越来越重。在资源有限的情况下，审计监督面临严峻的挑战和发展机遇。

　　目前，基层审计机关的现状：

　　一是审计力量不足严重制约审计作用的发挥。统计资料显示：省辖市审计机关审计人员编制大多为50--80人，县级审计机关一般编制为25—30人，城区审计机关则只有6—8人。扣除领导干部和综合部门人员，一线审计人员仅占一半。市级审计机关每年审计项目一般在80至120个之间，审计资金总量达200多亿；县级审计机关每年审计项目一般在50至80之间，审计资金总量达60多亿；城区审计机关每年审计项目一般在15至25之间，审计资金总量达10多亿。除此之外还要承担大量政府交办任务，行使相应公共职能。基层审计机关如同高速运转的机器，审计人员常年处于满负荷运转状态。

　　二是知识结构不合理与审计发展要求不相适应。在现代社会，审计工作的综合性更加突出，涉及政治、经济、文化、社会等各个领域，涵盖法律、金融、建筑、环保等多方面的专业知识。面对繁重的审计任务，审计机关往往难以开展相应的交流培训，难以保证审计人员及时集中学习新知识、新技术、新方法，致使审计人员在业务上只能“吃老本”，基础业务知识薄弱，综合分析能力欠缺，知识结构不尽合理的现象比较普遍。另外，由于历史的原因，基层审计人员往往出身财会专业，视野相对狭窄，知识相对单一，业务水平亟待提高。

　　由此可见，目前基层审计机关的审计力量的数量与质量状况已成为制约基层审计机关发展的“瓶颈”，在整体上不仅严重制约审计工作的自身发展，而且严重制约了审计机关为地方经济建设保驾护航功能的发挥。因此，审计部门如何从单一的、微观的财务收支审计业务中“解放”出来，突破瓶颈，转变职能，更多地围绕政府和社会公益性、保障性资金（基金）的管理及使用效率，提供宏观决策，促进政府及部门加强管理，完善制度等方面发挥作用。按照目前国家机关机构改革的要求，审计机关大幅度的增加编制，显然是不可能的，完全依靠自身力量去完成审计任务，既无审计力量也无知识储备。而社会蕴藏着巨大的审计力量，无论是专业人才，还是技术经验等都可以满足国家审计各方面的需求。基层审计机关完全可以不求所有，但求所用。因此，组织利用社会审计力量开展审计工作正是解决这一难题，突破瓶颈制约的有效途径，不仅必要，而且可行。

　　二、组织利用社会审计力量的方法与途径

　　在国外，将审计项目外包给具有资质的中介组织实施，或聘请专业人士参与审计工作早已是一种普遍作法。如美国洛杉矶联合学区审计办，由于每年基本建设投资的项目较多，而审计人员有限，他们主要是聘请注册会计师来做，签定合同后，按小时或按工程量付费，但审计报告由会计师事务所单独出，向社会公布，承担审计风险，而审计办则实施全过程的审计质量监督控制，以保证其工作质量符合审计部门的要求。新西兰的效益审计经验告诉我们，仅凭会计技术不能充分实施效益审计，采用聘请顾问的方式，把非会计人员引入审计小组，审计人员在计划阶级中便可得到顾问的咨询，这样，更有利于在编写审计报告中得到帮助。聘请的顾问一般来自公营部门和私营部门的管理当局。

　　在我国，组织社会审计力量开展审计的做法正在一些地方积极偿试，所取得行经验也日臻成熟，并具有推广应用价值。现阶段可供基层审计机关组织利用社会审计力量选择的方式主要有：

　　一是特需聘用法。审计机关遇到专业性比较强，又不是经常审的项目，可根据审计工作涉及的专业领域，采用聘请相关专家或临时调用技术力量的方法进行审计。专家或调用的专业人员应具备与承办任务相适应的专业技能和资质，在本行业具有一定的权威性和信誉度。专家可常年接受审计部门的业务咨询，可被邀请参与审计项目，可参加有关会议，发表意见，帮助审计部门对某些特定事项进行专业判断。此办法可解决审计机关专业人材缺乏的问题，比较适合绩效审计、环境审计及对特殊行业的审计等专业要求高的项目。

　　二是定向委托法。审计机关与中介机构合作多年，已掌握了部份信誉高、质量好、配合默契、有专业特色的中介机构。审计机关可根据项目要求，定向指定相应的中介机构，采用全权委托的方式，将审计项目交与中介机构实施，由中介机构向审计机关出具审计报告，审计机关与中介机构之间是一种契约关系。此办法程序简单，方法灵活，可解决审计机关人员少任务重的问题，主要适合时间要求紧、工作量比较大、专业要求比较特殊的项目。

　　三是协审组织法。以国家审计为主，采用审计机关牵头，参审人员完成基础核实工作，国家审计人员担任审计组长或主审，要审计过程中做好统一协调把关工作，最后由审计机关出审计报告的方式。此方法从单枪匹马搞审计转到既依靠自身力量，又充分发挥社会中介机构在审计中的作用，做到以我为主，优势互补，比较适合政府公共工程审计、财务收支审计等项目。

　　四是公开招标法。对中介机构的选择，引入招投标机制，通过招投标方式，让技术力量强、实践经验丰富、社会信誉好的中介机构参与审计。这种方法可以较好地促使中介机构考虑政府委托人的目标，约束中介机构的行为偏差，也能节约政府部门的监控成本。适合政府公共工程审计、财务收支审计、绩效审计等项目。

　　组织社会审计力量开展审计的方法多种多样，但对中介机构选择的评定标准，不能简单的只从有否违纪记录、纳税情况、办公场所、从业人员数、注册资金、成立时间等表面情况去审定，往往不能保证参审人员质量，不能保证审计质量，容易导致审计风险。

　　三、组织利用社会审计力量的难点和风险

　　组织利用社会审计力量开展审计，有利于审计机关在更多的领域发挥作用；有利于推进审计机关创新管理，提高工作效率；有利于审计人员学习新知识，研究和解决新问题，提高服务宏观质量。但组织利用工作并非易事，面临许多困难和风险，组织者要有所预见，有所关注。

　　1．关于经费问题。今年，审计署、财政部联合下发了审办发[2007]41号文件，就如何切实保证地方审计机关经费问题作了进一步明确，并指出，地方审计机关根据同级党委、政府交办的经济责任审计和投资审计等任务的情况，按照同级财政部门预算编制的有关要求，可向同级财政部门申请必要的聘请外部人员和专家经费。审计署虽然帮助各级审计机关在经费上争取到了财政的支持，但在实际执行中仍存在一些问题，需要加以研究解决。

　　一是标准的问题。目前组织利用社会审计力量方式很多，审计项目的工作量、难易程度不一，参审人员的专业、层次、酬金存在差异，制定付费标准有一定的难度。

　　二是预算的问题。目前审计机关执行部门预算制度，在每年10月份左右就需对下年度经费安排进行综合预算。但组织利用工作由于存在很多不确定因素，很难测算下年度有多少个项目需组织社会审计力量，工作量是多少，需支付多少费用。因此，对组织利用社会审计力量开展审计所需经费难以预算。

　　三是经费保障的问题。基层审计机关尤其是经济欠发达地区的县级审计机关的审计工作经费比较紧张，甚至有的难以维持正常工作，对组织利用社会审计力量经费更是无法保证。

　　2．关于质量控制问题。目前的中介市场良莠不齐，社会审计人员长期遵从的行业准则、作业习惯等与国家审计的要求存在一定差异，基层审计机关在组织利用社会审计力量时，应注重防范审计风险。

　　一是审计质量控制方面。国家审计在审计过程中有一套严格的程序和规范要求，中介机构在实施审计时不习惯按国家审计工作程序和作业规范进行操作，参审人员对执行国家审计规范往往不到位，有的由于参审人员经常变动，对审计规范不了解，有可能造成审计风险。

　　二是审计重点把握方面。中介机构看问题的角度往往比较狭窄，存在着“就审计而审计”的观念，抓不住审计重点，要么眉毛胡子一把抓，要么捡了芝麻丢了西瓜。不注重对管理中存在的问题进行分析，不注重发现的案件线索。有些中介机构拿到工程项目后，通常将土建、安装、水电、装修、附属等进行分块审核，包干到人，各自为战，没有人总体把关，复核工作形同虚设，容易导致质量缺陷。

　　3．关于人员管理问题。国家审计人员是国家公务员，担负着为国家、为社会公众提供高质量的、可以信赖的审计信息、揭露违法违纪事件、保障国家经济稳定安全运行的神圣职责。审计人员素质的高低，特别是职业道德素质、廉洁从业水平的高低，是影响审计工作质量的关键。而组织利用社会审计力量，由于人员管理模式不同，质量要求不同，执业规范不同。因此，决不能忽视对参审人员现场管理。

　　中介机构人员管理松散，流动性大，国家审计任务与其自身业务存在矛盾，参与审计的人员远远低于投标承诺投入的人员，有的随意变更参审人员，有的还聘请临时人员参与审计，造成审计进度难以保证，审计效率不高。

　　此外，中介机构是以盈利为目的的，因此往往只注重业务的尽快完成，对审计质量的要求不高，对审计反映问题的深度不够。参审人员往往就事论事，透过现象分析问题本质不够，为宏观决策、加强管理提出科学的、高层次的建议不够。

　　上述难点与风险，我们认为是基层审计机关组织利用社会审计力量的难点，也是重点，只要我们积极做好深入细致的工作，就能化被动为主动，就能更好地利用社会审计力量为国家审计服务。

　　四、组织利用社会审计力量的管理制度与措施

　　李金华审计长曾强调：“引进会计师事务所我们必须抓住几条，一条就是信誉高的、业绩好的，第二个，引进来以后，他必须按我们的审计标准，按照我们的审计程序去进行审计”。审计署颁布《审计机关审计项目质量控制办法》后，对我们如何科学有效的规避审计风险，保证审计质量也有着极大的启发。在实践中，基层审计机关在组织利用社会审计力量时应大胆探索，大胆创新。对经费的问题应积极争取当地政府和财政部门支持，对委托经费的来源，支付标准等内容作出规定。同时对组织社会审计力量开展的审计项目应加强计划管理，对所需力量、专业技能要求以及所需的经费要精心策划和安排。对管理中存在的难点及风险，基层审计机关应建立健全相应的管理制度，以促进组织利用社会审计力量参与国家审计工作的规范化。

　　一是建立定期培训制度。为保证审计质量，防范和降低审计风险，规范参审人员行为，让参与项目审计的单位和个人了解、接受、执行审计质量控制、管理与审计纪律的要求，基层审计机关应定期对中介机构参审人员进行培训。中介机构执业人员只有经过审计机关统一组织的国家审计规范培训，取得合格证书后才能参与国家审计项目。培训内容可包括：国家审计准则、国家审计纪律、审计职业道德及其他参审要求等。同时，可对培训人员建立个人培训情况电子档案，并根据形势发展及法律、法规变动情况，适时对参审人员进行后续培训。通过培训，达到审计管理规范有序，审计质量真实可靠，审计纪律落实到位，审计资源优化配置，监管机制行之有效的目标。

　　二是建立质量信誉机制。质量是国家审计的命脉，也是中介机构质量信誉的根本，基层审计机关应对中介机构参与国家审计的质量及国家审计规范执行情况进行评估，在媒体上定期公布中介机构参审质量较好或审计质量信得过的中介机构名单，建立与形成这样一种机制，让质量信誉可靠单位，得到政府和社会的认可，让讲质量、讲信誉、守纪律、作业规范中介机构在与国家审计合作中获益，让协审的中介机构加强审计人员管理，珍惜自己的声誉。同时审计机关应建立社会中介机构审计质量信誉资料库，把各单位参与的项目、投入力量、审计质量、审计纪律执行、被审计项目在社会的反响等必要数字资料进行管理。

　　三是建立竞争淘汰机制。对参审的中介机构及其参审人员的不良行为予以记录。凡参审机构或参审人员涉及不良记录的，停止相关审计业务，通过再次培训，恢复协审资格。恢复资格后再次出现不良记录的，终身取消其参审资格。参审中介机构或参审人员发生情节特别严重、影响恶劣的不良行为，不受次数限制，直接取消其参与国家审计资格。

　　四是建立责任追究制度。对参审中介机构及其参审人员被发现有违反国家审计准则、审计纪律、职业道德及参审要求等不良行为的，取消参审资格，并向有关行业主管机构建议吊销其相关执业资格，触及法律的移送司法机关依法查处。

　　五是建立审计质量督查制度。审计机关应适时对参审质量进行抽查、复核、评估，形成完备的质量评估体系。对在审计年度内完成参审项目的中介机构，通过中介自评、审计组初评、审计机关考评的三级考评程序，具体从参审中介的组织管理、工作进度、审计质量、职业道德等方面进行量化打分，考核评估结果一定范围进行公布，以考核评比优劣，以考核促进质量管理。