十几年来，审计机关在预算执行审计工作中积累了很多经验，也在规范财政预算管理、维护经济秩序、推动财政改革等方面发挥了积极作用。随着公共财政框架的建立和财政改革的深入，特别是修订后的审计法、人大监督法的先后出台和修订后的预算法的即将出台，预算执行审计面临新的形势和更高的要求。因此，如何适应新形势的要求，全面提升预算执行审计的水平，已成为审计人员亟待研究的问题。

　　一、预算执行审计存在的问题（一）审计思路还需要进一步调整一是目前的预算执行审计，基本上还是对预算执行结果的事后监督，没有真正做到对预算从编制、批复、调整、执行、效益全过程的监督。二是目前的预算执行审计从总体上还没有跳出原来财政财务收支审计的框框，预算执行审计的目标定位、职能作用和力度还远远没有到位。三是目前的预算执行审计缺乏宏观性和前瞻性，往往是就事论事，停留在发现问题的表面，疏于探究隐藏在问题背后的深层次原因，没有完全做到从体制和机制上查找问题并提出建设性意见，无论是理论研究还是实践都落后于各项财政制度改革，没有充分发挥审计高层次监督的作用。

　　（二）审计组织方式还有待优化从目前情况看，尽管预算执行审计在整个审计工作中的主导地位已在审计机关达成共识，但在组织方式上还存在不适应的地方。主要体现在：一是内部协调不够。审计机关内部各专业处室之间审计目标不统一，审计的项目、内容和完成时间上存在差异，造成与预算执行审计难以同步，整体合力难以形成。二是上下协调不够。上下级审计机关在“同级审”和“上审下”中的审计资源未能做到充分利用，对预算执行审计的方式方法、内容重点等沟通交流较少。三是内外交流不够。与财政部门、地税部门等审计对象只在审计过程中进行联系和沟通，平常互相交流较少，不利于审计部门及时掌握审计对象在业务流程、制度机制上的变化。此外，各审计机关间的沟通交流也不够，互相学习比较欠缺。

　　（三）审计重点还不够突出作为每年都要开展的工作，目前的预算执行审计还不能完全做到年年审、年年有特色。一是审计涵盖面宽而重点不突出。我们往往出于怕不能全面审计的心理，在审计内容的设定上面面俱到，每年审计内容都是那么几大项，不能突出审计重点。二是审计揭露问题大同小异。由于审计重点不突出，反映在审计工作报告中就容易让人产生审计内容过宽过细而没有亮点的印象，进而出现年年审、年年问题都一样的尴尬局面。长此以往，难免削弱预算执行审计的地位，影响预算执行审计的效果。

　　（四）审计方法还有待改进长期以来，预算执行审计采用的技术方法还停留在传统的财政财务收支审计层面。特别是大多数审计人员往往还是习惯于审查财务账册、凭证，不善于运用分析性复核方法对风险进行评估；不善于对内控制度进行测评，并在此基础上确定审计重点；不善于运用抽样审计的方法，以提高审计效率。尤其是预算执行审计中对计算机辅助审计技术的运用还不够广泛，影响了审计效率的提高。

　　二、存在问题的原因一是审计体制影响了审计的独立性。我国现行的审计体制是行政型模式。各级审计机关是本级政府的一个组成部门。预算执行审计是审计机关作为执行机关体系的一个部门去监督执行机关本身，其独立性必然受到影响。从预算执行审计的实践来看，也确实存在政府审计独立性不足制约着预算执行审计工作成果的现象。由于审计报告必须先报政府批准后才向人大提交，因此一些涉及政府自身的问题往往在向人大的报告中难以得到反映。特别是当政府的某些行政、经济活动有悖于法律、法规，或在行政活动中存在短期行为，或者发生地方利益、部门利益冲突时，更是如此。

　　二是预算执行审计立法滞后。目前，我国预算法、审计法等法律法规虽然对在国家预算管理中实行审计监督做出了规定，但对于审计监督在国家预算管理中的地位、作用和职责等规定仍然不是十分明确。如预算法规定政府审计部门对本级预算执行和决算进行监督，即把审计监督作为预算执行的一个外部制衡机制提出来，但没有规定各单位预算执行结果（财务报表）必须经过审计机关签署审计意见后才能上报政府和人大进行审批。这就意味着，虽然法律上授权审计机关可以对预算执行、决算进行审计监督，但没有将审计监督真正纳入到国家预算管理体系中。审计法规定了审计机关对预算执行和决算进行审计的法定职责，但仅仅是授权审计机关可以审，也就是明确了一个事权范围，而没有明确审计机关对预算执行和决算进行审计后发表什么审计意见、立法机构在审查批准预算执行和决算报告之前必须经过审计监督等事项，实际上就是没有明确审计监督在国家预算管理中负有的职责，更没有确定审计机关在国家预算管理中的重要作用。这些法律法规的不完善，从根源上弱化了审计监督在国家预算管理中应有的地位及其作用的发挥。

　　三是预算执行审计规范性制度建设滞后于审计实践。随着公共财政框架的逐步建立，各项财政改革陆续出台，财政核算、管理体制和业务流程都发生了深刻的变化。预算执行审计工作在实践上存在尽快适应这些变化，调整工作思路和方法的问题，在法律法规和审计规范的制定上更存在加快步伐跟进的问题。例如计算机审计，目前审计依据只有国务院办公厅在2001年颁布的《关于利用计算机信息系统开展审计工作有关问题的通知》，在审计机关信息系统与被审单位信息系统的连接方式、网络远程审计和实时审计方式下审计程序的规定等方面仍存在法律法规上的空白。再如绩效审计，目前与绩效审计有关的审计准则、评价指标体系、审计工作规范尚未建立。

　　此外，部分审计人员缺乏宏观思考和综合分析能力、创新意识比较薄弱等等，也是造成目前预算执行审计尚不能完全适应新形势要求的原因。

　　三、 提升预算执行审计水平的对策面对新形势的要求和当前预算执行审计的现状，我们必须坚持与时俱进，认真谋划预算执行审计的新思路和对策。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》明确指出，财政审计要“以规范预算管理、推动财政体制改革、促进建立公共财政体系、保障财政安全、提高财政绩效水平为目标，坚持揭露问题、规范管理、促进改革、提高绩效”的审计思路。这是在深刻分析财政审计面临的新形势和审计现状的基础上，为充分发挥审计在推动科学发展、促进社会和谐中的职能作用而提出的新思路。预算执行审计作为财政审计的主体内容，也应遵循这一工作思路。在具体对策上，我们认为，要从以下四个方面入手，全面提升预算执行审计的层次和水平。

　　（一）适应改革要求，实行财政资金全过程监督一是向前延伸至预算编制。预算执行的基础是预算，预算编制的科学合理与否，直接影响预算执行的质量。因此，预算执行审计必须要从审查预算编制开始。二是向后延伸至使用财政资金的最终主体或者说是财政资金流向的最终目的地。这样做的根本目的是要促进提高财政资金的使用绩效。一方面，随着部门预算、国库集中收付、政府采购和财政转移支付等政策的推出，预算刚性进一步增强，管理透明度、约束力进一步加大，违纪违规问题逐渐减少；另一方面，政府和社会公众对财政资金的使用效益情况也越来越关注。因此，我们必须通过预算执行绩效审计，延伸检查至使用财政资金的最终主体，以促进规范财政资金使用各环节的行为，达到提高资金使用效益的最终目的。

　　（二）合理确定审计内容，突出审计重点预算执行审计要想取得好的效果，必须立足于为政府科学理财服务，为人大加强预算监督服务，为人民群众利益服务。在审计内容和重点的确立上，必须做到“四个围绕、四个加强”：

　　1、围绕党委和政府的中心工作，加强对重大财经政策措施的贯彻落实情况审计，为充分发挥政策措施的效应和强化宏观调控服务。

　　2、围绕预算的批复、分配、调整以及资金的管理和使用等重点环节，加强对预算管理和财政收支的内部控制情况审计，为人大常委会对预算执行的监督服务。

　　3、围绕预算安排的重点支出，加强对重点财政专项资金支出和重大投资项目的绩效情况的审计和审计调查，为提高财政资金的使用效益服务。

　　4、围绕服务民生，加强对经济和社会发展中的热点、群众关注的焦点、改革进程中的难点的审计，为保障人民群众切身利益，促进经济社会协调、持续发展服务。

　　（三）优化审计组织管理，发挥审计整体效应多年来的审计实践表明，预算执行审计是一项统揽全局的系统工程，必须形成一个既明确分工、又相互配合的审计组织体系，必须坚持统一领导、集中管理、整体筹划、分类实施的基本原则。

　　1、加强组织领导，建立强有力的组织领导体系。要建立预算执行审计工作领导小组、预算执行审计工作领导小组办公室和各业务处室三级组织管理体系。 通过建立审计组织体系，对预算执行审计工作在合理分工的基础上加强统一领导，增强审计合力。

　　2、整合审计资源，实行一体化审计。在做好计划的基础上，围绕预算执行组织开展各项审计，在预算执行审计这个大框架下整合审计力量，做到一切着眼于突出预算执行审计这个主题，一切融入预算执行审计的内容，一切充分考虑满足预算执行审计的要求。

　　3、加强信息共享，建立审计资料库。各审计小组在审计过程中和审计结束后应及时交流沟通审计获得的信息，并录入审计资料库，以供来年制定审计计划和审计方案时查阅。资料库应包括历年审计对象的基本情况、审计项目的电子档案、国家和地方政府出台的相关政策规定、被审计单位对以前年度审计查出问题的整改报告等内容。

　　（四）改进审计技术和方法，提高审计效率审计法第三十八条规定：“审计机关应当提高审计工作效率”。作为审计工作重中之重的预算执行审计工作，更应当将提高工作效率作为今后工作的重要目标之一。而要提高工作效率，关键就是要改进审计方法，包括改进审计工作方法和改进审计技术方法。

　　1、加强审计计划工作。“凡事预则立，不预则废”。做好计划工作是做好审计工作的前提。对整体性、全局性很强的预算执行审计工作来说，提前做好审计计划尤为重要。

　　2、增强宏观意识和综合分析力度。预算执行审计是一项宏观性很强的工作，涉及的被审计部门层次较高，审计影响较其他审计项目更大。因此，我们一定要强化宏观意识和全局意识，加强综合分析，努力提升审计层次和水平。

　　3、全面推行计算机辅助审计。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中对计算机技术在审计工作中的运用提出了明确的要求：“以数字化为基础，积极推进计算机审计，总结推广先进的审计技术方法，进一步探索和完善信息化环境下的审计方式”。

　　此外，要全面改进审计方法，还必须根据审计工作的需要和特点，综合运用内控测评、审计调查、统计抽样、问卷调查、专家咨询、座谈访谈等方法，全面提升审计工作的质量和效率。

　　总之，预算执行审计工作作为审计机关的一项法定工作，是国家审计的永恒主题。面对新形势和新要求，审计机关和审计人员必须与时俱进，开拓创新，不断提升审计工作水平，为促进经济又好又快发展，促进社会和谐发展发挥更大的作用。